Arrest van het Hof van 9 november 1983.

I — De feiten en het procesverloop

In de bestreden beschikking van 16 november 1981, op 3 december daaropvolgend ter kennis gebracht van de permanente vertegenwoordiging van de Bondsrepubliek Duitsland bij de Europese Gemeenschappen, heeft de Commissie een totaalbedrag van DM 32 894 745,37 uitgesloten van de gemeenschapsfinanciering.

De uitsluiting van dit bedrag werd in dit besluit, onder verwijzing naar de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 (PB L 94 van 1970, blz. 13), enkel gemotiveerd met de algemene vaststelling, dat de betrokken restituties niet in overeenstemming met de gemeenschapsregeling terzake waren toegekend.

Na schorsing van de behandeling voor het Hof hebben partijen gedeeltelijke overeenstemming bereikt en hebben zij elkaar gevonden in een aanzienlijke verlaging van het omstreden bedrag; dit bedraagt thans DM 5 407 890,68 in plaats van DM 16 978 093,28 zoals in het verzoekschrift. Het bedrag van DM 945,51 voor steun bij de opslag van tafelwijn is niet meer in geschil, daar partijen hierover tot een akkoord zijn gekomen.

Volgens overeenstemmende verklaringen van beide partijen betreft het geding thans nog enkel de in de loop van 1975 betaalde monetair compenserende bedragen (mcb's) voor nationale leveringen van tarwe en tarwemeel in het kader van de voedselhulp, die tussen 1 juli 1972 en 18 maart 1975 uit openbare interventievoorraden hadden plaatsgevonden.

Met betrekking tot deze leveringen had de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (hierna: Einfuhr-und Vorratsstelle) de voor de uitbetaling vereiste documenten binnen de daartoe gestelde termijnen toegezonden aan het ter zake van uitvoerrestituties en mcb's bevoegde Hauptzollamt Hamburg-Jonas. Bij die stukken bevonden zich echter geen uitdrukkelijke aanvragen om betaling van mcb's.

Het Hauptzollamt besliste aanvankelijk enkel over de uitvoerrestituties en weigerde in de meeste gevallen betaling daarvan, op grond dat er tussen november 1973 en maart 1975 geen restituties bestonden.

In de zomer van 1975 verzocht de Einfuhr- und Vorratsstelle door middel van aanvragen die op gewoon briefpapier waren geschreven en slechts uit één zin bestonden, waarin deels uitdrukkelijk naar de oorspronkelijke betalingsdocumenten werd verwezen, om betaling achteraf van de mcb's.

Het Hauptzollamt beschikte positief op deze aanvragen en besloot tot uitbetaling van de mcb's overeenkomstig de toepasselijke gemeenschapsbepalingen, inzonderheid verordening (EEG) nr. 1463/73 van de Commissie van 30 mei 1973 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de monetair compenserende bedragen (PB L 146 van 1973, blz. 1); in het begrotingsjaar 1975 ging het daarbij om een bedrag van DM 18 230 594. Voor zover de aanvragen van de Einfuhr- und Vorratsstelle om betaling van mcb's binnen de in artikel 14 van verordening nr. 1463/73 gestelde termijn van zes maanden bij het Hauptzollamt waren binnengekomen, zijn deze betalingen door de Commissie ten laste van het EOGFL gebracht.

Met uitzondering van deze gevallen, die een totaalbedrag van DM 1 252 500,72 betroffen, weigerde de Commissie echter deze achteraf betaalde mcb's door de Gemeenschap te doen financieren, op grond dat de naar Duits recht vereiste formele aanvraag niet binnen de in het gemeenschapsrecht gestelde termijn was ingediend. Daarmee was inbreuk gemaakt op artikel 14 van verordening nr. 1463/73, luidende:

„Het dossier betreffende de betaling van het monetaire compenserende bedrag moet, behoudens overmacht, op straffe van verval van rechten worden ingediend binnen zes maanden na de datum waarop de douaneformaliteiten zijn vervuld.”

De aanvragen om mcb's moeten worden ingediend overeenkomstig artikel 13 van de verordening, dat bepaalt:

„Het toe te kennen monetaire compenserende bedrag wordt slechts op schriftelijk verzoek van de belanghebbende betaald. De Lid-Staten kunnen daarvoor een bijzonder formulier invoeren.”

De ongeveer 200 betalingsdocumenten, die de Einfuhr- und Vorratsstelle tussen juli 1972 en maart 1975 bij het Hauptzollamt had ingediend, waren zogenoemde „controle-exemplaren nr. 5 (T 5)”, formulieren waarvan het gebruik bij communautair douanevervoer is voorgeschreven en waarvan een model is opgenomen in de bijlage van verordening (EEG) nr, 2315/69 van de Commissie van 19 november 1969 betreffende het gebruik van de documenten voor communautair douanevervoer met het oog op de toepassing van communautaire maatregelen welke een controle op het gebruik en/of de bestemming van goederen met zich brengen (PB L 295 van 1969, blz. 14). Artikel 1 van deze verordening bepaalt:

„Wanneer de toepassing van een communautaire maatregel welke inzake inof uitvoer van goederen of inzake goederenvervoer binnen de Gemeenschap werd getroffen, afhankelijk is gesteld van het bewijs dat de betrokken goederen het gebruik en/of de bestemming hebben gekregen die bij deze maatregelen is voorzien of voorgeschreven, wordt genoemd bewijs geleverd door overlegging van een bijzonder exemplaar van het document voor communautair douanevervoer met het nummer 5, hierna te noemen ‚controle-exemplaar’.”

De ingediende betalingsdocumenten vertoonden met betrekking tot de mcb's verschillen:

• in sommige gevallen was op de controle-exemplaren T 5 bovenaan de vermelding „Ausgleichsbetrag Währung” getypt;

• in tal van gevallen waren in rubriek 106 van het controle-exemplaar de bepalingen van de in casu toepasselijke mededelingen van de Bondsminister van Voedselvoorziening, Landen Bosbouw vermeld, die de nationale uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van mcb's bevatten;

• ongeveer een derde van de controleexemplaren T 5 bevatten geen uitdrukkelijke aanduiding inzake mcb's.

Nadat het onderhavige beroep was ingesteld, verklaarde de Commissie zich bereid de betaling van de mcb's ten laste van het EOGFL te brengen, voor zover het Hauptzollamt deze had uitbetaald in gevallen waarin weliswaar geen formele aanvraag om betaling was ingediend, doch op de controle-exemplaren wel naar de mcb's was verwezen of in rubriek 106 de bepalingen van de genoemde, van geval tot geval toepasselijke mededelingen waren vermeld. Deze gevallen betroffen een totaalbedrag van DM 11 570 202,60, zodat thans nog een bedrag van DM 5 407 890,68 omstreden is.

De schriftelijke behandeling heeft een normaal verloop gehad, afgezien van bovenbedoelde schorsing, die partijen de mogelijkheid heeft geboden hun geschil ten dele in der minne te schikken.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaatgeneraal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Wel heeft het de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie een aantal vragen gesteld.

II — Conclusies van partijen

De na de indiening van het verzoekschrift aangebrachte wijzigingen in aanmerking genomen, concludeert de regering van de Bondsrepubliek Duitsland dat het den Hove behage:

• de beschikking van de Commissie van 16 november 1981 betreffende de goedkeuring van de door de Bondsrepubliek Duitsland uit hoofde van het dienstjaar 1975 ingediende rekeningen van de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, nietig te verklaren, voor zover daarbij een bedrag van DM 5 407 890,68 ter betaling van monetair compenserende bedragen voor Duitse leveringen van tarwe en tarwemeel in het kader van de voedselhulp niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht;

• de Commissie te verwijzen in de kosten.

De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

• het beroep te verwerpen, voor zover het geschil niet al in wezen is opgelost;

• verzoekster in de kosten te venvijzen.

III — Middelen en argumenten van partijen

De regering van de Bondsrepubliek Duitsland stelt zich op het standpunt, dat de indiening van volledig ingevulde controle-exemplaren als een geldig verzoek om betaling van mcb's kan worden beschouwd. Tot staving- hiervan voert zij met name het volgende aan:

• Reeds uit de wijze waarop de overgelegde controle-exemplaren zijn ingevuld, blijkt dat zij betrekking hebben op de uitvoer van voor restitutie in aanmerking komende goederen;

• In de onderhavige gevallen was aan alle voorwaarden voor de betaling van mcb's voldaan;

• De indiening van verzoeken om uitvoerrestituties onder overlegging van een volledig ingevuld controle-exemplaar had objectief gezien in het gehele tijdvak van november 1973 tot maart 1975 enkel zin, indien dit werd gezien als een wilsverklaring, dat aanspraak werd gemaakt op alle in aanmerking komende restituties; het was ook de Einfuhr- und Vorratsstelle als aanvraagster immers bekend dat uitvoerrestituties destijds niet in aanmerking kwamen;

• Het is puur formalisme om een formeel verzoek tot betaling te verlangen, wanneer uit de overgelegde stukken, en met name uit het invullen van rubrieken die zonder de restitutie irrelevant zouden zijn, blijkt dat het gaat om goederen die voor restituties in aanmerking komen en wanneer daarin bovendien alle ter verificatie en berekening van de restitutie vereiste gegevens voorkomen;

• De Commissie zelf — en dit accentueert haar formalisme nog — heeft die mcb-betalingen zonder probleem ten laste van het EOGFL gebracht, waarvoor de Einfuhr- und Vorratsstelle, na de indiening van de volledig ingevulde controle-exemplaren, eenvoudig een vormloos verzoek om uitbetaling heeft gedaan.

De Duitse regering verwijst naar de arresten van 6 juni 1972 (zaak 94/71, Schlüter en Maack, Jurispr. 1971, blz. 307) en 22 januari 1975 (zaak 55/74, Unkel, Jurispr. 1975, blz. 9), die beide betrekking hadden op gevallen waarin de bevoegde instantie de betaling van uitvoerrestituties had geweigerd, omdat een naar Duits recht voorgeschreven formeel verzoek om betaling niet tijdig was ingediend. In beide gevallen besliste het Hof, dat de indiening van de volledige dossiers en het bewijs dat de goederen voor restitutie in aanmerking kwamen, objectief als een geldige restitutieaanvraag was te beschouwen. De overwegingen waarop die arresten zijn gebaseerd, zijn volgens de Duitse regering in casu rechtstreeks toepasselijk. Dit volgt enerzijds uit de identieke structuur van de betalingsprocedures en in casu bovendien uit het feit dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1463/73 voor het handelsverkeer met derde landen uitdrukkelijk de bepalingen inzake de toekenning van uitvoerrestituties van toepassing verklaart. Blijkens de twee genoemde arresten is het invullen van de rubrieken van het controle-exemplaar objectief te beschouwen als een genoegzame wilsverklaring dat men voor de restituties in aanmerking wenst te komen. Volgens rechtsoverweging 11 van het arrest-Schlüter kunnen de Lid-Staten om redenen verband houdend met de organisatie van hun diensten, de exporteurs weliswaar voorschrijven, dat zij tevens een verzoek in de door het nationale recht bepaalde vorm indienen, maar zij mogen de nietnakoming van deze verplichting niet sanctioneren met het verval van het recht op restitutie.

Voor de uitlegging van een wilsverklaring kan niet bepalend zijn, hoe degene tot wie de verklaring is gericht, deze subjectief opvat. Dit beginsel ligt ook ten gronde aan 's Hofs arresten in beide genoemde zaken; ook daar wilde het Hauptzollamt de uitvoerverklaringen respectievelijk controle-exemplaren van de exporteurs niet als aanvragen om uitvoerrestituties behandelen; het Hof besliste niettemin, dat deze als zodanig moesten worden beschouwd.

Dat de Einfuhr- und Vorratsstelle de betrokken negatieve beschikkingen niet in rechte heeft betwist, is niet van belang. De omstandigheid dat tegen de beschikkingen inzake de uitvoerrestituties geen beroep is ingesteld, zegt niets over de uitlegging van bij de aanvragen gevoegde stukken. In de eerste plaats kan het enkele feit dat tegen het uitblijven van een beslissing op een deel van de aanvraag geen beroep is ingesteld, niet afdoen aan de door uitlegging vast te stellen, objectieve declaratoire waarde van de bij de aanvraag gevoegde stukken. Vóór alles is echter van belang, dat het Duitse administratief procesrecht geen enkele mogelijkheid biedt om positieve beschikkingen inzake uitvoerrestituties aan te vechten. Een positieve beschikking, die slechts een gedeelte van de aanvraag betreft, kan niet worden beschouwd als een stilzwijgende afwijzing van het gedeelte van het verzoek, waarop niet positief is beschikt. Dit gedeelte blijft integendeel aanhangig bij de bevoegde instantie tot er uitdrukkelijk — positief dan wel negatief — op is beschikt. Daaruit volgt, dat tegen de aanvankelijk gegeven positieve (deel-)beschikking geen beroep kan worden ingesteld.

Op grond van het voorgaande en van 's Hofs rechtspraak meent de Duitse regering, dat het indienen van volledig ingevulde controle-exemplaren ook in de door de Commissie afgewezen gevallen is te beschouwen als een geldig verzoek om betaling van — objectief verschuldigde — mcb's, in de gevallen dus waarin de controle-exemplaren rechtstreeks noch zijdelings naar de mcb's verwezen.

Zou het Hof de communautaire vormvoorschriften voor een betalingsaanvraag restrictief willen uitleggen, dan moet de vraag, te wiens laste bedoelde uitgaven komen, in ieder geval aan het ook in het gemeenschapsrecht erkende evenredigheidsbeginsel worden getoetst.

De Duitse regering wijst er in dit verband op, dat het in casu gaat om een vormfout die de Commissie eerst drie jaar na dato ter gelegenheid van de controle bij de vereffening der rekeningen heeft gelaakt, maar die de materiële grondslag van de aanvraag volstrekt onverlet laat. In een dergelijk geval is het onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, wanneer ondanks het feit dat aan alle materiële voorwaarden is voldaan, een bijzonder strikte uitlegging van een eenvoudig vorm- en procedurevoorschrift ertoe leidt, dat een Lid-Staat aanzienlijke financiële lasten worden opgelegd die naar materieel gemeenschapsrecht voor rekening van het EOGFL behoren te komen. De Duitse regering beroept zich hierbij op 's Hofs arrest van 21 juni 1979 (zaak 240/78, Produktschap voor Vee en Vlees, Jurispr. 1979, blz. 2137).

Anders dan in zaak 240/78, gaat het in casu niet om een vaststaande schending van een vormvoorschrift, doch om de vraag of men langs de weg van uitlegging tot de bevinding moet komen dat inderdaad een gemeenschapsrechtelijk vormvereiste is geschonden. Wanneer een bepaling voor meer uitleggingen vatbaar is, moet die uitlegging worden gekozen die het meest recht doet aan het evenredigheidsbeginsel.

Tenslotte wijst de Duitse regering op het beginsel van gelijke behandeling. Ten aanzien van alle andere Lid-Staten is de Commissie akkoord gegaan met de communautaire financiering van leveringen in het kader van de voedselhulp. Ook al verlangen niet alle andere Lid-Staten een formele betalingsaanvraag, zoals in de Bondsrepubliek het geval is, toch is er sprake van discriminatie van de Duitse exporteurs door de niet-erkenning van de Duitse betalingsaanvragen die daadwerkelijk zijn ingewilligd. Dit is niet verenigbaar met het communautaire beginsel van gelijke behandeling, zoals dit door het Hof met betrekking tot restituties is uitgelegd (zie arrest 94/71, reeds aangehaald).

De Commissie erkent dat de indiening van het document T 5 een schriftelijk verzoek om uitvoerrestituties in de zin van het gemeenschapsrecht is, wanneer uit de gegevens in het document blijkt dat het betrokken produkt voor restituties in aanmerking komt. Zij ziet geen beletsel om dit door het Hof aanvaarde beginsel ook op mcb's toe te passen.

In casu echter staat artikel 13, tweede zin, van verordening nr. 1463/73 het gebruik van speciale formulieren uitdrukkelijk toe en hieruit blijkt, dat dat gebruik niet alleen berust op de algemene bevoegdheid van de Lid-Staten om procedurevoorschriften te geven voor zover dit niet reeds in het gemeenschapsrecht is gebeurd.

De Commissie heeft zich bij haar beslissing echter niet laten leiden door de bijzonderheden van het geval. Voor haar gaf de doorslag, dat de Einfuhr- und Vorratsstelle niet enkel niet te kennen heeft gegeven betaling van mcb's te willen aanvragen, doch integendeel blijk heeft gegeven van de wil om een dergelijke aanvraag niet in te dienen. Het beginsel, dat mcb's niet ambtshalve, doch uitsluitend op verzoek worden betaald, zou worden omzeild wanneer mcb's ook zouden worden toegekend wanneer duidelijk is dat de betrokkene ze niet wil aanvragen. Anders zou het aanvraagvereiste volstrekt geen zin hebben en plaats maken voor het beginsel van betaling ambtshalve. Een latere wilsverandering kan nog slechts relevant zijn, wanneer de aanvraag binnen de gestelde termijn wordt ingediend.

Dat in twee van de drie gevallen de documenten T 5 de mcb's in de ene of andere vorm vermelden, valt volgens de Commissie enkel toe te schrijven aan de omstandigheid dat particuliere firma's bij de afwikkeling van de exporten waren betrokken. Deze firma's hebben de vereiste documenten op dezelfde wijze ingevuld als zij dit in het algemeen bij commerciële exporten doen. De Duitse instanties zelf zouden die vermeldingen waarschijnlijk niet in de documenten hebben opgenomen. Ook uit het feit dat de Duitse instanties pas zo laat op die vermeldingen hebben gewezen, blijkt dat zij er zelf niet op bedacht waren en het pas op het laatste moment hebben vastgesteld.

Met betrekking tot deze gevallen meent de Commissie, dat de betaling van mcb's in beginsel kan worden geaccepteerd, en wel omdat het de vertegenwoordigde (de Einfuhr- und Vorratsstelle) ten goede komt dat de door hem aangewezen vertegenwoordigers (de particuliere firma's) namens hem meer gedaan hebben dan hij eigenlijk had gewild, namelijk tijdig verzoeken om betaling van mcb's indienen.

Men mag vermoeden dat de Duitse instanties aanvankelijk meenden dat er geen aanspraak op betaling van mcb's bestond. Dit vermoeden berust hierop, dat enerzijds de Einfuhr- und Vorratsstelle geen verzoek overeenkomstig de geldende nationale bepalingen heeft ingediend, en dat anderzijds een dergelijk verzoek te laat is ingediend, hetgeen betekent dat er binnen de daartoe gestelde termijn geen verzoek was gedaan. Bevestiging vindt dit vermoeden in de omstandigheid dat men aanvankelijk niet heeft geprotesteerd tegen het feit dat er geen mcb's werden betaald.

Dat de Einfuhr- und Vorratsstelle niet de bedoeling had om mcb's aan te vragen, blijkt wel heel duidelijk hieruit, dat het Hauptzollamt in enkele gevallen eerst de monetaire coëfficiënt op de uitvoerrestitutie toepaste en dit vervolgens weer ongedaan maakte zonder dat de rectificatieberichten op bezwaren van de Einfuhr- und Vorratsstelle stootten. Tenslotte stelt de Commissie vast, dat het Hauptzollamt in zijn beschikkingen inzake toekenning van mcb's uitdrukkelijk heeft vermeld, dat de aanvragen door de Einfuhr- und Vorratsstelle te laat waren ingediend.

Eerst toen bij verordening nr. 456/75, door invoeging van een nieuw artikel 16a in verordening nr. 1463/73, de toepassing van mcb's (heffing en toekenning) in het intracommunautaire handelsverkeer en bij de uitvoer naar derde landen, voor zover in het kader van nationale voedselhulpmaatregelen produkten uit interventievoorraden werden geleverd, voor het vervolg werd uitgesloten, zijn de Duitse instanties er kennelijk opmerkzaam op geworden, dat vóór de inwerkingtreding van die verordening blijkbaar de mogelijkheid had bestaan om ook bij de uitvoer van landbouwprodukten in het kader van nationale voedselhulpleveringen mcb's te ontvangen.

Wanneer men dus het vereiste dat binnen een bepaalde termijn een schriftelijke aanvraag moet worden ingediend, als rechtmatig en vooral als geëvenredigd beschouwt, dan is ook de omstandigheid of iemand de wil heeft om een aanvraag in te dienen, relevant. Ontbreekt deze wil, dan leidt dit automatisch tot niet-toekenning van mcb's.

Overigens is de Commissie niet van mening, dat zij van een te enge of formalistische uitlegging is uitgegaan of inbreuk heeft gemaakt op het evenredigheidsbeginsel.

De rechtsvraag waarom het in casu gaat, is deze: kan de indiening van het document T 5 ook dan als een aanvraag worden beschouwd, wanneer vaststaat dat de betrokkene eigenlijk geen aanvraag om betaling van mcb's heeft willen indienen.

Voorts verwerpt de Commissie het argument van de Duitse regering, dat het indienen van volledig ingevulde controleexemplaren alleen zin had, wanneer daarmee werd beoogd mcb's te verkrijgen in de periode waarin geen aanspraak op uitvoerrestituties bestond. De Commissie blijft erbij, dat deze handelwijze andere redenen kan hebben gehad, bijvoorbeeld overlegging van documenten voor statistische doeleinden. De overlegging van documenten als het document T 5 kon bedoeld zijn om in ieder geval het zekere voor het onzekere te nemen.

Tenslotte wijst de Commissie erop, dat zij ten aanzien van andere Lid-Staten waar een probleem met de aanvaarding van verzoeken om betaling van mcb's is gerezen, dezelfde beginselen heeft toegepast als in het onderhavige geval.

In repliek verwerpt de regering van de Bondsrepubliek Duitsland de uitlegging van de Commissie, dat voor de aanvaarding van een verzoek om betaling van mcb's doorslaggevend is, of de Einfuhr-und Vorratsstelle van haar subjectieve wil dienaangaande heeft doen blijken. Volgens voornoemde rechtspraak van het Hof doet het juist niet terzake, of uit de stukken concreet de subjectieve wil van de aanvrager kan worden afgeleid. Enkel de objectieve inhoud van de ingediende documenten is bepalend.

De bewering van de Commissie, dat de Einfuhr- und Vorratsstelle meende geen aanspraak op betaling van mcb's te kunnen maken, is dan ook irrelevant.

In dupliek herhaalt de Commissie haar opvatting, dat 's Hofs rechtspraak niet aldus kan worden verstaan, dat indiening van de controle-exemplaren een onweerlegbaar vermoeden in het leven roept dat om betaling van mcb's is verzocht; betaling van mcb's dient juist niet te geschieden in gevallen, waarin alles erop wijst dat de betrokken exporteur geen verzoek om betaling heeft willen doen.

De Commissie wijst voorts de stelling van de Duitse regering af, dat de weigering om de door het Hauptzollamt betaalde mcb's te vergoeden, in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. De Duitse regering zegt dit alleen maar omdat het in casu om aanzienlijke bedragen gaat. Waar echter ook de Duitse regering niet wenst te betwisten, dat naar gemeenschapsrecht de betaling van mcb's afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat binnen een bepaalde termijn een desbetreffend verzoek wordt ingediend, kan de hoogte der betrokken bedragen op zichzelf niet tot nietigheid van de regeling leiden.

IV — Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 17 mei 1983 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Sedemund, advocaat, en de Commissie, vertegenwoordigd door J. Sack.

De advocaatgeneraal heeft ter terechtzitting van 4 oktober 1983 conclusie genomen.

Kosten

14 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.