Hof van Justitie EU 15-03-1983 ECLI:EU:C:1983:72

I — De feiten en het procesverloop

II — Conclusies van partijen

De Nederlandse regering concludeert:

• dat het Hof zal vernietigen, wegens schending van het EEG-Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, de beschikking van de Commissie van 16 november 1981, nr. 81/1047/EEG (PB L 375 van 1981, blz. 33) betreffende de goedkeuring van de door het Koninkrijk der Nederlanden uit hoofde van het dienstjaar 1974 ingediende rekeningen van de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover de Commissie heeft nagelaten goed te keuren het onder punt 1 van het verzoekschrift genoemde bedrag van HFL 4 255 409,86 wegens het verlenen van steun bij verwerking van magere-melkpoeder in veevoeder, en

• dat het Hof de Commissie zal veroordelen in de kosten van het geding.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen concludeert dat het den Hove behage:

• het verzoek ongegrond te verklaren;

• verzoeker in de kosten te veroordelen.

III — Middelen en argumenten van partijen

De Nederlandse regering voert één grief aan, namelijk dat de litigieuze uitgaven niet zijn goedgekeurd hoewel ze overeenkomstig de destijds geldende regeling zijn gedaan. Uit die regeling blijkt niet van een eis ten aanzien van de kwaliteit van het veevoeder. De niet-goedkeuring van deze uitgaven vormt dan ook een schending van de artikelen 3 en 5 van verordening nr. 729/70, 2 van verordening nr. 986/68 en 4 van verordening nr. 990/72 in onderlinge samenhang gelezen.

Verzoeker doet zijn grief steunen op het verschil in formulering tussen de bepalingen van de verordeningen die de litigieuze materie beheersen. Artikel 10 van verordening nr. 804/68 en de eerste overweging van verordening nr. 986/68 spreken van „mager melkpoeder (dat)... als voeder voor dieren (is) gebruikt”; de artikelen 2, lid 1, sub d, en de eerste overweging van verordening nr. 986/68 bevatten de uitdrukkingen „mager melkpoeder... (dat is) gebruikt voor de vervaardiging van meng-voeder” en van „als voeder voor dieren gebruikt mager melkpoeder”; volgens artikel 4, lid 1, sub c, zijn mengvoeders daarentegen „produkten die onmiddellijk als veevoeder kunnen worden gebruikt. ”

Gelet op de verschillen in de formulering van de hierboven geciteerde bepalingen en op de verschillen in formulering van de verschillende taalversies van deze artikelen, is moeilijk aan te tonen of bij de uitleg van deze bepalingen uitsluitend gedacht moet worden aan het vereiste dat het melkpoeder daadwerkelijk is gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder dan wel of ook nog vereist is, dat het geproduceerde mengvoeder daadwerkelijk is vervoederd.

Wat daarvan ook zij, vaststaat dat in casu de magere-melkpoeder, na te zijn verwerkt tot mengvoeder, ook daadwerkelijk is vervoederd en bijgevolg ook niet voor menselijke voeding is gebruikt; hieruit volgt, dat het doel van de betrokken regeling — de ontlasting van de zuivelmarkt — is bereikt.

Bovendien stelt verzoeker:

• dat het produkt voldoet aan de in artikel 8 van verordening nr. 990/72 bedoelde controlevoorschriften;

• dat de Nederlandse rechterlijke instanties een vordering tegen Trouw, wier goede trouw vaststaat, in ieder geval zouden hebben afgewezen;

• dat slechts een derde van het produkt waarvoor men de steun wenst te betwisten, besmet zetmeel bevatte, terwijl op twee derde niets viel aan te merken;

• dat het gebruik van het betrokken produkt geen fatale gevolgen heeft gehad; de kalversterfte is tijdens de betrokken periode normaal gebleven.

De Commissie brengt hiertegen in, dat verzoeker de bepalingen die de litigieuze materie beheersen, onvolledig heeft weergegeven, terwijl volledig citeren tot andere resultaten zou kunnen leiden dan de door de Nederlandse regering gewenste. Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 804/68 bepaalt namelijk, dat enkel steun wordt verleend voor ondermelk en magere-melkpoeder die als voeder voor dieren worden gebruikt, „indien deze produkten aan bepaalde vereisten voldoen.”., Verordening nr. 986/68, die de voorwaarden vaststelt waaronder steun wordt verleend, legt er in artikel 2, lid 4, de nadruk op, dat mengvoeder waarin ondermelk is verwerkt, „moet voldoen aan bepaalde minimumeisen ten aanzien van de samenstelling.” Bovendien komen in de considerans van verordening nr. 990/72 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder, bestemd voor veevoeder, de volgende overwegingen voor:

„Overwegende dat het aanbeveling verdient ervoor te zorgen, dat de ondermelk en het magere-melkpoeder waarvoor steun wordt toegekend daadwerkelijk worden gebruikt voor veevoeder; dat het te dien einde noodzakelijk is de voorwaarden vast te stellen, waaraan de genoemde produkten moeten beantwoorden; dat het dientengevolge nodig is te bepalen, dat de steunverlening wordt beperkt tot ondermelk en magere-melkpoeder verwerkt tot mengvoeder overeenkomstig bepaalde eisen of tot na denaturering gebruikt magere-melkpoeder;...”

„Overwegende dat het in het geval dat het magere-melkpoeder of de ondermelk wordt gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeders, aanbeveling verdient de steun slechts toe te kennen indien het voeder voldoet aan bepaalde voor de industrie gebruikelijke minimumnormen voor de samenstelling van mengvoeder ...”

Artikel 1, leden 1 en 2, van dezelfde verordening bepaalt:

„1. Steun wordt slechts toegekend voor magere-melkpoeder, dat... is gedenatureerd, of dat onder de in artikel 4 bedoelde voorwaarden tot mengvoeder is verwerkt.

2. Steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk wordt slechts toegekend indien het mengvoeder beantwoordt aan de in artikel 4 bedoelde eisen”,

terwijl artikel 4, lid 1, van verordening nr. 990/72 luidt als volgt:

„Mengvoeders in de zin van artikel 2, lid 1, sub d, van verordening (EEG) nr. 986/68 zijn produkten

1. die minder dan 80 gewichtspercenten magere-melkpoeder bevatten, waaraan ten minste zijn toegevoegd:

   • 5 gewichtspercenten melkvreemde vetten en ten minste 2 gewichtspercenten zetmeel of zetmeelgel

     of

   • 2,5 gewichtspercenten melkvreemde vetten en ten minste 2 gewichtspercenten zetmeel of zetmeelgel, indien er, per 100 kg magere-melkpoeder, 2,5 kg luzernemeel of grasmeel in is vermengd onder de bij artikel 2, lid 1, bedoelde voorwaarden,

2. die voor veevoeding typische samenstelling hebben,

3. die onmiddellijk als veevoeder kunnen worden gebruikt, zonder vóór het bereiken van het landbouwbedrijf, de veefokkerij of de vetmesterij te zijn verwerkt of vermengd.”

Men hoeft volgens de Commissie deze bepalingen enkel maar te lezen om tot de conclusie te komen, dat de stelling dat de gemeenschapsverordeningen geen enkele eis stellen aan de kwaliteit van met ondermelk of magere-melkpoeder vervaardigd mengvoeder, van elke grond is ontbloot. Het feit dat werkelijk recht op gemeenschapssteun doet ontstaan, is de toevoeging van ondermelk aan een mengvoeder dat een voor veevoeding typische samenstelling heeft en dat onmiddellijk als veevoeder kan worden gebruikt; wanneer dan ook, al is het onopzettelijk, aan het mengvoeder een produkt wordt toegevoegd waardoor het mengvoeder niet meer kan worden vervoederd, wordt de steun niet verleend.

Ook met betrekking tot de doelstellingen van de onderhavige gemeenschapsregeling betwist de Commissie de visie van verzoeker, welke volgens haar te eng is. De gemeenschapswetgever wilde met zijn ingrijpen meer bereiken dan een willekeurige afzetmogelijkheid voor een overschotprodukt, en wel een mogelijkheid om dit overschot voor gezonde handelsdoeleinden te gebruiken, waarbij enerzijds de producenten niet zouden worden aangezet om hun produktie te vergroten en anderzijds de produktie van vlees tegen redelijke prijzen zou worden gestimuleerd. Dit blijkt uit de betrokken regeling als geheel en met name uit de tweede en derde overweging van verordening nr. 9.86/68.

Bovendien betwist de Commissie, dat de formuleringen in voornoemde verordeningen van 1968 en de formulering in verordening nr. 990/72 met elkaar in tegenspraak zouden zijn. Uit eerstbedoelde, praktisch gelijkluidende, formuleringen blijkt namelijk ondubbelzinnig, dat ondermelk en magere-melkpoeder moeten worden gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder om voor steun in aanmerking te komen, terwijl met de in verordening nr. 990/72 gebezigde uitdrukking wordt aangegeven, dat dit mengvoeder onmiddellijk als veevoeder moet kunnen worden gebruikt.

Bovendien moet met het oog op de toepassing van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 990/72 nog worden nagegaan of de aanwezigheid van een hoeveelheid kwik, hoe klein ook, wel kan worden getolereerd in veevoeder, zonder dat aan de eis dat het mengvoeder onmiddellijk als veevoeder moet kunnen worden gebruikt, tekort wordt gedaan. Aangezien richtlijn nr. 74/63 van de Raad van 17 december 1973 (PB L 38 van 1974, biz. 31) ten tijde van de feiten nog niet van kracht was, werd deze vraag door de nationale wettelijke regelingen beheerst. Voor Nederland bevatte de destijds geldende Verordening Veevoeder 1970, vastgesteld door het bestuur van het Produktschap voor Veevoeder en op 17 september 1970 onder nr. J 1740 goedgekeurd door de minister van Landbouw en Visserij, in artikel 5, lid 1, onder meer een absoluut verbod voor de bereiding van veevoeder dat kwik bevatte. Zelfs in dat licht kan dus niet worden gezegd, dat voeder dat kwik bevat, aan de voorwaarden van verordening nr. 990/72 voldoet.

Ten slotte laakt de Commissie het optreden van de Nederlandse regering, wier diensten het EOGFL niet hebben ingelicht, hoewel zij blijkens het dossier in 1974 op de hoogte waren van deze zaak en zelfs tegenover Trouw juist op dit punt een voorbehoud hadden gemaakt; de feiten zijn pas in april 1979 bij een controle door ambtenaren van het EOGFL aan het licht gekomen.

In repliek voert de Nederlandse regering hiertegen aan, dat uit de tekst van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 804/68 („... wordt steun verleend aan... als voeder voor dieren gebruikte ondermelk en magere-melkpoeder, indien deze produkten aan bepaalde vereisten voldoen”) geen enkel argument kan worden geput voor de stelling van de Commissie. De produkten die aan bepaalde vereisten moeten voldoen, zijn namelijk niet de te bereiden mengvoeders, maar de te verwerken ondermelk en magere-melkpoeder.

De betrokken regeling moet worden uitgelegd in het licht van het werkelijke doel ervan, het ontlasten van de zuivëlmarkt door voor het overschotprodukt andere afzetmogelijkheden te creëren dan de markt voor menselijke voeding. Dit doel komt onder meer naar voren in de regeling betreffende de denaturering van ondermelk, welke als zodanig rechtstreeks recht geeft op steun, los van de vraag of de gedenatureerde melk in veevoeder is gebruikt. Niet valt in te zien waarom voor denaturering en voor verwerking van ondermelk verschillende regels zouden gelden. De kwaliteitseisen voor mengvoeder waarin ondermelk is verwerkt, beogen dan ook enkel te verzekeren, dat de verwerkte ondermelk niet meer anders kan worden gebruikt dan als veevoeder. Het lijdt geen twijfel, dat indien Trouw gedenatureerde melk had gebruikt voor de vervaardiging van zijn kalvervoeder, hij recht had gehad op de gemeenschapssteun, hoewel het eindprodukt als veevoeder niet bruikbaar zou zijn geweest. Voor een dergelijk verschil in behandeling bestaat geen rechtvaardiging-Anderzijds erkent de Commissie zelf, dat voor de gemeenschapssteun voor de verwerking van ondermelk niet behoeft te worden bewezen, dat het eindprodukt daadwerkelijk is vervoederd; het mengvoeder moet enkel voor dit doel „kunnen worden gebruikt”. Hiermee wordt de grondslag ontnomen aan de stelling van verweerster betreffende de doelstellingen van de betrokken gemeenschapsregeling, want van stimulering van de produktie van vlees tegen redelijke prijs kan pas sprake zijn indien daadwerkelijke vervoedering de facto vereist is.

Ook kan men niet volhouden, dat de thans reeds te grote produktie van mageremelkpoeder nog meer zou worden gestimuleerd, indien men ook steun zou toekennen voor de verwerking van ondermelk tot veevoeder dat niet een bepaalde minimumkwaliteit bezit. Door deze steun heeft men magere-melkpoeder geen voorkeursbehandeling willen geven, doch enkel een prijsniveau willen garanderen dat concurrentie met beduidend goedkopere produkten mogelijk

zou maken. De produktiekosten voor vlees worden door de toekenning van de betrokken steun dus geenszins verlaagd. Bovendien zijn er vele oorzaken waardoor mengvoeder waarin ondermelk is verwerkt, als veevoeder onbruikbaar kan worden na het produktiestadium. In dergelijke gevallen kan de steun niet worden onthouden, hoewel het doel — de produktie van goedkoop vlees — niet kan worden bereikt.

Met betrekking tot de nationale wetgeving stelt de Nederlandse regering, dat artikel 5 van de Verordening Veevoeder 1970 geen absoluut verbod bevat voor de toevoeging van kwik aan veevoeder, en dat dit verbod hoe dan ook betrekking heeft op bewuste en niet op onopzettelijke toevoegingen. De inbeslagneming van de voorraad door de Nederlandse instanties kan overigens niet worden gezien als een erkenning van de onregelmatigheid van het in beslag genomen produkt, want zij vond plaats op grond van een vermoeden van overtreding van de nationale voorschriften terzake, welke overtreding uiteindelijk niet is komen vast te staan.

Subsidiair merkt verzoeker op, dat het litigieuze produkt enkel voor een derde was besmet en de steun dus hooguit voor dat deel had mogen worden geweigerd.

Ten slotte herhaalt de Nederlandse regering, dat zij in casu te goeder trouw was; de steun is betaald omdat men na zorgvuldige afweging van oordeel was dat hij verschuldigd was; weliswaar hebben de autoriteiten op een gegeven moment tegenover Trouw schriftelijk een voorbehoud gemaakt, doch de verklaring hiervoor was, dat het produkt destijds gerechtelijk in beslag was genomen en men de precieze reden hiervoor niet kende, hetgeen kon leiden tot de veronderstelling dat er onregelmatigheden hadden plaatsgevonden die aan uitbetaling van de steun in de weg zouden kunnen staan; toen vervolgens bleek dat dit niet het geval was, werd het voorbehoud ingetrokken. Ook is het geenszins zo, dat de Commissie onbekend was met deze zaak, waarover in de pers veel ophef is gemaakt vooral omdat Italië zijn grenzen had gesloten voor het gevaarlijk geachte Nederlandse kalfsvlees. De diensten van het EOGFL zijn overigens juist tot verificatie overgegaan omdat de Commissie alle details van de zaak wilde weten. Overigens had het ook helemaal geen zin gehad, dat de Nederlandse autoriteiten het EOGFL op de hoogte hadden gesteld van het gemaakte voorbehoud, aangezien dit niet meer dan een voorlopige voorzorgsmaatregel was.

De Commissie dupliceert, dat de gemeenschapsregeling op het onderhavige terrein weliswaar wil bevorderen dat het melkpoederoverschot slinkt, doch tevens beoogt een normale verkoop van de door verwerking van het melkoverschot verkregen produkten mogelijk te maken en de produktie van vlees tegen redelijke prijs te bevorderen. Het bewijs hiervoor is te vinden in de band die artikel 2, lid 3, van verordening nr. 986/68 legt tussen het bedrag van de steun, de maximumprijs welke niet mag worden overschreden, en de prijs voor vergelijkbaar voeder voor dieren, alsmede in de tekst van de tweede overweging van deze verordening. Veevoeder dat kwik bevat, is schadelijk, en kan daarom deze doeleinden niet bereiken. Evenmin kan het op enigerlei wijze met ander veevoeder concurreren. Het feit dat bewijs van de daadwerkelijke vervoedering van het eindprodukt geen voorwaarde is voor de toekenning van steun, neemt niet weg dat de gemeenschapsregeling voornoemde doelstellingen nastreeft; de produktie van vlees tegen redelijke prijzen kan ook worden bevorderd door erop toe te zien, dat het produkt dat uit het melkoverschot wordt verkregen, als veevoeder kan worden gebruikt.

De Commissie wijst erop, dat het betrokken mengvoeder ingevolge artikel 4, lid 1, van verordening nr. 990/72 een voor veevoeding typische samenstelling moet hebben en onmiddellijk als veevoeder moet kunnen worden gebruikt, om voor steun in aanmerking te kunnen komen. Voeder dat kwik bevat, vervult geen van beide voorwaarden.

Tegen het aan de denatureringsregeling ontleende argument voert de Commissie aan, dat artikel 2 van verordening nr. 990/72 gedetailleerde bepalingen bevat op grond waarvan melk enkel mag worden gedenatureerd met produkten die niet aan vervoedering in de weg staan. Deze regeling streeft dus dezelfde doeleinden na als de regeling betreffende de verwerking van ondermelk. Mengvoeder vervaardigd met gedenatureerde melk waaraan kwik is toegevoegd, voldoet niet aan voornoemde bepaling, aangezien de daarin gebruikte melk op onregelmatige wijze is gedenatureerd. Het probleem van Trouw zou in zoverre ook niet anders hebben gelegen wanneer zij gedenatureerde melk in het produkt had gebruikt in plaats van magere-melkpoeder. De vraag of de toevoeging van kwik bewust of per ongeluk heeft plaatsgevonden, is ook van een enkel belang.

Hetgeen verzoeker stelt over eventuele besmetting van het eindprodukt na de produktiefase, is geen relevant argument, nu volgens de betrokken regeling de controle plaats moet vinden tijdens de vervaardiging van het mengvoeder of tijdens de denaturering van de melk en niet daarna. Op het moment dat het eindprodukt klaar is, moet het dus bruikbaar zijn als veevoeder en een eventuele latere besmetting staat niet aan de toekenning van de steun in de weg.

Wat de nationale wetgeving betreft, meent de Commissie, dat de Nederlandse regeling volgens haar bewoordingen op elke, bewuste dan wel onopzettelijke, toevoeging van kwik aan veevoeder ziet en dat het verbod inzake toevoeging van kwik de facto absoluut is; want ofschoon artikel 33 van de regeling voorziet in een algemene ontheffingsmogelijkheid, heeft de Nederlandse regering in feite nooit een ontheffing voor de toevoeging van kwik verleend.

Ten slotte merkt de Commissie met betrekking tot het probleem van de beoordeling van verzoekers gedrag op, dat het door de Nederlandse autoriteiten tegenover Trouw gemaakte voorbehoud, in strijd met de uit artikel 5 EEG-Verdrag voortvloeiende verplichtingen, nooit aan de diensten van het EOGFL is meegedeeld en dat het betrokken voorbehoud niet is gemaakt als voorzorgsmaatregel, naar aanleiding van de inbeslagneming, doch later, na de beslissing om niet tot terugvordering van de steun over te gaan, en juist met het oog op eventuele betwistingen door de Commissie.

Verweerster is noch in haar verweerschrift noch in haar dupliek ingegaan op het argument van verzoeker betreffende de hoeveelheid in de betrokken periode geproduceerd voeder, die zou zijn besmet en op de daarmee samenhangende vraag in welke mate de litigieuze steun had mogen worden geweigerd. Omwille van de volledigheid lijkt het niettemin dienstig melding te maken van de opmerkingen dienaangaande in het reeds genoemde „syntheseverslag”. Hierin stellen de diensten van de Commissie, dat de berekeningen aan de hand waarvan de Nederlandse regering tracht besmette en niet-besmette hoeveelheden te scheiden, uitsluitend zijn gebaseerd op werkhypotheses die feitelijk oncontroleerbaar zijn, gelet op het feit dat men aan de hand van het resultaat van de bemonstering van de produkten die ten tijde van de feiten in Nederland in voorraad waren, ook niet de hoeveelheden heeft kunnen vaststellen die uitsluitend met niet-besmet zetmeel hadden kunnen zijn vervaardigd. Onder deze omstandigheden kon men niet om de conclusie heen, dat de kwaliteitsomschrijving „mengvoeder dat onmiddellijk als veevoeder kan worden gebruikt” aan de totale produktie van de betrokken periode moest worden onthouden.

IV — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 23 november 1982 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos als gemachtigde, en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. F. Verstrynge, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 18 januari 1983 conclusie genomen.

Kosten

26 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld, dient hij in de kosten te worden verwezen.