Hof van Justitie EU 23-09-1982 ECLI:EU:C:1982:315

De feiten en het procesverloop voor de nationale rechter

Besem, onderdaan van een Lid-Staat van de EEG, begon zijn loopbaan en zijn verzekeringstijdvakken in 1934 in Nederland. Uitgezonderd de jaren 1948 tot 1953, waarin hij werkloos was, was Besem gedurende 26 jaar werkzaam en verzekerd in Nederland en bijna 13 jaar in de Bondsrepubliek Duitsland, waar hij in 1978 arbeidsongeschikt werd verklaard. Van het mogelijke maximum van 44 verzekeringsjaren heeft hij er dus 39 vervuld.

Daar Besem achtereenvolgens onderworpen was geweest aan de Nederlandse wettelijke regeling inzake arbeidsongeschiktheid, waarbij het bedrag van de uitkeringen niet afhankelijk is van de duur van de verzekeringsperioden (risicostelsel), en aan het stelsel van de Bondsrepubliek Duitsland, waarbij het bedrag van de uitkeringen wel afhankelijk is van de duur van de verzekeringsperioden (opbouwstelsel), waren ingevolge artikel 40 van verordening nr. 1408/71 de bepalingen van hoofdstuk 3 inzake ouderdomspensioenen van overeenkomstige toepassing.

Het tot dit hoofdstuk behorende artikel 45, lid 3, bepaalt dat, indien een risicostelsel zoals het Nederlandse, de toekenning van uitkeringen afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de werknemer aan deze wettelijke regeling is onderworpen op het tijdstip waarop de verzekerde gebeurtenis zich voordoet, iedere werknemer die niet meer aan deze wettelijke regeling onderworpen is, voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt geacht dit nog steeds te zijn op het tijdstip waarop de verzekerde gebeurtenis zich voordoet. Bijgevolg had Besem op grond van bovenbeschreven feitelijke situatie recht op een uitkering krachtens de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO).

Artikel 46 van de verordening betreft de vaststelling van de uitkeringen en bepaalt onder meer dat het bevoegde orgaan van elk der Lid-Staten eerst het theoretisch bedrag berekent waarop de betrokkene aanspraak kan maken, rekening houdende met alle in de Lid-Staten vervulde verzekeringstijdvakken, alsof zij waren vervuld in de betrokken Lid-Staat. Indien het bedrag van de uitkering onafhankelijk is van de duur der vervulde tijdvakken, wordt dit bedrag krachtens artikel 46, lid 2, sub a, tweede volzin, beschouwd als het theoretische bedrag. Op basis van het theoretische bedrag wordt vervolgens het werkelijke uitkeringsbedrag vastgesteld naar verhouding van de duur van de in de betrokken Lid-Staat vervulde verzekeringsperioden tot de totale duur van de verzekeringsperioden.

Bij de uitvoering van deze bewerking heeft het bevoegde Nederlandse orgaan, de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, het als grondslag voor de berekening van Besems Nederlandse uitkering dienende dagloon verlaagd wegens bovengenoemde lacunes in zijn verzekeringstijdvakken.

Deze verlaging geschiedde op grond van het Bijzonder Dagloonbesluit. Dit besluit, vastgesteld pp grond van de WAO, geldt enkel voor de bepaling van het loon van werknemers die uitsluitend krachtens artikel 45, lid 3, van verordening nr. 1408/71 recht hebben op een WAO-uitkering.

Overeenkomstig artikel 8 van het Dagloonbesluit werd de verlaging berekend naar evenredigheid van het dagloon volgens de algemene bepalingen van de Nederlandse wettelijke regeling, door dit loon te vermenigvuldigen met een breuk, waarvan de teller overeenkomt met het totaal van de in Nederland of in andere Lid-Staten vervulde verzekeringstijdvakken, en de noemer met het tijdvak tussen de datum waarvanaf de betrokkene krachtens verordening nr. 1408/71 werd geacht verzekerd te zijn, en de datum waarop de verzekerde gebeurtenis zich had voorgedaan.

Besem ging van deze beschikking in beroep bij de Raad van Beroep te Amsterdam. De voorzitter van de Raad vernietigde bij beslissing van 10 september 1980 het besluit van de Bedrijfsvereniging tot verlaging van het dagloon, wegens strijd met de methode voor de berekening van uitkeringen overeenkomstig verordening nr. 1408/71, en zulks op de volgende gronden.

De tweede volzin van artikel 46, lid 2, sub a, die betrekking heeft op de risicostelsels, impliceert dat bij deze stelsels de duur van de verzekering niet van invloed is op de bepaling van het theoretische bedrag, want anders zou aan déze zin iedere werking worden ontnomen. Artikel 46, lid 2, sub b, betreffende de afleiding van het werkelijke uitkeringsbedrag uit het theoretische bedrag, regelt voorts uitputtend op welke wijze de duur van de in de verschillende Lid-Staten vervulde verzekeringstijdvakken de werkelijke hoogte van de uitkering beïnvloedt. Daarbij is voor iedere Lid-Staat afzonderlijk bepalend de verhouding tussen het aldaar vervulde verzekeringstijdvak en het totaal van de in alle Lid-Staten vervulde verzekeringstijdvakken, en niet de verhouding tussen ieder afzonderlijk verzekeringstijdvak en de totale potentiële verzekeringsduur. De voorzitter van de Raad van Beroep kwam tot de slotsom, dat de verordening welbewust bedoeld heeft de voordelen van een risicostelsel althans ten dele (via artikel 46, lid 2) ten goede te laten komen aan de werknemer wiens recht op uitkering uitsluitend op artikel 45, lid 3, berust.

De Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging deed tegen deze beslissing van de Raad van Beroep verzet bij de Raad zelf, waarop deze besloot de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is met het stelsel van berekening van uitkeringen ingevolge artikel 46, tweede lid, van de verordening nr. 1408/71 verenigbaar, dat de hoogte van de uitkering uit een Lid-Staat, waarvan het bevoegde orgaan voor de totstandkoming van het uitkeringsrecht artikel 45, derde lid, van genoemde verordening moet toepassen en waarvan de wettelijke regeling gesteld wordt te behoren tot het in artikel 37, eerste lid, van de verordening bedoelde type, mede wordt bepaald door de mate waarin het tijdvak, gelegen tussen de datum waarop de betrokkene voor het eerst in enige Lid-Staat verzekerd werd, en de datum waarop de arbeidsongeschiktheid is ingetreden, gevuld is met ingevolge de wettelijke regelingen der Lid-Staten of krachtens de verordening verzekerde tijdvakken, als gevolg waarvan de rechten worden beperkt van bij uitsluiting die werknemers, die zich naar een andere Lid-Staat hebben begeven?”

De procedure voor het Hof

De verwijzingsbeschikking is ter griffie van het Hof ingeschreven op 19 oktober 1981.

Krachtens artikel 20 van's Hofs Sta-tuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen gemaakt door de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door F. Italianer, secretarisgeneraal van het Ministerie van Buitenlandse Zaken; C. G. Besem in persoon; de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, vertegenwoordigd door W, M. Levelt-Overmars, hoofd van de afdeling Juridische Zaken Sociale Verzekering; en de Commissie, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J. Amphoux, bijgestaan door A. Haagsma, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het Hof heeft de Commissie en de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging evenwel enige vragen gesteld en hun verzocht deze ter terechtzitting te beantwoorden.

Bij beschikking van 24 maart 1982 heeft het Hof krachtens artikel 95, paragraaf 1, van het Reglement voor de procesvoering besloten de zaak naar de Tweede kamer te verwijzen.

Schriftelijke opmerkingen

Besem beperkt zich tot de opmerking dat hij akkoord gaat met de beslissing van de voorzitter van de Raad van Beroep.

Volgens de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging mag in een op grond van de tweede volzin van artikel 46, lid 2, sub a, vastgesteld theoretisch bedrag wel degelijk ook een element voorkomen dat in relatie staat tot de verzekerde perioden. Bedoelde zinsnede heeft de strekking aan te duiden dat het hier om risicostelsels gaat: de enige norm die hieruit kan worden afgeleid, is dat bij een risicostelsel het theoretisch bedrag moet worden vastgesteld volgens de regelingen van dat stelsel, in casu dus volgens artikel 8 van het Bijzonder Dagloonbesluit.

Het stelsel van de WAO draagt het karakter van een loondervingsverzekering. De hoogte van de uitkering moet dus in ieder concreet geval afzonderlijk worden vastgesteld aan de hand van het gederfde loon. Daarom bevat de WAO zelf een aantal bepalingen om het dagloon te corrigeren, indien dit, gelet op het arbeidspatroon van de uitkeringsgerechtigde, met name de verhouding tussen perioden van werken en niet (of gedeeltelijk) werken in loondienst, geen juiste indicatie is voor het loon, dat hij, ware hij niet arbeidsongeschikt, in werkelijkheid zou kunnen verdienen. In dit licht moet de bepaling van artikel 8 van het Bijzonder Dagloonbesluit worden gezien.

Artikel 8 is ook niet in strijd met het bepaalde in artikel 46, lid 2, sub b, van de verordening, dat handelt over de wijze, waarop het werkelijke uitkeringsbedrag uit het theoretische bedrag moet worden afgeleid. De vaststelling van het theoretische bedrag is immers uitputtend geregeld in artikel 46, lid 2, sub a.

De Nederlandse regering erkent dat volgens artikel 46, lid 2, sub a, tweede volzin, het krachtens een risicostelsel vastgestelde bedrag van de uitkering het theoretische bedrag in de zin van de verordening vormt. De verordening geeft echter geen voorschriften voor de wijze waarop dit nationale uitkeringsbedrag moet worden berekend. Het is derhalve aan de nationale wetgever voorbehouden te bepalen op welke wijze in gevallen waarin uitsluitend met toepassing van artikel 45, lid 3, van de verordening recht op uitkering uit hoofde van een risicostelsel bestaat, het uitkeringsbedrag wordt vastgesteld. In casu is in de Nederlandse wetgeving getracht de berekeningswijze van de WAO, waarbij het uitkeringsbedrag overeenstemt met het theoretische bedrag als bedoeld in artikel 46, lid 2, sub a, tweede volzin, zo veel mogelijk in overeenstemming te doen zijn met de in artikel 46, lid 2, sub a, eerste volzin, voorgeschreven berekeningswijze van het theoretische bedrag van de uitkeringen uit hoofde van opbouwstelsels. Ook bij deze laatste methode worden de niet door verzekering gedekte tijdvakken buiten beschouwing gelaten. Ook de berekening van het dagloon is in beginsel aan de nationale wetgeving overgelaten.

De Nederlandse regering komt tot de conclusie, dat de vraag van de Raad van Beroep bevestigend moet worden beantwoord; zij voegt hieraan toe, dat de rechten van de onder artikel 45, lid 3, vallende migrerende werknemers als gevolg van bedoelde regeling niet worden beperkt, daar deze werknemers op grond van de Nederlandse wetgeving geen enkel recht toekomt.

De Commissie beklemtoont dat het Dagloonbesluit enkel van toepassing is op werknemers die uitsluitend krachtens artikel 45, lid 3, van de verordening recht op een uitkering hebben. Voor deze categorie personen wordt in artikel 8 van het Dagloonbesluit ter berekening van de uitkering verband gelegd met de duur van de verzekering, een factor die niet in aanmerking wordt genomen voor de andere categorieën personen die WAO-uitkeringen genieten.

Het theoretische bedrag moet worden berekend alsof de betrokkene steeds in dezelfde Lid-Staat heeft gewoond en gewerkt. Is die Lid-Staat Nederland, dan is artikel 8 van het Dagloonbesluit niet van toepassing. Wanneer men het toch toepast, dan stelt men niet het zuivere theoretische bedrag van de uitkering vast, doch een reeds aangepast theoretisch bedrag. Artikel 8 van het Dagloonbesluit is naar de mening van de Commissie dan ook onverenigbaar met artikel 46, lid 2, van de verordening.

Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 29 april 1982 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door C. G. Besem in persoon; de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, vertegenwoordigd door F. W. M. Keunen en I. C. van Alderwegen als gemachtigden, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Haagsma als gemachtigde.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 17 juni 1982 conclusie genomen.

Kosten

De kosten door de regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.