Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 13 juli 1983

1. Opmerkingen van de beer en mevrouw Forcheri

Volgens verzoekers in het hoofdgeding is het gemeenschapsrechtelijk gezien onrechtmatig dat in België van studenten die, zoals mevrouw Forcheri, gehuwd zijn met een Europees ambtenaar, de nationaliteit van een der Lid-Staten bezitten en in België woonachtig zijn omdat hun echtgeno(o)t(e) wegens zijn (haar) aanstelling bij de Europese Gemeenschappen verplicht is aldaar te wonen, het collegegeld voor buitenlandse studenten wordt verlangd, terwijl Belgische en Luxemburgse studenten dat niet behoeven te betalen. Dit vereiste houdt geen rekening met onder meer het verbod van discriminatie tussen onderdanen van de Lid-Staten, zoals met name neergelegd in artikel 7 EEG-Verdrag en, wat het vrije verkeer van werknemers betreft, in de artikelen 48 en 49 EEG-Verdrag en artikel 12 van verordening nr. 1612/68 van de Raad.

Volgens verzoekers in het hoofdgeding vereiste het vrije verkeer, een aspect van het discriminatieverbod, luidens de considerans van vorengenoemde verordening dat de belemmeringen voor de mobiliteit van de werknemers uit de weg worden geruimd, „met name wat betreft het recht van de werknemer om zijn familie te doen overkomen en de voorwaarden voor de integratie van deze familie in het land van ontvangst”. Het collegegeld voor buitenlandse studenten vormt een belemmering voor de integratie in België van de familie van de werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat van de Gemeenschap en in België woont. Dit is a fortiori het geval wanneer dat collegegeld moet worden betaald door de echtgeno(o)t(e) van een ambtenaar van de Gemeenschap die krachtens zijn Statuut verplicht is in zijn standplaats te wonen of op zodanige afstand daarvan, dat hij niet wordt gehinderd in de uitoefening van zijn werkzaamheden.

Artikel 12 van verordening nr. 1612/68 geldt slechts voor kinderen van onderdanen van een Lid-Staat; het lijdt evenwel geen twijfel, dat het toepassingsgebied zich ratione materiae moet uitstrekken tot alle gezinsleden van een werknemer die studeren, inzonderheid tot zijn (haar) echtgeno(o)t(e); de ratio legis van deze wet is immers, ingevolge het primordiale verbod van discriminatie tussen onderdanen van de Lid-Staten, de integratie van het gezin van de migrerende werknemer in het land van ontvangst. Overigens heeft het Hof dit artikel reeds extensief uitgelegd (zaken 9/74, Casagrande, Jurispr. 1974, blz. 773, en 32/75, Cristini, Jurispr. 1975, blz. 1085). Bovendien blijkt uit een verslag van het onderwijscomité dat op 27 juni 1980 door de Raad werd goedgekeurd, dat indien in een Lid-Staat collegegeld moet worden betaald, dit voor studenten uit andere Lid-Staten niet hoger mag zijn dan voor eigen studenten (PB C 316 van 1980, antwoord van de Commissie op schriftelijke vraag nr. 1246/80 van de heer Seal).

Ten overvloede merken verzoekers in het hoofdgeding op, dat het bestreden vereiste onverenigbaar is met artikel 12 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, en dat Luxemburgse studenten geen collegegeld voor buitenlandse studenten behoeven te betalen; discriminatie tussen onderdanen van de verschillende Lid-Staten is gemeenschapsrechtelijk ontoelaatbaar.

Subsidiair stellen verzoekers in het hoofdgeding, dat de weigering om vrijstelling te verlenen van genoemd collegegeld op grond dat de heer Forcheri als Europees ambtenaar geen belastingen betaalt aan de Belgische schatkist, in strijd is met artikel 13, tweede alinea, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Naar luid van deze bepaling zijn de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen immers vrijgesteld van nationale belastingen op de door de Gemeenschappen betaalde salarissen, lonen en emolumenten. Deze bepaling wordt dan ook geschonden wanneer de echtgeno(o)t(e) van een Europees ambtenaar een voordeel wordt onthouden op de enkele grond dat laatstgenoemde over zijn salaris geen nationale belasting betaalt.

2. Opmerkingen van de Italiaanse regering

Volgens de Italiaanse regering lijdt het geen twijfel dat artikel 12 van verordening nr. 1612/68 ook geldt voor de echtgenote van de werknemer. In zaak 76/72 (Michel S., Jurispr. 1973, blz. 457) heeft het Hof beslist dat deze bepaling mede betrekking heeft op de maatregelen op het gebied van de schoolopleiding van minder-validen, ook al worden zij niet genoemd; volgens het Hof geeft dit artikel geen uitputtende opsomming van alle mogelijke hypothesen, maar moet het ruim worden uitgelegd in het licht van de aan de verordening ten grondslag liggende overwegingen, inzonderheid de noodzaak, de „voorwaarden voor de integratie van de familie in het land van ontvangst” te verzekeren (vijfde overweging)

Ook al heeft de communautaire wetgever bij de opstelling van de betrokken verordening waarschijnlijk niet gedacht aan de situatie van ambtenaren van de Gemeenschappen, niettemin moeten dezelfde beginselen en normen van de verordening worden toegepast op degenen die voor de Gemeenschappen werken, zeker indien dit onderdanen van een Lid-Staat zijn; zij oefenen per slot van rekening arbeid in loondienst uit op het grondgebied van een Lid-Staat, overeenkomstig communautaire voorschriften die als zodanig rechtstreekse werking hebben op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat. Het zou overigens onaanvaardbaar zijn dat Europese ambtenaren een minder gunstige behandeling zouden genieten dan andere loontrekkenden die onderdaan zijn van een Lid-Staat. Gelijkheid van behandeling — die rechtstreeks voortvloeit uit het algemene beginsel van artikel 7 EEG-Verdrag, ongeacht en buiten het toepassingsgebied van verordening nr. 1612/68 — vormt een logische en onmiskenbare premisse van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, dat bijgevolg voor de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen enkel een aantal regels vaststelt strekkende tot het vergroten van hun onafhankelijkheid en mobiliteit en tot het regelen van enkele bijzondere punten in verband met hun positie (artikelen 12 e.V.).

De in de tweede vraag van de nationale rechter geuite aarzeling is onbegrijpelijk. Gezien de plaats die de Gemeenschappen innemen ten overstaan van de nationale rechtsorden, alsmede hun stelsel van eigen middelen, dient discriminatie ten nadele van ambtenaren van de Gemeenschappen die rechtstreeks berust op het feit dat deze niet behoeven bij te dragen aan de overheidsuitgaven, uitgesloten te zijn. Staande voor de keuze tussen een nationale en een communautaire belasting, en in aanmerking nemend dat dubbele belasting moet worden vermeden, is gekozen voor de tweede oplossing ten einde de ambtenaren van de Gemeenschappen een grotere onafhankelijkheid te waarborgen.

3. Opmerkingen van de Commissie

De Commissie wijst er om te beginnen op dat zij de Raad op 22 september 1978 een reeks voorstellen heeft voorgelegd (document COM(78)468 def.), met het oog op de opheffing van de belemmeringen van de mobiliteit van studenten op universitair niveau; een daarvan had betrekking op de beperking van het aantal inschrijvingen. Omtrent de financiële aspecten van deze vraag werd het volgende voorgesteld:

„In die Lid-Staten waar collegegeld moet worden betaald mag dit voor studenten uit andere landen van de Gemeenschap niet meer bedragen dan voor studenten uit eigen land.”

Wat de financiële aspecten betreft heeft de Raad in zijn resolutie van 27 juni 1980 ten vervolge op het voorstel van de Commissie een beperking aangebracht op het gelijkheidsbeginsel, volgens welke een Lid-Staat, wanneer maatregelen houdende kwantitatieve beperkingen of andere factoren de toevloed van studenten substantieel verstoren, passende maatregelen mag treffen om de gevolgen van deze verstoring te beperken. Volgens de Commissie mag deze beperking niet aldus worden uitgelegd dat zij een maatregel met algemene strekking, waardoor voor alle studierichtingen met inschrijvingsgeld voor studenten uit andere Lid-Staten hoger wordt dan voor eigen studenten, rechtvaardigt. Deze uitzondering moet juist zo worden verstaan, dat zij alleen van toepassing is indien het evenwicht daadwerkelijk is verstoord en de plaatsingsmogelijkheden van een Lid-Staat ontoereikend blijken te zijn. Voor het overige, aldus de Commissie, zal het Hof aan een dergelijke resolutie weliswaar geen rechtstreekse werking toekennen waaraan de justitiabelen rechten zouden kunnen ontlenen, doch zal het niet dulden dat een Lid-Staat zich erop beroept om zich te onttrekken aan de krachtens het Verdrag of het afgeleide recht op hem rustende verplichtingen.

De voorwaarden voor de integratie van de familie in het land van ontvangst omvatten niet alleen de mogelijkheden die — zoals uitdrukkelijk bepaald in artikel 12 van verordening nr. 1612/68 — aan de kinderen van de werknemer worden geboden, maar tevens die van de echtgeno(o)t(e) die zich bij de werknemer voegt, om een beroepsopleiding aan te vangen of te vervolledigen. Het is immers goed mogelijk dat de voorwaarden waaraan de echtgeno(o)t(e) moet voldoen om in een andere Lid-Staat te studeren, tot gevolg hebben dat de werknemer ervan afziet aldaar te gaan werken, of beslist zijn werk aldaar op te zeggen om terug te keren naar zijn land van herkomst. Voor zover die voorwaarden discriminerend zijn kunnen zij bijgevolg de mobiliteit belemmeren.

Met betrekking tot de eerste vraag oppert de Commissie, dat verzoekers' situatie afhangt van de rechtspositie die een ambtenaar van de Gemeenschappen voor zichzelf en zijn familie geniet; deze vloeit in de eerste plaats voort uit het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten. Zij wijst erop dat een ambtenaar ingevolge artikel 20 van het Statuut verplicht is, „in zijn standplaats te wonen of op zodanige afstand daarvan dat hij niet gehinderd wordt in de uitoefening van zijn werkzaamheden”.

Artikel 12, sub b, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, naar luid waarvan de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen ... ongeacht hun nationaliteit, op het grondgebied van elk der Lid-Staten ... te zamen met hun echtgenoten en de te hunnen laste zijnde verwanten (zijn) vrijgesteld van immigratiebeperkingen en vreemdelingenregistratie 33, vertaalt twee basisgedachten die herhaaldelijk in het gemeenschapsrecht aan bod komen; het beginsel van de hereniging van gezinnen en het beginsel dat ambtenaren met inachtneming van een zo breed mogelijk geografische spreiding worden aangeworven. Mitsdien rijst de vraag, of met name de voorwaarden voor de integratie van de familie van de ambtenaar in de Lid-Staat waar hij moet gaan wonen, niet afdoen aan de vrijheid van de Gemeenschappen, hun ambtenaren met inachtneming van een zo breed mogelijke geografische spreiding te selecteren en aan te werven, en meer in het bijzonder, of de voorwaarden waaronder de gezinsleden van ambtenaren toegang kunnen krijgen tot het onderwijs en die een discriminatie op grond van de nationaliteit inhouden, wellicht het aantal potentiële gegadigden per land kunnen beperken of zelfs de stabiliteit van het gemeenschapspersoneel kunnen aantasten. Een dergelijke maatregel zou bovendien een aanzienlijk verschil in behandeling tot gevolg hebben, in strijd met het beginsel van gelijke behandeling van ambtenaren.

Zoals het Hof overwoog in zaak 208/80 (Lord Bruce of Donington, Jurispr. 1981, blz. 2205), dienen de Lid-Staten ingevolge de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op hen rustende verplichting, de Gemeenschap de vervulling van haar taak te vergemakkelijken, „geen maatregelen te nemen welke de interne gang van zaken van de instellingen van de Gemeenschap kunnen belemmeren”. Zelfs indien het onderwijsbeleid als zodanig niet binnen de werkingssfeer valt van het EEG-Verdrag, kan het in artikel 7 EEG-Verdrag neergelegde discriminatieverbod worden toegepast op een daarmee verband houdende maatregel, wanneer de uitoefening van een communautaire bevoegdheid — in casu de werking van de instellingen — in geding is.

Wat de tweede vraag betreft wijst de Commissie er vooreerst op dat artikel 13 van het Protocol ertoe strekt, een uniforme belasting van de salarissen van de ambtenaren te waarborgen evenals het recht van de instellingen om de werkelijke bedragen van de salarissen op uniforme wijze vast te stellen. Deze bepaling staat immers eraan in de weg, dat ten gevolge van de heffing van uiteenlopende nationale belastingen de werkelijke beloning van de ambtenaren zou verschillen naar gelang hun nationaliteit of woonplaats (zaak 32/67, Van Leeuwen, Jurispr. 1968, blz. 63). Weliswaar dragen ambtenaren van de Gemeenschappen niet onder dezelfde voorwaarden en in gelijke mate bij aan de algemene begroting van de staat waar zij hun standplaats hebben als de overige belastingplichtingen van die staat, maar het moet onaanvaardbaar worden geacht, dat het land van ontvangst door de aanwezigheid van de instellingen ongerechtvaardigde inkomsten zou genieten uit de heffing van belasting op de door die instellingen uit bijdragen van alle Lid-Staten betaalde ambtenarensalarissen. Dit wil evenwel niet zeggen, dat de ambtenaren van de Gemeenschappen niet bijdragen aan de algemene begroting van de ontvangende staat. In werkelijkheid dragen zij bij aan de inkomsten van die staat, indirect door de belastingen die zij aan de Gemeenschappen betalen, en direct door hun verblijf op het grondgebied van dit land.

Voor het overige zij vastgesteld, dat Belgische of Luxemburgse echtgenoten(s) van in België tewerkgestelde ambtenaren het collegegeld voor buitenlandse studenten volgens de betrokken maatregel niet hoeven te betalen. Hun echtgenoten(s) dragen echter in gelijke mate bij aan de algemene begroting van de Belgische Staat als ambtenaren wier echtgenoten(s) niet een van deze twee nationaliteiten bezitten en die het collegegeld wel moeten betalen; zij betalen evenmin nationale belasting over hun salaris. De Commissie vervolgt dat niettegenstaande deze belastingvrijstelling kinderen van in België wonende ambtenaren het collegegeld voor buitenlandse studenten sinds de invoering van de maatregel niet hebben behoeven te betalen. Op grond van het voorgaande kan worden vastgesteld, dat het argument ontleend aan de in artikel 13 voorziene belastingvrijstelling niet in alle situaties gelijkelijk opgaat. Bovenal kan worden geconcludeerd dat sprake is van discriminatie op grond van de nationaliteit.