Hof van Justitie EU 12-01-1983 ECLI:EU:C:1983:3

I — De feiten en het procesverloop

Verzoeker in het hoofdgeding, Donner, bestelde bij enkele uitgevers in de Bondsrepubliek Duitsland en elders in de Gemeenschap een groot aantal boeken. Die boeken werden hem tussen ongeveer 16 juli 1979 en 13 januari 1981 in zestien partijen per post toegezonden. Daar iedere zending een waarde had die een bepaald bedrag te boven ging, was omzetbelasting bij invoer verschuldigd. Donner deed zelf geen douaneaangifte. Deze werd verzorgd door het Staatsbedrijf der PTT, hetzij op eigen initiatief, hetzij nadat Donner het daartoe voorziene formulier van het bericht van aankomst van een pakket had teruggezonden met verzoek aan de PTT, de aangifte ten invoer te doen.

Donner werd vervolgens aangesproken tot betaling van niet alleen de door de PTT aan de fiscus als omzetbelasting betaalde bedragen, maar tevens van door de PTT voor eigen rekening geheven „inklaringsrecht en commissieloon” tot een totaal bedrag van HFL 85,30.

Donner is van oordeel dat de heffing van die bedragen een maatregel van gelijke werking als een douanerecht vormt en derhalve in strijd is met artikel 13 EEG-Verdrag. Bij de Kantonrechter heeft hij een vordering tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen ingesteld.

Bij vonnis van 8 januari 1982, ingekomen ten Hove op 1 februari daaropvolgende, heeft de Kantonrechter het Hof van Justitie verzocht om een antwoord op de volgende vraag:

„Vallen onder het verbod van heffingen van gelijke strekking als douanerechten, zoals dat is geformuleerd in artikel 13 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschappen, de door het Nederlandse Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie berekende bedragen:

1. voor ‚inklaringsrecht’, dat in rekening wordt gebracht aan de geadresseerde van een zending goederen (boeken) die vanuit een andere Lid-Staat per post worden verzonden naar de in Nederland woonachtige geadresseerde, voor het beschikbaar houden van de goederen voor douanecontrole, welke controle noodzakelijk is voor heffing van omzetbelasting;

2. voor ‚commissieloon’, dat in rekening wordt gebracht aan de geadresseerde voor het op zijn verzoek, althans te zijnen behoeve, verzorgen van de aangifte ten invoer van de goederen bij de fiscale autoriteiten;

in aanmerking nemende het volgende:

1. bij invoer in Nederland van boeken boven een bepaalde waarde is Nederlandse omzetbelasting verschuldigd, die bij de aangifte ten invoer wordt geheven;

2. het Staatsbedrijf der PTT handelt te dezen als vervoeronderneming, krachtens één of meer privaatrechtelijke overeenkomsten ;

3. het Staatsbedrijf der PTT heeft geen monopolie voor het vervoer van dit soort goederen; de buitenlandse verzender kan dus een andere wijze van vervoer naar Nederland kiezen in welk geval het Staatsbedrijf (uiteraard) niets berekent;

4. de geadresseerde kan, indien hij daaraan de voorkeur geeft, zelf de aangifte ten invoer van door het Staatsbedrijf der PTT vervoerde, voor hem bestemde goederen verzorgen, in welk geval het Staatsbedrijf der PTT noch inklaringsrecht, noch commissieloon berekent;

5. wanneer geen omzetbelasting verschuldigd is, berekent het Staatsbedrijf der PTT noch inklaringsrecht, noch commissieloon;

6. in geen geval kan het Staatsbedrijf der PTT een geadresseerde tegen zijn wil verplichten inklaringsrecht of commissieloon te betalen.

Behoudens het onder 4 gestelde geval worden bij weigering de goederen niet afgegeven.”

Het verwijzingsvonnis is op 1 februari 1982 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Krachtens artikel 20 van 's Hofs Sta-tuut-EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door A. M. Donner, verzoeker in het hoofdgeding, de Staat der Nederlanden, verweerder in het hoofdgeding, vertegenwoordigd door E. Droogleever Fortuijn, advocaat te Den Haag, de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. Howes van het Treasury Solicitor's Department, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door Th. van Rijn, lid van haar juridische dienst.

Het Hof heeft, op rapport van de rech-ter-rapporteur en de advocaat-generaal gehoord, bij beschikking van 29 juni 1982 de zaak krachtens artikel 95 van het Reglement voor de procesvoering naar de Derde kamer verwezen en besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Het heeft evenwel de Staat der Nederlanden enkele vragen gesteld.

II — Schriftelijke opmerkingen, ingediend krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG

Donner merkt op, dat het Staatsbedrijf der PTT, dat het wettelijk staatsmonopolie van het vervoer van brieven tegen betaling bezit alsmede de bevoegdheid om pakketten te vervoeren, geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft. De voorwaarden waaronder het zijn diensten verricht, zijn geregeld bij de wet en in algemene maatregelen van bestuur.

De onderhavige inklaringsrechten worden door de directeur-generaal van de PTT vastgesteld krachtens een koninklijk besluit van 6 augustus 1953, dat behalve naar de Postwet en de Aanwijzingswet PTT naar internationale verdragen verwijst. Ingevolge die verdragen zijn de aangesloten staten bevoegd, maar niet verplicht, om inklaringsrechten en commissieloon te heffen.

De door de verwijzende rechter in aanmerking genomen omstandigheid dat het Staatsbedrijf naar Nederlands recht uit hoofde van privaatrechtelijke overeenkomsten handelt, is irrelevant voor de beoordeling van de vraag of het hier gaat om heffingen in de zin van artikel 13 EEG-Verdrag. Zulks kan niet afhangen van de inrichting van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten. Wél lijkt het van belang, dat bedoelde privaatrechtelijke overeenkomsten bij algemene maatregel worden geregeld. Het Staatsbedrijf gedraagt zich niet als particulier vervoerondernemer, die commissieloon ook in rekening brengt als geen belasting is verschuldigd; de te verrichten werkzaamheden zijn dan immers nagenoeg even tijdrovend. De omstandigheid dat het Staatsbedrijf in zo'n geval geen heffing oplegt, verduidelijkt dat de heffing van de omstreden reenten zuiver een sequeel is van het verschuldigd zijn van omzetbelasting.

Het monopolie voor het vervoer van brieven strekt zich weliswaar niet uit tot pakketten, maar de geadresseerde heeft geen enkele invloed op de wijze van verzending. De verzender maakt voor het vervoer van boekenpakketten in het internationale verkeer steeds gebruik van de posterijen.

De geadresseerde heeft weliswaar de mogelijkheid, zelf de aangifte ten invoer te verzorgen, doch in de praktijk worden pakketten aan huis aangeboden, vergezeld van een nota volgens het door verzoeker overgelegde model („nota wegens verschuldigde belasting enz.” van 8 maart 1982 — omzetbelasting HFL 4,00, inklaringsrecht + commissieloon HFL 8,10).

In het kader van de handhaving van het nationaal belastingstelsel kunnen de Lid-Staten nog een aantal belemmeringen van het onderling goederenverkeer in stand houden, maar zulks moet strikt beperkt blijven tot hetgeen geoorloofd is, en het is verboden om kosten voor de bij die handhaving te pas komende bestuursactiviteiten in rekening te brengen.

De hier omstreden heffingen worden opgelegd in verband met de handhaving van de omzetbelasting en worden geïnd door de Staat. De posterijen treden veeleer op als helper van de douane dan in het belang van de geadresseerde; de omstreden heffingen vormen een vergoeding voor de vanwege de Staat verrichte bestuurshandelingen ter inning van de verschuldigde omzetbelasting.

De gedachte dat de posterijen gelijk zijn te stellen met een particulier vervoerder, dient met de nodige scepsis te worden bejegend. De verplichting van de posterijen tot het vervoer van pakketten alsook de plafonds van tarieven en rechten vloeien voort uit internationale verdragen en de nationale wettelijke regelingen. De opbrengsten maken deel uit van het staatsvermogen.

De mogelijkheid om boeken op andere wijze te verzenden en om zelf de douaneaangifte te verzorgen, vormt geen echt alternatief. De posterijen beschikken voor het vervoer van pakketten over een monopolie vanwege hun tarieven en hun verbindingsnetten.

Voor de douanebehandeling heeft de post een vaste procedure in overleg en samenwerking met de douane gevonden. Wie van deze procedure wil afwijken, stuit op bevreemding, moet zijn weg maar zoeken en zal merken dat het alternatief zeer omslachtig is.

Het Staatsbedrijf der PTT stelt zich op het standpunt, dat het een dienst bewijst waarvoor moet worden betaald. Naar de mening van verzoeker evenwel dient de zaak in een ander perspectief te worden beoordeeld. De consument en marktburger moet zich in de belemmering van de heffing van omzetbelasting schikken, màar de aan die heffing verbonden kosten dienen niet ook nog op hem te worden afgewenteld. De Staat/PTT vraagt van de belastingplichtige vergoeding van door de Staat/fiscus veroorzaakte kosten, in plaats van vergoeding te verzekeren door verrekening met de fiscus.

Verzoeker concludeert dat verplichte betalingen als de door het Staatsbedrijf der PTT onder de benaming „inklarings-recht” en „commissieloon” geheven bedragen, heffingen vormen die strijdig zijn met de verboden van het gemeenschapsrecht, voor zover zij betrekking hebben op het vervoer tussen Lid-Staten.

De Staat der Nederlanden wijst erop, dat het Staatsbedrijf der PTT als vervoerbedrijf fungeert en dat in casu niet het monopolie van het vervoer van brieven geldt. Het gaat hier om het vervoer van pakketten, dat een ieder vrij staat en ook door diverse soorten vervoerbedrijven wordt verzorgd. In geval van verzending van een pakket van de Bondsrepubliek Duitsland naar Nederland geschiedt het vervoer in opdracht van de afzender, die met de Duitse posterijen een vervoersovereenkomst sluit. Het Duitse postbedrijf neemt daarbij op zich, het pakket te doen bezorgen bij de geadresseerde. Krachtens onderlinge overeenkomsten tussen de postbedrijven neemt het Staatsbedrijf der PTT een deel van de verplichtingen van de Duitse posterijen op zich. Met de geadresseerde bestaat ter zake van het vervoer geen contractuele relatie. De vervoersovereenkomst is van privaatrechtelijke aard.

De afzender is geenszins genoodzaakt, een vervoersovereenkomst met een postbedrijf te sluiten. Hij heeft andere mogelijkheden om de zending aan de geadresseerde te doen toekomen. De keus van de wijze van transport is aan de afzender, al zal deze die keus doorgaans bepalen in overeenstemming met de gadresseerde. De koper neemt de verplichting op zich, de transportkosten en daarmee samenhangende kosten te betalen. Dat kan stilzwijgend gebeuren, doordat de koper de keuze van het transportmiddel aan de verkoper laat.

De voorwaarden waaronder de PTT vervoersovereenkomsten sluit, zijn neergelegd in het Algemeen Postverdrag van Ottawa — zoals gewijzigd bij het Algemeen Postverdrag van Lausanne —, de Aanwijzingswet PTT, de Postwet, het Internationaal Postbesluit en de Internationale Postbeschikking. In casu zijn met name van belang de artikelen 5 en 7 van het Internationaal Postbesluit en de artikelen 13 en 25 van de Internationale Postbeschikking. De in deze voorschriften vervatte bepalingen zijn standaardvoorwaarden, die de inhoud van de vervoersovereenkomst bepalen. Dit neemt niet weg dat het vervoer geschiedt krachtens wilsovereenstemming met de afzender.

Bij invoer van goederen in Nederland vanuit een Lid-Staat van de Europese Gemeenschap is geen invoerrecht verschuldigd, doch wel omzetbelasting. Deze laatste is, overeenkomstig het geldende gemeenschapsrecht, op dezelfde voet verschuldigd als bij binnenlandse koopovereenkomsten. De omzetbelasting voor ingevoerde goederen wordt geïnd via het mechanisme van de inning van invoerrechten. De in te voeren goederen dienen te worden aangegeven, welke aangifte moet worden geverifieerd. De fiscus stelt het bedrag van de omzetbelasting vast en int deze bij de invoer. Met deze taak is de dienst der douane en accijnzen belast. Het recht is verschuldigd door degene die aangifte doet; dit kan de importeur of de geadresseerde zijn, maar ook de transportonderneming.

De belastingdienst biedt de belanghebbende diverse mogelijkheden om de aangifte en de verificatie te realiseren, te weten op een eigen kantoor van de fiscus (voornamelijk voor wegtransport), in een door de fiscus aangewezen en erkende douaneloods van een particuliere ondernemer, in een douaneloods van de Nederlandse Spoorwegen, in een „bergplaats” (douaneloods) van de PTT, dan wel door douanebeamten in de trein. De fiscus brengt niets in rekening voor het in ontvangst nemen en de verificatie van de aangifte en de inning van de omzetbelasting, indien deze laatste verschuldigd is. Dit sluit echter niet uit dat een vergoeding kan worden gevraagd voor het bewaren en ter beschikking stellen door de gekozen vervoeronderneming.

Na een vergelijking van de gang van zaken bij de invoer van goederen vervoerd door een expediteur (internationaal vervoerder), de Nederlandse Spoorwegen en een treinpassagier, zet de Staat der Nederlanden de wijze van inklaring uiteen voor door het Staatsbedrijf der PTT vervoerde goederen. De PTT brengt de goederen naar een bergplaats van de post (een douaneloods onder beheer van de PTT). De PTT bewaart de goederen daar totdat zij door de douane ten invoer zijn vrijgegeven. De PTT geeft aan de geadresseerde bericht dat voor hem een pakket is aangekomen en dat daarvan aangifte ten invoer moet geschieden. Het bericht vermeldt dat de aangifte op twee manieren kan geschieden:

1. door de geadresseerde zelf,

2. door de PTT te verzoeken die aangifte voor hem te doen.

Verkiest de geadresseerde de aangifte zelf te doen, dan moet hij naar een ontvangkantoor der invoerrechten gaan, aldaar aangifte doen en de verschuldigde belasting betalen. Met de van de ontvanger ontvangen formulieren dient de geadresseerde naar het inklaringskantoor van de PTT te gaan, alwaar de douane de zending verifieert. Bij akkoordbevinding wordt het pakket aan de geadresseerde afgegeven. De PTT berekent dan geen inklaringsrecht en geen commissieloon. Voor de verrichtingen van de ontvanger der belastingen en de douane wordt evenmin iets berekend.

Verzoekt de geadresseerde de PTT de aangifte ten invoer te doen, dan moet hij dat vermelden op het formulier van het bericht van aankomst, en daarop enige gegevens invullen, zoals de soort der goederen en de waarde. De PTT doet vervolgens de aangifte ten invoer door invulling van het vereiste formulier en overhandiging van dat formulier aan de douaneambtenaar die op het inklaringskantoor aanwezig is. De PTT betaalt de verschuldigde omzetbelasting. De

douane verifieert de aangifte, waartoe de PTT het pakket desverlangd moet openen en na verificatie weer moet sluiten; na akkoordbevinding wordt het pakket ten invoer vrijgegeven. De PTT bezorgt het bij de geadresseerde, maar geeft het slechts af tegen betaling door deze laatste van de omzetbelasting en de kosten. De kosten zijn in dit geval het inklaringsrecht, dat wil zeggen de vergoeding voor het beschikbaar houden van de goederen voor douanecontrole (thans HFL 3,40 voor een pakket), en het commissieloon, het loon voor de werkzaamheden van de aangifte (thans HFL 4,00 voor een pakket). Voor de verrichtingen van de ontvanger der belastingen en de douane wordt niets berekend. Verrekening van de door de PTT geïnde omzetbelasting met de fiscus geschiedt op maandfactuur.

De dienst der douane is niet gebaat door de bemoeiingen van de PTT, en er vindt evenmin verrekening van inklaringsrecht of commissieloon tussen PTT en douanedienst plaats. De douanedienst verzorgt nooit zelf de aangifte ten invoer; hij neemt die in ontvangst en verifieert die. De dienst der douane vergemakkelijkt het doen van aangifte, door douanekantoren te vestigen in de onmiddellijke nabijheid van kantoren van de PTT en van de spoorwegen. Door deze gang van zaken worden geen kosten van perceptie van de omzetbelasting bespaard.

De rechtsgrond voor het in rekening brengen van een inklaringsrecht is de vervoersovereenkomst. Aan het grensoverschrijdend vervoer dat de afzender met de PTT is overeengekomen, is inherent dat de goederen beschikbaar moeten worden gehouden voor douanecontrole. De contractuele vervoerscondities houden in, dat de afzender de vervoerkosten betaalt bij de verzending, doch dat het inklaringsrecht door de PTT aan de geadresseerde in rekening wordt gebracht bij de aanbieding. De geadresseerde is geen partij bij de vervoersovereenkomst en is dus niet verplicht iets te betalen.

De rechtsgrond voor het in rekening brengen van commissieloon is lastgeving. De PTT verzorgt de aangifte ten invoer en betaalt de omzetbelasting op verzoek van de geadresseerde tegen de overeengekomen beloning. De geadresseeïde is niet verplicht de PTT te verzoeken aangifte ten invoer te doen. Hij kan ook zelf de aangifte verzorgen en de omzetbelasting betalen.

In veel gevallen zendt de PTT de geadresseerde geen bericht van aankomst, maar verzorgt zij zonder meer de aangifte ten invoer. Door bij de aanbieding van het pakket het inklaringsrecht en het commissieloon te betalen, stemt de geadresseerde er alsnog mee in, dat de PTT de aangifte verzorgde en bekrachtigt hij de door de PTT veronderstelde lastgeving. De geadresseerde hoeft deze gang van zaken echter niet te accepteren; hij kan het pakket bij de bezorging weigeren en is dan niets verschuldigd.

Bij de zending aan Donner van 21 september 1979 heeft de PTT aldus gehandeld. Bij de latere zendingen heeft de PTT Donner steeds een bericht van aankomst gezonden, en heeft Donner de PTT verzocht aangifte ten invoer te doen.

Het is niet juist te concluderen dat de geadresseerden praktisch gedwongen zijn tot betaling van inklaringsrecht en commissieloon. Het is een kwestie van commercieel voordelige dienstverlening, waarvan men gaarne gebruik maakt. Aldus neemt de PTT de zorg van de aangifte ten invoer en de inklaring van de geadresseerde af en berekent voor die diensten een geringe vergoeding, die niet de werkelijke kosten dekt. De geadresseerde hoeft niet meer te doen dan bij de ontvangst van het bezorgde pakket de omzetbelasting en bovengenoemde geringe vergoeding aan de postbezorger te betalen. Bedrijven verzorgen vaak de aangifte zelf.

Bij de bespreking van de aan het Hof voorgelegde vraag tekent de Staat der Nederlanden in de eerste plaats aan, dat de dienstverlening door de PTT een nauwe samenhang vertoont met de heffing van omzetbelasting bij invoer. Deze dienstverlening strookt met het beleid van de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

De Staat der Nederlanden verwijst naar het besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten van 18 december 1978 (PB L 6 van 1979, blz. 26), om ten aanzien van goederen die van omzetbelasting en accijnzen bij invoer zijn vrijgesteld, geen heffingen voor het aanbieden bij de douane meer toe te passen. Voorts vermeldt zij het programma van de Commissie tot vereenvoudiging van de administratieve procedures (PB C 244 van 1981, blz. 4) en richtlijn nr. 74/651 van de Raad inzake belastingvrijstellingen (PB L 354 van 1974, blz. 57). Uit deze regelingen kan worden opgemaakt dat de vanwege de heffing van omzetbelasting bij de grens optredende belemmeringen enkel door harmonisatie van de wetgevingen kunnen worden opgeheven.

De gevallen waarop de door Donner aangehaalde arresten betrekking hadden, hebben alle gemeen dat de importeur de heffingen op geen enkele manier kon ontgaan en dat deze geen vergoedingen (retributies) waren voor specifiek aan de importeur of exporteur bewezen diensten.

Het inklaringsrecht en het commissieloon werden aan Donner in rekening gebracht voor zeer specifiek bewezen diensten: het door de PTT als vervoerder ter beschikking houden van de voor Donner bestemde boeken voor verificatie bij de inklaring, en het op verzoek van Donner door de PTT als vervoerder doen van de aangifte ten invoer. Donner was geenszins genoodzaakt inklaringsrechten en commissieloon aan de PTT te betalen. Hij had met de verkopers van de boeken kunnen afspreken dat een andere wijze van vervoer zou worden gevolgd. Hij had de boeken zelf kunnen halen of door een bevriende relatie hebben laten vervoeren. Hij had de aangifte ten invoer zelf kunnen verzorgen.

Het onderhavige geval is vergelijkbaar met dat van het arrest van het Hof van 25 oktober 1979 inzake de douane-expediteurs. Daarin werden de Italiaanse wettelijke voorschriften betreffende het inschakelen van erkende douane-expediteurs niet beschouwd als kwantitatieve invoerbeperkingen, omdat de eigenaren verscheidene mogelijkheden hadden de aangifte door anderen dan douane-expediteurs te laten geschieden, of zelf aangifte hadden kunnen doen.

Ook de Commissie van de Europese Gemeenschappen is van oordeel, dat het in rekening brengen door de postbedrijven van een vergoeding voor de vervulling van de formaliteiten bij invoer, niet in strijd is met het gemeenschapsrecht. Dit blijkt uit haar antwoorden op schriftelijke vragen van leden van het Europees Parlement.

De Staat der Nederlanden concludeert dat de vraag van de Kantonrechter te 's-Gravenhage ontkennend moet worden beantwoord.

Het Verenigd Koninkrijk merkt op, dat een Lid-Staat bevoegd is te verlangen dat goederen voor douanecontrole beschikbaar worden gehouden. Zulks is immers noodzakelijk voor communautaire doeleinden, ter uitvoering van het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB L 94 van 1970). Indien de geadresseerde daaraan de voorkeur geeft, kan hijzelf voor de inklaring en de aangifte bij de fiscale autoriteiten zorgen. Ook kan hij met de transporteur overeenkomen dat deze bedoelde handelingen verricht, in welk geval de tranfporteur een vergoeding voor zijn inspanningen zal vragen. Artikel 13 EEG-Verdrag, dat geen rechtstreekse werking heeft tussen particulieren onderling, staat aan de sluiting van een dergelijke overeenkomst niet in de weg.

De zaken 84/71 (Marimex, Jurispr. 1972, blz. 89) en 8/70 (Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 961) moeten worden onderscheiden van de onderhavige, waar de betrokken diensten door de vervoerder als zodanig — en niet in zijn hoedanigheid van administratief orgaan van de Lid-Staat — uitsluitend in het belang van de geadresseerde zijn verricht.

Het Hof heeft erkend dat heffingen ter dekking van de kosten van in het gemeenschapsrecht uitdrukkelijk voorgeschreven keuringen toelaatbaar kunnen zijn (zaak 46/76, Bauhuis, Jurispr. 1977, blz. 5). Hetzelfde geldt voor vergoedingen voor keuringen, voorzien in een internationaal verdrag ter bevordering van de vrije invoer van een produkt in het land van bestemming, mits het bedrag van de vergoeding de kosten van de keuring niet te boven gaat (zaak 89/76, Commissie t. Nederland, Jurispr. 1977, blz. 1355).

Alle Lid-Staten zijn aangesloten bij het Wereldpostverdrag, ondertekend te Rio de Janeiro op 26 oktober 1979. Het vervoer van postpakketten volgens internationaal overeengekomen procedures betekend veeleer een vergemakkelijking dan een belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer. Ingevolge artikel 38 juncto artikel 24 van dat Verdrag mag een bijzonder recht worden geheven, indien de posterijen van een aangesloten land een stuk ter douanecontrole in het land van bestemming aanbieden.

Volgens de rechtspraak van het Hof mag een Lid-Staat ook rechten heffen voor aan een importeur bewezen diensten, mits die rechten evenredig zijn aan de waarde van de diensten. Aangenomen moet wel worden dat bij internationaal overeengekomen heffingen de evenredigheid verzekerd is.

Het Verenigd Koninkrijk is van oordeel, dat de gestelde vraag ontkennend moet worden beantwoord.

De Commissie onderzoekt om te beginnen de internationale regelingen en de wijze waarop aan die regelingen in de Nederlandse rechtsorde uitvoering is gegeven.

Ten tijde van de inning van de litigieuze heffingen was het Algemeen Postverdrag van Lausanne van 5 juli 1974 van toepassing, alsmede de Overeenkomst betreffende de postpakketten van dezelfde datum. Beide voorzien in de toepassing van een „heffing voor aanbieding bij de douane” voor de verzending van pakketten die in het land van bestemming aan douanetoezicht zijn onderworpen. Zij bepalen het maximumbedrag van die heffingen.

De Commissie gaat vervolgens in op de Nederlandse wettelijke regeling van de bevoegdheden van de PTT, en citeert artikel 7, lid 2, van het Internationaal Postbesluit alsmede artikel 13, leden 2, 3 en 4, van de door de directeur-generaal der PTT uitgevaardigde Internationale Postbeschikking.

De Commissie zet tevens de situatie in de overige Lid-Staten uiteen. De meeste Lid-Staten hebben een heffing voor aanbieding bij de douane ingesteld, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de verzending van brieven en van postpakketten. In al deze landen is sprake van een enkelvoudige heffing, en wordt niet zoals in Nederland onderscheiden tussen inklaringsrecht en commissieloon. In alle Lid-Staten wordt de heffing enkel geïnd indien de zending of het postpakket aan belasting over de toegevoegde waarde is onderworpen.

In Duitsland wordt de heffing sedert 1 juli 1982 niet meer gevorderd. Ierland kent de onderhavige heffing niet. De Commissie heeft geen gegevens kunnen verkrijgen over de situatie in Luxemburg en Griekenland.

Bij haar onderzoek van de gestelde vraag zal de Commissie het onderscheid volgen dat de nationale rechter maakt tussen inklaringsrecht en commissieloon, doch zij vraagt zich af of beide niet als twee elementen van een zelfde heffing moeten worden beschouwd.

De eerste voorwaarde die aan een heffing wordt gesteld, wil zij als een heffing van gelijke werking als een douanerecht kunnen worden gekwalificeerd, is dat zij eenzijdig door de Staat of een orgaan van de Staat wordt opgelegd. Volgens de Commissie is niet van belang, of het in rekening brengen van het inklaringsrecht en het commissieloon wordt geacht te berusten op een privaatrechtelijke overeenkomst dan wel op een publiekrechtelijke rechtshandeling. Bij de bepaling of een heffing een heffing van gelijk werking is, gaat het erom of de uiteindelijke bevoegdheid tot het in rekening brengen van een bepaald bedrag in een bepaalde situatie berust op een publiekrechtelijke handeling. Ware dit anders, dan zou een Staat op het grensoverschrijdend goederenverkeer heffingen kunnen leggen door deze in de vorm van een privaatrechtelijke overeenkomst te gieten. In het onderhavige geval is deze publiekrechtelijke rechtsbasis zeker aanwezig. De bevoegdheid tot het in rekening brengen van het inklaringsrecht en het commissieloon ontleent de PTT immers aan een koninklijk besluit, hetwelk op zijn beurt gebaseerd is op de wet. Bovendien is de heffing voor aanbieding bij de douane geregeld in internationale overeenkomsten, waarbij de verdragsluitende staten zich hebben verbonden bepaalde maxima niet te overschrijden.

Voorts kan nog worden gewezen op een besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten van de EEG in het kader van de Raad bijeen, van 18 december 1978, waarbij de Lid-Staten zich hebben verbonden ervoor te zorgen, dat in bepaalde gevallen geen heffing voor aanbieding bij de douane meer wordt opgelegd.

Een heffing van gelijke werking moet zijn „opgelegd”; het betreft derhalve een heffing die verbindende kracht heeft voor degene aan wie zij wordt opgelegd, en waaraan deze niet kan ontsnappen.

De Commissie is het niet eens met het argument van de PTT, als zou verzoeker het betalen van inklaringsrechten en commissieloon hebben kunnen vermijden door een andere wijze van vervoer te kiezen. Een heffing kan naar haar mening worden beschouwd als een heffing van gelijke werking indien zij slechts van toepassing is op importen die via één bepaalde wijze van vervoer plaats vinden, zoals bijvoorbeeld het vervoer per post, en de overige importen onberoerd laat.

In casu staat evenwel vast, dat inklaringsrecht noch commissieloon wordt geheven indien de geadresseerde van een zending van de brievenpost of van een pakket verkiest zelf de aangifte ten invoer te verrichten. Op grond van dit argument is de Commissie van oordeel, dat het opleggen door de PTT van het inklaringsrecht en het commissieloon niet als een heffing van gelijke werking als een douanerecht kan worden beschouwd.

De Commissie steunt evenmin het argument van verzoeker, dat de geadresseerde van een zending in de praktijk in een groot aantal gevallen niet de keuze wordt gelaten om hetzij zelf aangifte ten invoer te doen, hetzij deze formaliteiten door de PTT te laten verrichten, en dat de heffing in de praktijk wel wordt „opgelegd”. Zoals verweerder betoogt, hoeft de geadresseerde deze gang van zaken niet te accepteren; hij kan het pakket bij bezorging door de PTT weigeren en is dan geen inklaringsrecht en commissieloon verschuldigd. Hij kan dan zelf de aangifte ten invoer verzorgen.

Voor het geval het Hof deze gedachtengang niet mocht volgen, gaat de Commissie na of de betrokken heffingen niet kunnen worden beschouwd als tegenprestaties voor bewezen diensten. Het Hof heeft aan dit begrip bijzonder strenge eisen gesteld. Er is geen sprake van een uitzondering op het verbod, indien een tegenprestatie wordt gevraagd voor een dienst die aan het economisch leven in zijn geheel ten goede komt. De heffing moet veeleer worden beschouwd als de tegenprestatie voor een bepaald en werkelijk verschaft voordeel voor de importeur of voor de ingevoerde goederen. Voorts dient de tegenprestatie evenredig te zijn aan dit voordeel, maar zij behoeft niet gelijk te zijn aan de door de administratie gemaakte kosten.

In het licht van deze rechtspraak is het naar de mening van de Commissie twijfelachtig, of het inklaringsrecht — op zich beschouwd — kan worden aangemerkt als de tegenprestatie voor een de importeur werkelijk bewezen dienst. Het inklaringsrecht is verschuldigd voor werkzaamheden verbonden aan het beschikbaar stellen voor douanecontrole: de PTT moet de goederen naar een bergplaats (douaneloods) brengen, ze aldaar bewaren totdat de formaliteiten zijn vervuld, en het pakket voor de controlerend ambtenaar openen en weer sluiten. Deze werkzaamheden zijn noodzakelijk ten behoeve van de inning van de BTW, in het belang van de Staat. Zij verschaffen de importeur geen daadwerkelijk voordeel. Het recht om goederen in een Lid-Staat in het verkeer te brengen, kan immers niet als een dergelijk voordeel worden aangemerkt.

Gelet op de omstandigheid dat geen inklaringsrecht wordt geheven indien de belanghebbende verkiest zelf de aangifte ten invoer te doen, en evenmin indien het pakket is vrijgesteld van BTW, kan moeilijk worden staande gehouden dat bedoeld recht een tegenprestatie vormt voor bewezen diensten. Waarom wordt het anders in het ene geval wel en in het andere niet geheven, terwijl de „dienst” dezelfde is?

Het commissieloon wordt opgelegd wegens de bemoeiingen door de PTT, die voor de geadresseerde de aangifte ten invoer verzorgt en de overige formaliteiten vervult, waaronder het betalen van de BTW. Deze werkzaamheden kunnen naar de mening van de Commissie worden beschouwd als een de importeur werkelijk bewezen dienst. Anders zou deze zich zelf naar het belastingkantoor hebben moeten begeven voor het vervullen van de formaliteiten en vervolgens naar de douaneloods van de PIT om zijn pakket op te halen. Indien deze activiteiten door de PTT worden verricht, mag deze daarvoor een tegenprestatie vragen die evenredig is aan het voordeel voor de importeur.

Men kan zich evenwel afvragen of het inklaringsrecht en het commissieloon in feite niet versmolten zijn tot één heffing, ondanks het onderscheid dat in de Nederlandse regeling terzake wordt gemaakt. In de overige Lid-Staten bestaat slechts één heffing, die, gerelateerd aan de internationale regelingen, alle werkzaamheden van het inklaren van de goederen betreft.

In dat geval zou moeten worden nagegaan, in hoeverre het totale bedrag van inklaringsrecht en commissieloon evenredig is aan het voordeel dat de importeur heeft vanwege het feit dat de PTT voor hem de belastingformaliteiten vervult.

Volgens de Commissie kan slechts worden aangenomen dat het commissieloon (of het inklaringsrecht en commissieloon als één geheel beschouwd) een tegenprestatie vormt voor bewezen diensten, indien ook werkelijk belastingformaliteiten moeten worden vervuld, dat wil zeggen indien het betrokken produkt niet is vrijgesteld van de heffing van BTW.

De Commissie stelt het Hof voor, de door de Kantonrechter gestelde vraag te beantwoorden als volgt:

„De door het Nederlandse Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie berekende bedragen voor inklaringsrecht en commissieloon, die in rekening worden gebracht aan de geadresseerde van een zending goederen (boeken) die vanuit een andere Lid-Staat per post worden verzonden naar de in Nederland woonachtige geadresseerde, vallen niet onder het verbod van heffingen van gelijke werking als douanerechten van de artikelen 9, 12 en 13 EKG-Verdrag, indien deze bedragen niet verschuldigd zijn wanneer de geadresseerde zelf de aangifte ten invoer van de goederen verzorgt.”

III — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 7 oktober 1982 heeft de Commissie, vertegenwoordigd door Th. van Rijn als gemachtigde, mondelinge opmerkingen gemaakt.

De Commissie heeft haar twijfel geuit over de vraag, of de particulier werkelijk de keuze heeft zelf aangifte ten invoer te doen; de PTT biedt een pakket immers bij de geadresseerde thuis aan, zonder dat deze van tevoren een bericht van aankomst heeft ontvangen. In de praktijk is haars inziens sprake van een heffing die de geadresseerde wordt opgelegd.

Voorts rijst de vraag of het werkelijk onvermijdelijk is, dat de particulier die zelf aangifte ten invoer wil doen een aantal ingewikkelde formulieren moet invullen, daar alle noodzakelijke gegevens reeds op het douanedocument C 2/CP 3 (aangeduid als „declaration en douane”) staan vermeld. Voorts is de door de PTT verzorgde aangifte zeer vereenvoudigd, daar deze uit één regel bestaat. Van bewezen diensten is dan ook geen sprake.

De assistentie bij het openen en sluiten van een pakket wordt slechts verleend in het zeer kleine aantal gevallen waarin daadwerkelijk douanecontrole plaats vindt. Het bewaren van pakketten tot na de vervulling van de douaneformaliteiten behoort tot de normale internationale vervoersoperatie, en vormt dan ook geen dienstverlening.

De Commissie heeft het Hof verzocht, uitspraak te doen met inachtneming van zowel de situatie in Nederland als die in de overige Lid-Staten.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 11 november 1982 conclusie genomen.

Kosten

14 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Britse regering wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.