Hof van Justitie EU 16-05-1984 ECLI:EU:C:1984:177

De feiten

In rechte

1 Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Hof op 14 januari 1983 heeft Eisen und Metall AG te Gelsenkirchen (hierna: Eisen AG) krachtens de artikelen 33 en 36, tweede alinea, EGKS-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverkanng van de beschikking van de Commissie van 9 december 1982, waarbij haar een boete van DM 133 736 is opgelegd krachtens artikel 15 van beschikking nr. 1836/81/EGKS van de Commissie van 3 juli 1981 betreffende de verplichtingen van de distributieondernemingen voor wat de openbaarmaking van pnjsschalen en verkoopvoorwaarden betreft, alsmede de deze ondernemingen verboden gedragingen (PB L 184 van 1981, blz. 13), subsidiair tot verlaging van het bedrag van deze boete.

2 Volgens de bestreden beschikking heeft Eisen AG in de periode van 14 oktober 1981 tot eind januari 1982 herhaaldelijk walsstaalprodukten verkocht tegen een prijs die lager was dan die welke was vermeld in de door haar overeenkomstig vorengenoemde beschikking nr. 1836/81 openbaar gemaakte pnjsschalen; in artikel 1 van de bestreden beschikking wordt vastgesteld dat deze onderbiedingen een inbreuk vormen op beschikking nr. 1836/81.

3 Voor haar verzoek voert Eisen AG drie middelen aan:

• schending van wezenlijke vormvoorschriften;

• schending van het EGKS-Verdrag en van de bij zijn uitvoering toe te passen rechtsnormen, en

• misbruik van bevoegdheid.

4 Het eerste middel — schending van wezenlijke vormvoorschriften — betreft de motiveringsplicht. Volgens Eisen AG heeft de Commissie geen acht geslapen op de omstandigheid, dat in casu niet wan de voorwaarden voor het opleggen van een geldboete was voldaan, zodat de bestreden beschikking zowel ongegrond als onvoldoende gemotiveerd zou zijn.

5 Terzake merkt Eisen AG om te beginnen op, dat alle litigieuze transacties zijn gesloten ter uitvoering van „raamovereenkomsten” die met een aantal ondernemingen, te weten de firma's Markmann, Sehlafhorst, Claas en Bergbau, zijn gesloten vóór 15 september 1981, de datum waarop de door de Commissie gestelde termijn voor de openbaarmaking van de pnjsschalen van de staalhandelaren afliep.

6 De Commissie betwist in de eerste plaats, dat de door Eisen AG genoemde overeenkomsten „raamoverkomsten” zouden zijn. Zelfs wanneer in casu al sprake zou zijn van echte „raamovereenkomsten”, moest beschikking nr. 1836/81, als crisismaatregel van beperkte tijdsduur, ook rechtstreeks in reeds bestaande overeenkomsten ingrijpen; anders zou door de toepassing van die prijzen die in voordien gesloten middellange, en langlopende contracten waren vastgesteld, aan deze beschikking ieder nuttig effect worden ontnomen.

7 In dit verband zij opgemerkt dat maatregelen van economisch beleid die, zoals in casu, worden genomen bij een ernstige verstoring van de markt, hun doel slechts kunnen bereiken wanneer zij onmiddellijk effect sorteren.

8 Op dit vereiste wordt ook uitdrukkelijk gewezen in de derde overweging van de considerans van beschikking nr. 1836/81, waarin staat dat de markt voor staalprodukten ernstig blijft lijden onder de verslechtering van de economische toestand en dat „een onmiddellijke actie op het gebied van de verkoopprijzen voor staal absoluut noodzakelijk is om de voor de noodzakelijke herstructuering van de ijzer- en staalindustrie gunstige economische voorwaarden te scheppen; dat deze actie in een crisisperiode een zeer urgent karakter draagt.”

9 In de considerans wordt eveneens opgemerkt dat beschikking nr. 1836/81 is vastgesteld omdat „op zeer korte termijn moet worden overgegaan tot een actie voor de sanering van de markt voor staalprodukten waardoor de prijzen tot een zodanig niveau kunnen worden opgetrokken dat financiële rampen worden voorkomen.” De verplichting van de distributieondernemingen hun prijsschalen openbaar te maken en hun produkten niet onder de daarin genoemde prijs te verkopen, is dus de methode die de gemeenschapswetgever heeft gekozen om onmiddellijk een eind te maken aan de toekenning van individuele kortingen en de daaruit voortvloeiende ongelijke verkoopvoorwaarden, en om zodoende bij te dragen tot een stijging van het algemene prijspeil.

10 Bijgevolg moet beschikking nr. 1836/81 gelden voor alle transacties die na de inwerkingtreding van deze beschikking worden afgewikkeld, en moet het eventueel ook voorrang hebben boven eventuele verplichtingen uit bestaande „raamovereenkomsten”.

11 Eisen AG betoogt voorts, dat de transacties met de firma Markmann moeten worden beschouwd als transacties die gelijksoortig zijn, doch een bijzonder karakter hebben in de zin van artikel 9, lid 1, sub c), van beschikking nr. 1836/81; het zijn namelijk transacties die op het punt van hun, in artikel 9, lid 1, sub a en b, weliswaar niet genoemde, doch commercieel belangrijke kenmerken wezenlijk verschillen van verzoeksters overige commerciële transacties. Tot staving van deze bewering voert zij aan, dat de firma Markmann van haar regelmatig hoeveelheden produkten van categorie Ia (eerste keus materiaal) afneemt, die verzoekster als schroothandelaar soms gedwongen is te kopen om produkten van categorie IIa (tweede keus of gedeklasseerd materiaal) te verkrijgen, waarop haar handelsactiviteiten hoofdzakelijk ziin eericht.

12 De Commissie trekt de bewering van Eisen AG, dat zij hoofdzakelijk handelt in materiaal van categorie IIa, in twijfel en merkt op, dat het feit dat de firma Markmann voor verzoekster een bijzonder betrouwbare en trouwe afnemer is, de transacties met deze firma niet tot transacties met een bijzonder karakter in de zin van genoemde bepaling maken.

13 Met betrekking tot de verwijzing naar het geringe percentage staal van eerste keus dat verzoekster heeft verkocht, zij opgemerkt, dat zelfs wanneer mocht worden vastgesteld dat transacties met produkten van categorie Ia slechts een zeer gering deel van de transacties van Eisen AG uitmaken, niettemin een transactie slechts bijzonder in de zin van artikel 9 kan blijken te zijn na een vergelijking tussen transacties met produkten van categorie Ia, want enkel voor deze produkten voorziet beschikking nr. 1836/81 in de verplichting om een prijsschaal openbaar te maken.

14 Het enkele feit dat de firma Markmann vaker materiaal van categorie Ia koopt bij Eisen AG dan bij andere bedrijven, zoals Claas en Schlafhorst, waaraan verzoekster naar eigen zeggen eerste keus staal heeft verkocht, kan de met Markmann gesloten overeenkomsten geen commerciële kenmerken verlenen die wezenlijk verschillen van die van de met de andere bedrijyen gesloten overeenkomsten. Overigens had met de bestendigheid van de zakelijke relatie met de firma Markmann ook rekening kunnen worden gehouden door toekenning van een getrouwheidskorting, hetgeen volgens beschikking nr. 1836/81 niet is verboden, mits zij in de prijsschaal wordt openbaar gemaakt.

15 Tenslotte betoogt Eisen AG dat de met de firma Bergbau gesloten transacties ingevolge artikel 9, lid 1, sub b, geoorloofd zijn, omdat de op basis van deze transacties verrichte leveringen in werkelijkheid walsstaalprodukten van tweede keus betroffen, dus produkten die niet „identiek of gelijksoortig” zijn aan de produkten die in het kader van andere transacties zijn geleverd. Dit was mogelijk omdat de firma Bergbau deze produkten gebruikte voor doeleinden waarvoor bepaalde kenmerken die het onderscheid tussen staal van eerste en tweede keus uitmaken, niet relevant waren.

16 Uit de „raamovereenkomst” van 3 april 1981 blijkt, dat de overeenkomst met de firma Bergbau betrekking heeft op de levering van „plaatstaal van kwaliteit staal 37 volgens DIN 17100, eerste keus.” Voorts wordt in de overeenkomst uitdrukkelijk bepaald: „Wij verzoeken u voor alle platen van de kwaliteit R ST 37-2 bij de levering fabriekscertificaten DIN 50049/2.1 of controlestaten volgens DIN 50049/2.2 te voegen. Leveringen zonder controlecertificaten kunnen niet meer worden geaccepteerd.”

17 De door verzoekster bij de stukken gevoegde bestellingen en bevestigingen bevatten alle een uitdrukkelijke verwijzing naar de in de Duitse ijzer- en staalindustrie gebruikelijke kwaliteitsnormen (uitgedrukt in DIN). Hoewel de DIN-normen in de rekeningen niet worden genoemd, wordt daarin wel verwezen naar de bevestigingen die uitdrukkelijk deze normen vermelden.

18 Onder deze omstandigheden zijn uit de stukken in deze zaak geen gegevens te ontlenen, op grond waarvan kan worden verklaard dat de transacties tussen Eisen AG en de firma Bergbau produkten van tweede keus betroffen.

19 Overigens zijn de staalhandelaren krachtens artikel 7 van beschikking nr. 1836/81 verplicht, in geval van verkoop van produkten van tweede keus op de facturen de reden te vermelden waarom het produkt als van mindere kwaliteit of van tweede keus wordt aangemerkt.

20 Eisen AG kon geen verklaring geven voor haar gedrag dat enerzijds een inbreuk vormde op artikel 7 en waarvoor een boete kon worden opgelegd, en dat haar anderzijds belette met een beroep op haar facturen aan te tonen dat het verkochte materiaal niet onder het toepassingsgebied van beschikking nr. 1836/81 viel. De aangevoerde technische moeilijkheden bij het opmaken en verzenden van rekeningen per computer kunnen in ieder geval een overtreding van de gemeenschapsregeling niet rechtvaardigen.

21 Om te bewijzen dat in weerwil van het feit dat de facturen uitdrukkelijk materiaal van de eerste keus betroffen, stilzwijgend tussen haar en de firma Bergbau was overeengekomen, dat deze laatste bereid was materiaal van categorie Ha in plaats van materiaal van categorie Ia te aanvaarden, betoogt Eisen AG dat het aan de firma Bergbau geleverde materiaal steeds uit de DDR werd ingevoerd en dus materiaal van tweede keus was. Volgens Eisen AG voldoet dit materiaal namelijk niet aan de in de Bondsrepubliek gestelde DIN-normen, hoewel de staatshandelsbureaus van het uitvoerende land het in hun facturen steeds als produkten van eerste keus kwalificeren.

22 Ter beoordeling van de juistheid van dit argument is het evenwel niet noodzakelijk, de kenmerken van het produkt uit de DDR te onderzoeken. Er bestaan namelijk voldoende andere gegevens die de conclusie rechtvaardigen, dat het door Eisen AG aan de firma Bergbau geleverde materiaal in de regel tot de categorie Ia behoorde.

23 In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat Eisen AG gedurende het door de inspecteurs van de Commissie in aanmerking genomen tijdvak de firma Bergbau herhaaldelijk materiaal van categorie Ha heeft geleverd en daarbij steeds uitdrukkelijk op de factuur heeft vermeld, dat het een „bijzondere partij” betrof (facturen 40/32749 van 10. 12. 1981; 40/32808, 40/32809 en 30/32810 van 16. 12. 1981; 40/32895 van 21. 12. 1981, 40/30037 van 11. 1. 1982 en 40/30076 van 14. 1. 1982). Deze vermeldingen waren niet nodig geweest, wanneer de firma Bergbau, zoals Eisen AG stelt, stilzwijgend leveringen van materiaal van tweede keus in plaats van materiaal van eerste keus had aanvaard. Daaruit moet worden geconcludeerd dat in gevallen waarin dit niet is vermeld, materiaal van eerste keus is geleverd.

24 Meer in het bijzonder met betrekking tot het uit de DDR afkomstige staal kan bovendien op grond van de op verzoek van het Hof door Eisen AG overgelegde voorraadstaten worden vastgesteld, dat de voor deze produkten gebruikte codenummers nimmer in de bestreden facturen voorkomen, zodat het uitgesloten lijkt dat Eisen AG de firma Bergbau uit de DDR afkomstig materiaal heeft geleverd.

25 Mitsdien is voldaan aan de voorwaarden voor het opleggen van een geldboete* en moet het middel dat niet aan deze voorwaarden zou zijn voldaan, worden verworpen.

26 Als tweede motiveringsgebrek voert Eisen AG aan, dat de Commissie niet heeft aangegeven, welke bepalingen verzoekster zou hebben overtreden, doch enkel in het algemeen heeft verwezen naar artikel 15 van beschikking nr. 1836/81; ingevolge lid 1 van dit artikel kan „aan staalhandelaren die het bepaalde in de artikelen 2 tot en met 13 overtreden., een boete worden opgelegd tot een bedrag van het tweevoudige van de waarde van de ongeoorloofde verkopen.”

27 Weliswaar is de motivering van de beschikking inderdaad nogal summier. Er zij evenwel op gewezen, dat Eisen AG in de mededeling van de punten van bezwaar van 16 augustus 1982 wordt verweten dat zij haar prijsschaal heeft „onderboden”, hetgeen erop neerkomt dat haar wordt verweten dat zij op gelijksoortige transacties ongelijke voorwaarden heeft toegepast, dat wil zeggen dat zij zich heeft schuldig gemaakt aan een krachtens artikel 8 verboden gedraging. Een onderbieding van de openbaar gemaakte prijsschaal houdt namelijk noodzakelijkerwijs een element van ongelijkheid in ten opzichte van transacties die op basis van in de prijsschaal vermelde prijzen zijn gesloten.

28 Overigens verkeerde verzoekster ook niet in het ongewisse omtrent de aard van het verwijt, zoals blijkt uit haar opmerkingen van 20 september 1982 met betrekking tot de mededeling van de punten van bezwaar, waarin zij zich beroept op de verschillende kenmerken van de litigieuze transacties.

29 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat uit de mededeling van de punten van bezwaar tezamen met de beschikking duidelijk blijkt welke inbreuk Eisen AG wordt verweten en dat verzoekster reeds tijdens de administratieve procedure de draagwijdte van de haar meegedeelde punten van bezwaar volledig had begrepen.

30 In het kader van de middelen betreffende de schending van wezenlijke vormvoorschriften betoogt Eisen AG verder, dat de Commissie verzoeksters recht om te worden gehoord heeft geschonden, daar zij tijdens de aan de totstandkoming van de beschikking voorafgegane procedure verzoekster niet erop heeft gewezen, dat zij de door verzoekster aangevoerde en aangeboden bewijzen à décharge niet wilde onderzoeken.

31 De Commissie brengt hiertegen in dat zij krachtens artikel 36 EGKS-Verdrag verplicht is „de belanghebbenden in staat te stellen opmerkingen te maken”, voordat zij geldstraffen of dwangsommen oplegt, en dat zij, door verzoekster de mogelijkheid te geven schriftelijke opmerkingen in te dienen, deze verplichting is nagekomen.

32 Blijkens de bewoordingen van artikel 36 mag genoemde verplichting niet in die zin worden opgevat, dat zij de Commissie verplicht haar tegenargumenten tegen de door de betrokkene aangevoerde verweermiddelen uiteen te zetten Het recht om te worden gehoord wordt in dit artikel gewaarborgd doordat de betrokkene de mogelijkheid wordt geboden, verweermiddelen naar voren te brengen. Van de Commissie kan niet worden verlangd, dat zij op deze middelen antwoordt dan wel een nader onderzoek instelt ol de door de betrokkene genoemde getuigen hoort, wanneer zij de feitelijke omstandigheden voldoende opgehelderd acht. Anders zou de procedure tot vaststelling van een overtreding te log en langdurig worden. Dit middel moet derhalve worden verworpen.

33 Met haar middelen betreffende de schending van het EGKS-Verdrag en van beschikking nr. 1836/81 verwijt Eisen AG de Commissie dat zij een reeks bepalingen van materieel recht heeft geschonden.

34 Gelet op de hiervoor uiteengezette overwegingen, moet vooreerst het middel worden afgewezen dat is gegrond op de beweerde schending van artikel 15 EGKS-Verdrag, volgens hetwelk alle beschikkingen van de Hoge Autoriteit met redenen moeten worden omkleed. Immers, de bewering dat de bestreden beschikking niet met redenen is omkleed, is zoals reeds gezegd, niet houdbaar.

35 Met betrekking tot de schending van artikel 15 van beschikking nr. 1836/81 is reeds opgemerkt, dat de door de Commissie vastgestelde overtreding niet is gelegen in een „onderbieding van de prijsschaal” als zodanig, doch in de noodzakelijkewijs uit deze onderbieding voortvloeiende ongelijke voorwaarden waaronder de transacties worden afgewikkeld. Het argument dat de onderbieding niet als zelfstandige overtreding in artikel 15 is genoemd, is dus niet steekhoudend.

36 Met betrekking tot de artikelen 36 en 47 EGKS-Verdrag en 11 en 14 van beschikking nr. 1836/81 moet worden opgemerkt, dat in deze artikelen de Commissie onderzoeks- en verificatiebevoegdheden worden verleend, die zij kan gebruiken wanneer zij zulks nodig acht om het bestaan van een overtreding vast te stellen. Zij behoeft slechts een onderzoek in te stellen of nadere gegevens te vragen, wanneer zij meent dat de haar reeds ter beschikking staande gegevens daarvoor nog niet volstaan. Een schending van deze bepaling kan dus niet worden vastgesteld los van de vraag, of de boetebeschikking gerechtvaardigd was. Wordt deze vraag, zoals in casu, bevestigend beantwoord, dan leidt zulks automatisch tot afwijziging van de middelen ontleend aan schending van de genoemde artikelen.

37 Met betrekking tot het middel inzake misbruik van bevoegdheid zij tenslotte opgemerkt, dat dit middel op grond van de hiervoor ontwikkelde overwegingen niet kan slagen, voor zover het is gegrond op de bewering, dat de Commissie een boete heeft opgelegd voor niet bewezen overtredingen.

38 Voor zover het middel is gegrond op de bewering, dat de boete om redenen van algemene preventie op een zeer hoog bedrag is vastgesteld, volstaat het erop te wijzen, dat in de beschikking zelf uitdrukkelijk wordt verklaard dat „de boete hoog genoeg moet zijn om de onderneming van nieuwe onderbiedingen te weerhouden”.

39 Het opleggen van een boete als sanctie voor een onwettige gedraging en met als doel de betrokkene van herhaling van zijn overtreding te weerhouden, is in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, ongeacht of de sanctie ook een algemene preventieve werking kan hebben.

40 Onder deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat bij onderzoek van dit middel uit niets is gebleken dat de Commissie zich heeft schuldig gemaakt aan misbruik van bevoegdheid. Bijgevolg moet dit middel worden verworpen.

41 Subsidiair vordert Eisen AG verlaging van de boete.

42 Terzake zij opgemerkt, dat de maatregelen tot sanering van de ijzer- en staalmarkt in de eerste plaats de producenten betreffen en dat in het saneringsproces op deze markt de handelaren weliswaar een belangrijke, doch in vergelijking met de producenten ondergeschikte rol spelen.

43 Begaat dus een handelaar een overtreding, dan vormt de geringere invloed die deze onderneming op de marktsituatie kan uitoefenen, een omstandigheid die de ernst van de overtreding verzacht.

44 Het opleggen van een zeer hoge boete kan derhalve slechts worden gerechtvaardigd door omstandigheden waaruit blijkt, dat de door de handelaar begane overtreding bijzonder ernstig is, hetgeen door de Commissie moet worden aangetoond.

45 Aangezien de Commissie Eisen AG een boete van 110 % van de onderbiedingen heeft opgelegd en deze boete uitsluitend heeft gemotiveerd met de verklaring, „dat de boete hoog genoeg moet zijn om de onderneming van nieuwe onderbiedingen te weerhouden”, moet derhalve worden vastgesteld dat in het onderhavige geval toepassing van dit tarief niet gerechtvaardigd is.

46 Gelet op de omstandigheden van het geval en het optreden van Eisen AG als geheel, meent het Hof dat de boete moet worden gehalveerd en dus tot DM 66 868 moet worden teruggebracht.