Hof van Justitie EU 10-06-1982 ECLI:EU:C:1982:224

A — De vordering gegrond op artikel 175 EEG-Verdrag

1. Het eerste onderdeel van verzoekers conclusies betreft een verzuim van de Commissie om gevolg te geven aan het gedeelte van verzoekers brief van 13 mei 1981 inzake de afspraken tussen luchtvaartmaatschappijen ter zake van de tarieven. Krachtens artikel 175, derde alinea, evenwel zou verzoeker zich slechts bij het Hof kunnen beklagen indien de Commissie in strijd met het Verdrag had nagelaten te zijnen aanzien een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies.

2. Over de vraag of de Commissie verplicht was te zijnen aanzien een dergelijke handeling te verrichten, dient het volgende te worden vastgesteld:

   — Uit 's Hofs arrest van 18 oktober 1979 (zaak 125/78, Gema, Jurispr. 1979, blz. 3173) blijkt, dat een verzoeker in de zin van artikel 3, lid 2, van 's Raads verordening nr. 17 van 6 februari 1962 — de eerste verordening ter uitvoering van de artikelen 85 en 86 EEG-Verdrag (PB van 1962, blz. 204) — niet het recht heeft van de Commissie een definitieve beschikking betreffende het al of niet bestaan van de beweerde inbreuk te eisen; nog veel minder kan verzoeker, wiens klacht gegrond is op artikel 89 van het Verdrag en niet op verordening nr. 17, de Commissie langs de weg van artikel 175 dwingen tot vaststelling van een tot de Lid-Staten en/of de luchtvaartmaatschappijen gerichte, met redenen omklede beschikking in de zin van artikel 89, lid 2. Een dergelijke beschikking impliceert immers noodzakelijk een uitspraak over bestaan of niet bestaan van de inbreuk.

   — Artikel 89 van het Verdrag bepaalt onder meer, dat de Commissie „op verzoek van een Lid-Staat of ambtshalve” een onderzoek instelt naar de gevallen van vermoedelijke inbreuk op de in de artikelen 85 en 86 neergelegde beginselen; het biedt aan een klacht van een particulier niet dezelfde rechtsbescherming als de verordeningen ter uitvoering van die artikelen. Bijgevolg heeft verzoeker geen recht op een brief waarin zijn klacht wordt afgewezen, en nog minder op een beschikking met dezelfde strekking. In elk geval bevat de brief van de Commissie van 17 juli 1981 geenszins een besluit tot afwijzing van verzoekers bezwaren; het is niet meer dan een eerste standpuntbepaling van de Commissie ten aanzien van bepaalde door verzoeker opgeworpen problemen en geeft informatie over de eerste krachtens artikel 89 genomen onderzoeksmaatregelen.

   — De vraag of iemand die krachtens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 17 of krachtens artikel 89 van het Verdrag een verzoek heeft ingediend, de Commissie langs de weg van artikel 175 van het Verdrag kan dwingen inleidende maatregelen te nemen in het kader van een inbreukprocedure tegen een derde, is in casu niet aan de orde; in haar brief van 17 juli 1981 heeft de Commissie verzoeker meegedeeld, dat zij tot dergelijke maatregelen was overgegaan.

3. Ten aanzien van de door verzoeker gevraagde handelingen, stelt de Commissie dat de onduidelijkheid, voortvloeiend uit het verschil tussen de in de brief van 13 mei 1981 tot de Commissie gerichte uitnodiging tot handelen en het verwijt van nalatigheid in het beroep, op zichzelf voldoende reden voor niet-ontvankelijkheid is.

Wat er ook van zij, de Commissie stelt dat zij, in zoverre verzoeker haar in zijn brief van 13 mei 1981 om precieze maatregelen heeft gevraagd, een informeel standpunt dienaangaande heeft ingenomen door uiting te geven aan haar bereidheid tot handelen, en dat zij daadwerkelijk is opgetreden op een manier die in grote lijnen kan worden beschouwd als overeenstemmend met wat verzoeker wenste. In het stadium waarin de op verzoekers wens ingeleide procedure zich bevond, waren dit standpunt en dit optreden passend, en derhalve is het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk.

— De Commissie is haar belofte nagekomen en heeft de regeringen in kennis gesteld van het standpunt dat zij reeds in haar brief aan verzoeker had uiteengezet, eraan toevoegende dat de luchtvaarttarieven, ook al werden ze door de regeringen bij autonome maatregelen vastgelegd, niet onbillijk mogen zijn, aangezien daardoor inbreuk zou worden gemaakt op artikel 86.

— Zoals beloofd, heeft de Commissie de luchtvaartmaatschappijen een brief geschreven waarin zij hen, onder verwijzing naar artikel 89, om bijzonderheden vraagt over tussen hen bestaande afspraken op ander dan tariefgebied.

— De Commissie heeft wettelijke maatregelen aangekondigd die aansluiten bij verzoekers uitnodiging tot handelen, zij heeft een voorstel voor een verordening over de wijze van toepassing op het luchtvervoer van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag goedgekeurd, alsmede een voorstel voor een richtlijn inzake de tarieven voor geregeld luchtvervoer tussen de Lid-Staten.

De Commissie is er zich van bewust, dat de nauwe band tussen de regeringen en hun nationale luchtvaartmaatschappijen het risico van inbreuken op de mededingingsvoorschriften inhoudt. Zij is van oordeel dat zij juridisch voldoende gewapend is om rechtstreeks tegen de luchtvaartmaatschappijen op te treden; zij is dan ook een nieuw onderzoek begonnen naar elementen die haar standpunt kunnen ontkrachten of bevestigen, maar het is nog te vroeg om een definitief standpunt in te nemen.

In het huidige stadium van de op verzoekers wens ingeleide procedure heeft de Commissie de juiste houding aangenomen en de juiste stappen gedaan. Het krachtens artikel 175 ingestelde beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard, in zoverre het ertoe strekt de Commissie tot een specifiek optreden te verplichten.

Uit 's Hofs arrest van 13 juli 1971 (zaak 8/71, Komponistenverband, Jurispr. 1971, blz. 705) volgt dat verzoeker met een beroep krachtens artikel 175, tweede alinea, geen andere aanpak van de Commissie kan verlangen.

Tot slot stelt de Commissie, dat het gedeelte van de brief van 13 mei 1981, dat betrekking heeft op tariefafspraken tussen luchtvaartmaatschappijen, niet kan worden beschouwd als een tot haar gerichte uitnodiging tot handelen, en dat zij geenszins verplicht is bekendheid te geven aan wat zij denkt over feitelijke of juridische bedenkingen van burgers van de Gemeenschap; in ieder geval kan zij daartoe niet worden gedwongen door middel van een beroep krachtens artikel 175. Het beroep krachtens artikel 175 is derhalve niet-ontvankelijk in zoverre het ertoe strekt een bevestiging te verkrijgen dat de Commissie instemt met de feitelijke en juridische overwegingen in verzoekers brief.

Β — De vordering krachtens artikel 173 EEG-Verdrag

1. Anders dan verzoeker beweert, heeft de Commissie in haar brief van 17 juli 1981 geenszins gesteld dat de luchtvaartmaatschappijen bij het vaststellen van de luchtvaarttarieven binnen de Gemeenschap niet aan de mededingingsvoorschriften onderworpen zouden zijn.

2. Uit de bewoordingen van de artikelen 175 en 173, alsook uit 's Hofs rechtspraak blijkt dat tegen een standpuntbepaling of een optreden ingevolge een uitnodiging tot handelen krachtens artikel 175, voor particulieren geen beroep bij het Hof krachtens artikel 173 openstaat.

3. Gelet op de criteria die in 's Hofs rechtspraak worden aangewend om uit te maken of een brief naar zijn aard een beschikking vormt, dient te worden vastgesteld dat de brief van de Commissie van 17 juli 1981 weliswaar van het bevoegde orgaan is uitgegaan, doch niet aan de overige criteria voldoet.

Zo brengt hij voor verzoeker geen rechtsgevolgen teweeg; hij bevat slechts het voorlopig standpunt van de Commissie over de feitelijke en juridische aspecten van de mededinging in de sector luchtvervoer. Hij kondigt bepaalde initiatieven aan in het kader van een overeenkomstig artikel 89 van het Verdrag gevoerd onderzoek, maar deze initiatieven brengen geen uitgesproken wijziging in de rechtspositie van de luchtvaartmaatschappijen en van de betrokken regeringen en a fortiori brengen zij geen rechtsgevolgen teweeg die verzoekers belangen raken of voor hem verbindend zijn.

De brief van 17 juli 1981 vormt geenszins de afsluiting van een procedure; hij vormt integendeel het begin van een krachtens artikel 89 van het Verdrag ingeleide procedure.

Het standpunt van de Commissie is niet definitief en kan dit in het vroege stadium waarin het onderzoek zich bevindt, ook niet zijn. De brief is een in wezen voorlopige handeling en van een afwijzing van verzoekers bezwaren is in het geheel geen sprake.

Tenslotte is de vorm van de brief niet zodanig, dat daarin een beschikking kan worden gezien.

De brief die de Commissie op 17 juli 1981 aan verzoeker heeft gezonden, is mitsdien geen beschikking in de zin van artikel 189 van het Verdrag en kan door verzoeker dan ook niet op grond van artikel 173 worden aangevochten.

C — De vordering gegrond op de artikelen 175, 173 en 176 EEG-Verdrag

1. De niet-ontvankelijkheid van het derde middel volgt noodzakelijk uit de niet-ontvankelijkheid van de eerste twee middelen.

2. Het derde middel is in elk geval op zichzelf niet-ontvankelijk. Blijkens de artikelen 173 en 174 van het Verdrag is het enige wat het Hof krachtens artikel 173 kan doen, de betwiste handeling nietig verklaren. Artikel 175 daarentegen kan slechts leiden tot een beslissing waarbij de gestelde nalatigheid onwettig wordt verklaard. Verder dan deze twee maatregelen kan het Hof niet gaan.

Artikel 176 bepaalt uitdrukkelijk dat het aan de betrokken instelling staat, de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof.

Lord Bethell, verzoeker in het hoofdgeding en verweerder ten aanzien van de exceptie, acht alle door de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid ongegrond.

1. Ten aanzien van datgene waar het in zijn beroep om ging, te weten schending van artikel 85 van het Verdrag door de luchtvaartmaatschappijen bij het vaststellen van hun tarieven, heeft de Commissie nagelaten een standpunt in te nemen en handelend op te treden. De formulering van de brief van de Commissie van 17 juli 1981 is op dit punt, gelet op haar voorafgaande verklaringen en maatregelen, zo onduidelijk en onbegrijpelijk, dat daarin geen standpuntbepaling in de zin van artikel 175 van het Verdrag kan worden gezien. Zo de Commissie in haar brief al een nieuw onderzoek in het vooruitzicht stelde, haar optreden en de wijze waarop zij dit voor het Hof karakteriseerde, tonen aan dat er volstrekt niet nieuwe aandacht is geschonken aan het kernargument van verzoeker.

2. Verzoeker heeft de Commissie niet om een advies gevraagd en waar het hem om gaat, is duidelijk: hij beklaagt zich erover, dat hijzelf en zijn kiezers schade lijden doordat de luchtvaartmaatschappijen artikel 85 schenden, en vraagt de Commissie ofwel de procedure bedoeld in artikel 89 in te leiden om verandering in die situatie te brengen, ofwel duidelijk de redenen mee te delen waarom ze dit niet doet.

3. Voorts vordert verzoeker, het standpunt van de Commissie in haar brief van 17 juli 1981, dat de luchtvaartmaatschappijen bij het vaststellen van hun tarieven geen inbreuk maken op artikel 85, lid 1, krachtens artikel 173 nietig te verklaren. In zijn brief van 13 mei 1981 heeft hij de Commissie uitdrukkelijk verzocht, in geval van een negatieve reactie te antwoorden in de vorm van een voor beroep vatbare beschikking.

A — De vordering gegrond op artikel 175

1. Verzoekers voornaamste zorg, die ten grondslag ligt aan zijn uitnodiging om te handelen van 13 mei 1981 en het kernpunt vormt van de procedure voor het Hof, betreft het ontbreken van echte mededinging tussen de luchtvervoerders in de Gemeenschap, te wijten aan het feit dat de luchtvaartmaatschappijen in strijd met artikel 85, lid 1, afspraken maken of hun gedrag op elkaar afstemmen. Noch de beperkte tussenkomst van de regeringen bij het vaststellen van de tarieven, noch de bepalingen van artikel 90 van het Verdrag doen afbreuk aan deze conclusie. Deze grief heeft verzoeker ertoe gebracht op 13 mei 1981 de Commissie te vragen, nu eens eindelijk het voornemen te kennen te geven de in artikel 89 voorziene maatregelen te treffen en zonder verwijl aan de luchtvaartmaatschappijen inlichtingen en uitleg te vragen: dit heeft hem er ook toe gebracht zich tot het Hof te wenden om te laten vaststellen dat de Commissie heeft nagelaten te handelen overeenkomstig dat gedeelte van zijn brief, dat betrekking had op de tariefafspraken tussen de luchtvaartmaatschappijen binnen de Gemeenschap.

2. Tot 17 juli 1981 weigerde de Commissie toe te geven dat de luchtvaartmaatschappijen zelf zich mogelijk schuldig maakten aan inbreuken op artikel 85, lid 1, bij het vaststellen van hun tarieven; zij was daarentegen van oordeel dat de tarieven bij autonome maatregel door de Lid-Staten werden bepaald, en bleef de mogelijkheid achter de hand houden om op grond van artikel 90 van het Verdrag op te treden tegen de Lid-Staten wegens het handhaven van met de mededingingsregels strijdige maatregelen.

   Plaatst men dit tegenover de houding van de Commissie in haar brief van 17 juli 1981, dan kan daarin volstrekt geen standpuntbepaling of handeling in de zin van artikel 175 van het Verdrag worden gezien; het is veeleer te beschouwen als een eerder door politieke dan door juridische overwegingen ingegeven poging, om bewoordingen te gebruiken die iedere betekenis kunnen hebben welke de schrijver van de brief eraan wenst te geven.

   De verschillende voorstellen die de Commissie nadien heeft uitgewerkt, zijn in het beste geval niet onverenigbaar met verzoekers standpunt; in het slechtste geval valt uit sommige daarvan een afwijzing van dit standpunt af te leiden. In elk geval komt geen ervan tegemoet aan zijn uitnodiging tot handelen.

3. Zowel in zijn brief van 13 mei 1981 als in zijn beroepschrift heeft verzoeker de Commissie zeer duidelijk gevraagd, concrete gevallen overeenkomstig artikel 89 van het Verdrag te onderzoeken en te sanctioneren en heeft hij nauwkeurig de vermoede inbreuken door luchtvaartmaatschappijen op de mededingingsregels van hèt Verdrag aangeduid. Daaromtrent bestaat niet de minste onduidelijkheid: wat hij heeft gevraagd, kan niet worden bestempeld als een impliciet verzoek om een advies.

4. De teksten waarop het door de Commissie ingeroepen arrest-Gema steunt, zijn in casu kennelijk niet van toepassing; bij gebreke van een verordening die bepaalt hoe er ten opzichte van het luchtvervoer moet worden opgetreden,.moeten de door verzoeker gevraagde uitvoeringshandelingen worden gebaseerd op artikel 89 van het Verdrag en niet op de uitvoeringsverordeningen van de artikelen 85 en 86. Het beroep beoogt niet als onmiddellijk resultaat, de onwettigverklaring door het Hof van het nalaten van de Commissie om ten aanzien van de inbreuken die de luchtvaartmaatschappijen bij het vaststellen van hun tarieven op artikel 85 maken, een beschikking te geven die aan verzoekers standpunt tegemoet komt; in dit stadium vraagt verzoeker slechts dat de Commissie de procedure van artikel 89 zou inleiden. Zou de Commissie in de loop van haar werkzaamheden tot het besluit komen dat er geen inbreuk is of dat op grond van artikel 85, lid 3, vrijstelling kan worden verleend, dan is het nog vroeg genoeg om na te gaan of dat besluit ter toetsing aan het Hof moet worden voorgelegd.

5. Het feit dat er geen procedureverordening op het gebied van het luchtvervoer bestaat, kan niet voor gevolg hebben dat de particulieren geen enkel in rechte inroepbaar recht hebben om bij de Commissie een klacht ter zake van de mededinging in te dienen. Het klachtrecht van particulieren die van het vereiste belang doen blijken, valt af te leiden uit artikel 175, juncto artikel 89. Een goede rechtsbedeling en een juiste toepassing van de artikelen 85 en 86 vereisen dat personen die schade lijden doordat de luchtvaartmaatschappijen bij het vaststellen van hun tarieven artikel 85, lid 1, schenden, zich tot de rechter kunnen wenden zo hun verzoek niet geheel of ten dele wordt ingewilligd.

6. Tussen het optreden van de Commissie in de zaak-Komponistenverband — waarin zij actief werd om wille van het belang waarvoor bescherming werd gezocht — en de aarzelende en onduidelijke maatregelen die zij, naar eigen zeggen, in casu heeft genomen om aan verzoekers klacht tegemoet te komen, is geen vergelijking mogelijk. In feite heeft de Commissie in deze zaak geen standpunt ingenomen en is zij evenmin handelend opgetreden.

Β — De verordening gegrond op artikel 173

Er staat geen beroep krachtens artikel 173 open, indien de brief van de Commissie van 17 juli 1981 aldus moet worden uitgelegd, dat daarin geen standpunt met betrekking tot de autonome vaststelling van de luchtvaarttarieven door de regeringen ligt vervat; blijkt daaruit daarentegen wel een standpuntbepaling, dan is zodanig beroep mogelijk.

C — De vordering gegrond op artikel 176

Het staat aan het Hof te beslissen, welke maatregelen het passend acht in geval van een gunstige beschikking, hetzij op het beroep krachtens artikel 175, hetzij op het beroep krachtens artikel 173.