Hof van Justitie EU 22-05-1985 ECLI:EU:C:1985:220

1. De bevoegdheid van het Europees Parlement om een beroep wegens nalaten in te stellen

De Raad geeft toe, dat artikel 175, waar het spreekt van „overige Instellingen” van de Gemeenschap, op het eerste gezicht het Europees Parlement lijkt te rekenen tot de instellingen die bij het Hof een beroep wegens nalaten kunnen instellen. Het is echter in strijd met het stelsel van het Verdrag, het Parlement een dergelijk beroepsreent toe te kennen.

Artikel 173 EEG-Verdrag beperkt de toegang tot het Hof, wat de instellingen betreft, uitdrukkelijk tot de Raad en de Commissie. Waar het Verdrag op deze wijze het Parlement van de controle op de wettigheid van de handelingen van de Raad en de Commissie uitsluit, zou het onlogisch zijn dat het Parlement een onwettig verzuim van een van die beide instellingen aan het Hof zou kunnen voorleggen. De beroepsmogelijkheden van de artikelen 173 en 175 moeten immers als een coherent geheel worden beschouwd.

Vervolgens vraagt de Raad, of de toekenning aan het Parlement van een actieve legitimatie krachtens artikel 175, de in het Verdrag vervatte bevoegdheden van deze instelling niet verruimt en haar geen controlemogelijkheden biedt die het Verdrag niet had voorzien. In dit verband verwijst hij naar het in artikel 4 van het Verdrag neergelegde beginsel van de „pouvoirs d'attribution”.

Krachtens artikel 137 EEG-Verdrag oefent het Parlement de hem door het Verdrag verleende bevoegdheden om te beraadslagen en te besluiten uit. In het door het Verdrag voorziene stelsel van bevoegdheidsverdeling kan het Parlement zijn invloed uitoefenen via een controlerecht tegenover de Commissie en een bevoegdheid om advies uit te brengen tegenover de Raad. Al vormt de — op het gebied van het vervoer met name in artikel 75 voorgeschreven — raadpleging van het Parlement een wezenlijk vormvereiste voor het nemen van een besluit, de wetgevende bevoegdheid blijft uitsluitend in handen van de Raad. Gezien deze regeling van de interinstitutionele samenwerking, kan het Parlement tegenover de Raad als wetgevend orgaan niet over een via een beroep wegens nalaten uit te oefenen controlerecht beschikken. Indien het Hof krachtens artikel 175 een overeenkomstig artikel 176 uit te voeren arrest zou wijzen, zou het Parlement zich immers wetgevende bevoegdheden kunnen aanmatigen, die het Verdrag hem niet toekent.

Uit deze overwegingen concludeert de Raad, dat het Parlement slechts aan een uitdrukkelijke toewijzing van bevoegdheid het recht had kunnen ontlenen om een beroep wegens nalaten in te stellen. De omstandigheid dat, volgens het arrest van 29 oktober 1980 (zaak 138/79, Roquette, Jurispr. 1980, blz. 3333), het Parlement behoort tot de in artikel 37 van 's Hofs Statuut bedoelde „instellingen” die zich kunnen voegen in een voor het Hof aanhangig rechtsgeding, doet daaraan geen afbreuk. De Raad merkt hierbij op, dat het recht zich te voegen iets anders is dan het beroepsrecht, en dat artikel 37 van het Statuut dus niet in het licht van artikel 173 EEG-Verdrag is uitgelegd. Omgekeerd kan de uitlegging van artikel 175 niet van het bestaan van het recht op voeging afhangen.

Het Europees Parlement, verzoeker, en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, interveniente, verwijzen naar de bewoordingen van artikel 175, en betogen dat het Parlement zonder enige twijfel bevoegd is om een beroep wegens nalaten in te stellen. De duidelijke bewoordingen van artikel 175 laten geen andere uitlegging toe.

Het Parlement voert aan, dat het in artikel 175 uitdrukkelijk voorziene beroepsrecht niet kan worden beperkt door een verwijzing naar de afwijkende bewoordingen van artikel 173. Daar de verdragsbepalingen betreffende het beroepsrecht niet beperkend mogen worden uitgelegd, kan hooguit aan artikel 173 een met artikel 175 corresponderende uitlegging worden gegeven. De in artikel 4 EEG-Verdrag vermelde instellingen van de Gemeenschap hebben immers alle tot taak, te waken over de nakoming van het Verdrag.

Zo gezien, heeft voornoemd arrest van 29 oktober 1980 het in artikel 37 van 's Hofs Statuut voorziene recht om zich te voegen in een voor het Hof aanhangig rechtsgeding, bevestigd voor alle instellingen, met inbegrip van het Parlement, op grond dat beperkingen, ten aanzien van een dier instellingen aan de uitoefening van dat recht gesteld, slechts kunnen gaan ten koste van haar institutionele positie, zoals het Verdrag, en met name artikel 4, lid 1, die heeft gewild. Deze overweging klemt te meer voor een aan alle instellingen toegekend beroepsrecht.

Beide instellingen betwisten, dat een beroepsrecht van het Parlement ex artikel 175 onverenigbaar zou zijn met de in het Verdrag voorziene bevoegdheidsverdeling.

Het Parlement verklaart, dat zijn beperkte bevoegdheden op wetgevend gebied niet kunnen worden ingeroepen om hem te beletten, de uitoefening door de Raad van zijn wetgevende bevoegdheden in rechte te laten controleren. De beroepsrechten van het Parlement mogen immers niet worden verward met zijn politieke rechten tot deelneming aan de wetgevende procedure. Met het instellen van het onderhavige beroep wil het Parlement geen politieke controlerechten uitoefenen, maar de hem door het Verdrag geopende beroepsmogelijkheden benutten, teneinde concrete verzuimen, die hij met het Verdrag in strijd acht, te doen vaststellen.

Het Parlement matigt zich door een dergelijk beroep geen enkele wetgevende bevoegdheid aan. Wanneer een krachtens artikel 175 gewezen arrest een met het Verdrag strijdig verzuim van de wetgever zou vaststellen, zou immers de Raad de bevoegde instelling zijn die volgens artikel 176 gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest.

De Commissie betoogt, dat indien het argument van de Raad inzake de exclusiviteit van zijn wetgevende bevoegdheden juist zou zijn, ook het beroep wegens nalaten, dat krachtens artikel 175 door andere houders van het beroepsrecht, zoals een Lid-Staat of de Commissie, tegen de Raad zou worden ingesteld, niet ontvankelijk zou zijn. Een dergelijke opvatting, die in feite elk beroep wegens nalaten tegen de Raad als wetgever onmogelijk zou maken, is onverenigbaar met de bewoordingen van artikel 175.

2. De voorwaarden van artikel 175, tweede alinea, EEG-Verdrag

De Raad is in de eerste plaats van mening, dat de brief van de voorzitter van het Parlement van 21 september 1982 niet als een uitnodiging tot handelen in de zin van artikel 175, tweede alinea, kan worden beschouwd. Van een met het Verdrag strijdig verzuim is slechts sprake, wanneer de betrokken instelling bewust heeft stilgezeten, om de verwezenlijking van de in het Verdrag neergelegde doelstellingen te verhinderen. De brief van de voorzitter van het Parlement bevat echter geen enkele formele bevestiging van een verzuim in deze zin. Bovendien geeft de brief, waarin hij in algemene bewoordingen de totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoerbeleid verlangt, niet voldoende nauwkeurig aan, welke besluiten moeten worden genomen.

Ondanks de kwalificatie die de voorzitter van het Parlement eraan had gegeven, is de brief door de Raad beschouwd als een bijdrage aan de politieke dialoog tussen het Parlement en de Raad. In deze zin heeft de Raad het Parlement bij brief van 22 november een analyse van zijn activiteiten op het gebied van het vervoer toegezonden, die het Parlement in staat moest stellen, zich een beeld te vormen van de wijze waarop de Raad de toekomstige evolutie op dit gebied beoordeelde.

Voor het geval dat het Hof de brief van de voorzitter van het Parlement als een uitnodiging krachtens artikel 175 zou beschouwen, stelt de Raad dat zijn antwoord van 22 november 1982 voldoet aan de voorwaarden van een standpuntbepaling in de zin van dat artikel, zodat het beroep niet ontvankelijk is.

In dit verband merkt hij op, dat artikel 175, anders dan artikel 35 EGKS-Verdrag, niet de vaststelling van een formele handeling verlangt. Artikel 175 maakt zorgvuldig onderscheid tussen de term „een besluit nemen” in de eerste alinea, en het begrip „standpuntbepaling” in de tweede alinea, die betrekking heeft op de ontvankelijkheid van het beroep.

Volgens de Raad heeft het beroep wegens nalaten niet ten doel de betrokken instelling te verplichten een besluit met een bepaalde inhoud te nemen, maar veeleer ervoor te zorgen dat deze instelling haar verplichting tot handelen nakomt. Bijgevolg is het niet mogelijk, het in artikel 175 gebezigd begrip standpuntbepaling abstract te definiëren. In elk individueel geval moeten de voorwaarden waaraan een standpuntbepaling moet voldoen, worden bepaald op grond van de concrete verplichting van de betrokken instelling jegens de partij die haar tot handelen heeft uitgenodigd.

Zo kan een instelling die een bepaald besluit moet nemen zonder daarbij over een beoordelingsmarge te beschikken, zich niet aan een beroep wegens nalaten onttrekken door een standpuntbepaling met een andere inhoud dan de vast te stellen handeling. Wanneer daarentegen het Verdrag of het afgeleide recht de betrokken instelling niet verplicht de gevraagde handeling vast te stellen, of hem een discretionaire bevoegdheid verleent, volstaat reeds een met redenen omkleed antwoord, waarin zij te kennen geeft dat zij het niet passend oordeelt haar bevoegdheid uit te oefenen. Een beroep is met name dan uitgesloten, wanneer in de standpuntbepaling de stand van de werkzaamheden wordt beschreven alsmede de voorwaarden waaronder deze voortgang kunnen vinden, en aldus duidelijk wordt gemaakt dat er geen sprake is van misbruik van beoordelingsbevoegdheid.

De Raad beschouwt de eerste grief van het Parlement reeds deswege als niet ontvankelijk, omdat de gewenste handeling er niet voldoende duidelijk in wordt aangegeven. Het verzuim een besluit te nemen, en bijgevolg het beroep, moet betrekking hebben op een verplichting om een of meer concreet omschreven handelingen vast te stellen. De Raad zet uiteen, dat een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 niet tegen een gemeenschappelijk beleid als zodanig kan zijn gericht, maar moet zien op de concrete handelingen die een dergelijk beleid tot stand brengen. Zo ook kan het beroep wegens nalaten niet het gemeenschappelijk vervoerbeleid in het algemeen betreffen, zonder aan te geven welke specifieke maatregelen voor de totstandbrenging daarvan nodig zijn. De Raad is voorts van mening, dat de verplichting om een besluit te nemen, dat wil zeggen een handeling met rechtsgevolgen vast te stellen, ook ontbreekt voor wat de vastlegging van een kader voor de totstandbrenging van dat beleid betreft.

In verband met de tweede grief van het Parlement betoogt de Raad, dat hij niet verplicht kan zijn, de door het Parlement vermelde concrete voorstellen aan te nemen. Het bestaan en de inhoud van zijn verplichting tot handelen wordt immers niet bepaald door de voorstellen van de Commissie, maar door de verdragsbepaling waarop zij berusten. In dit verband verwijst hij naar de ruime beoordelingsbevoegdheid die voortvloeit uit de algemene bewoordingen van artikel 75, lid 1, sub a en b. Deze beoordelingsmarge wordt niet beperkt door het tweede lid van dit artikel, dat enkel een tijdschema vaststelt.

In het licht van deze overwegingen vormt de analyse van de activiteiten van de Raad, die tezamen met opmerkingen over elk door het Parlement genoemd voorstel in de brief van 22 november 1982 is opgenomen, een standpuntbepaling die voldoende duidelijk is om een eventueel verzuim waartegen beroep kan worden ingesteld, uit te sluiten.

Het Parlement en de Commissie zijn van mening, dat de brief van de voorzitter van het Parlement van 21 september 1982, die duidelijk uiteenzet welke maatregelen met het oog op artikel 175 worden verlangd, beantwoordt aan het doel van de uitnodiging tot handelen in de zin van artikel 175, tweede alinea, namelijk de betrokken instelling in staat te stellen, zich rekenschap te geven van de activiteit die krachtens het Verdrag van haar wordt verwacht, en haar de mogelijkheid te bieden een eventueel beroep te voorkomen. De uitnodiging tot handelen kan ook betrekking hebben op complexe maatregelen van algemene aard, zoals de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid of de vastlegging van het kader hiervan. De woorden „een besluit nemen” in artikel 175, eerste alinea, mogen immers niet beperkend worden uitgelegd. De nadere uiteenzetting van de middelen en argumenten in verband met een dergelijke algemene grief behoort tot de grond van de zaak.

Daarentegen kan het antwoordschrijven van de Raad van 22 november 1982 niet als een standpuntbepaling in de zin van artikel 175 worden beschouwd.

Wil het beroep niet ontvankelijk zijn, dan moet volgens het Parlement uit de standpuntbepaling blijken dat de tot handelen uitgenodigde instelling zich definitief verbindt de gewenste handeling te verrichten.

In de opvatting van het Parlement kan ook een uitdrukkelijke weigering om te handelen, geen standpuntbepaling in de zin van artikel 175 zijn. In het rechtsbeschermingsstelsel van het EEG-Verdrag vormt het beroep wegens nalaten een autonome beroepsmogelijkheid naast het beroep tot nietigverklaring. Het beroep krachtens artikel 175 verschilt hierin van dat krachtens artikel 35 EGKS-Verdrag, dat in het stelsel van artikel 175 een weigering om te handelen niet met een voor beroep tot nietigverklaring vatbare beschikking wordt gelijkgesteld. Het verzuim om een besluit te nemen, blijft bij een negatief antwoord dus bestaan en levert grond op voor een beroep wegens nalaten.

Het Parlement betoogt, dat het Hof zich nog niet over het begrip standpuntbepaling heeft uitgesproken, daar de tot nog toe ingestelde beroepen wegens nalaten zijn verworpen, hetzij omdat een procesbelang ontbrak, hetzij omdat de betrokken instelling jegens verzoeker niet verplicht was de gevraagde handeling vast te stellen. In casu echter is het bestaan van de met name uit de artikelen 74 en 75 EEG-Verdrag voortvloeiende verplichting om een besluit te nemen, boven alle twijfel verheven. Het feit dat de Raad over een beoordelingsbevoegdheid beschikt, ontslaat hem niet van de verplichting om zijn bevoegdheid binnen de voorgeschreven termijnen te gebruiken.

In dit verband beklemtoont het Parlement, dat het met zijn beroep niet de vaststelling verlangt, dat de Raad heeft nagelaten inhoudelijk welbepaalde wetgevende maatregelen te treffen, maar dat het hem verwijt, in het geheel geen gebruik te hebben gemaakt van zijn beoordelingsbevoegdheid en aldus de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen. Het antwoord van de Raad nu bevat geen enkele concrete toezegging over de wijze waarop hij zijn verplichting om een gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen, wil nakomen.

Onder verwijzing naar artikel 175 en naar het doel van het beroep wegens nalaten geeft de Commissie een iets andere uitlegging van het begrip standpuntbepaling dan het Parlement. Zij stelt, dat luidens artikel 175, eerste alinea, de grief inzake het verzuim betrekking heeft op het feit dat de betrokken instelling „nalaat een besluit te nemen”, ofschoon zij krachtens het Verdrag daartoe is gehouden. Het beroep wegens nalaten heeft ten doel de instelling te dwingen haar besluiteloosheid te laten varen en „een besluit te nemen”. Wanneer de instelling een besluit neemt en degene die haar tot handelen heeft uitgenodigd, daarvan binnen twee maanden op de hoogte brengt, is er geen met het Verdrag strijdig verzuim meer. De Commissie is echter van mening, dat niet enkel een positieve, maar ook een negatieve standpuntbepaling van de instelling, in de zin van een definitieve weigering het van haar verlangde besluit te nemen, het verzuim kan beëindigen. Zo zou het beroep dus niet ontvankelijk zijn bij een standpuntbepaling die deels positief is en voor het overige de uitnodiging tot handelen afwijst.

De instelling behoeft niet per se een standpunt in te nemen dat beantwoordt aan de concrete wensen van degene die haar tot handelen uitnodigt, maar moet, ter voorkoming van een beroep wegens nalaten, haar standpunt op definitieve wijze bepalen. De procedure van artikel 175 zou niet aan de vereisten van een passende rechtsbescherming voldoen, indien werd aangenomen dat een antwoord dat de huidige stand van de onderhandelingen beschrijft, het beroep wegens nalaten niet ontvankelijk zou maken.

Wat de bijzondere grieven wegens nalaten betreft, zijn het Parlement en de Commissie van mening, dat de commentaren van de Raad bij de in het verzoekschrift genoemde voorstellen van de Commissie slechts de stand van de werkzaamheden beschrijven en dus geen definitieve standpuntbepaling inhouden. De Commissie wijst er echter op, dat de Raad bij het in de conclusies van het Parlement onder nummer 15 vermelde voorstel opmerkt, dat hij is overeengekomen hierover geen formeel besluit te nemen. Zij vraagt zich af, of deze verklaring niet als een definitieve standpuntbepaling in negatieve zin kan worden beschouwd.

3. Het subsidiaire verzoek op grond van artikel 173 EEG-Verdrag

Naar de mening van de Raad is het subsidiaire verzoek tot nietigverklaring van zijn antwoord krachtens artikel 173, reeds deswege niet ontvankelijk, omdat het Parlement volgens de duidelijke bewoordingen van dat artikel niet het recht heeft een beroep tot nietigverklaring in te stellen. Een uitlegging die is ingegeven door de vereisten van de rechtsbescherming, maar verder gaat dan de bewoordingen van artikel 173, houdt hij niet voor mogelijk, aangezien het optreden van de Raad in rechte kan worden getoetst op grond van het beroepsrecht van de Commissie als hoedster van het Verdrag.

Voorts kan tegen het antwoord van de Raad geen beroep tot nietigverklaring worden ingesteld, daar het geen handeling is die rechtsgevolgen kan teweegbrengen.

Het Parlement verwijst naar zijn stelling, dat een negatief antwoord het verzuim doet voortbestaan en dus geen standpuntbepaling vormt die het beroep wegens nalaten niet ontvankelijk maakt. Indien een standpuntbepaling die het verzuim niet beëindigt, toch het beroep krachtens artikel 175 onmogelijk zou maken, blijft er niets anders over dan het Parlement een subsidiair beroepsrecht krachtens artikel 173 toe te kennen en een dergelijke standpuntbepaling als een op grond van dit artikel aanvechtbare handeling te beschouwen. Elke andere oplossing zou tot een hiaat in het stelsel van rechtsbescherming leiden.

1. Algemene opmerkingen

Het Europees Parlement, verzoeker, en de Commissie, interveniente, beginnen met een uiteenzetting over het stelsel en de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van het vervoer.

Volgens het Parlement doelt het begrip gemeenschappelijk vervoerbeleid in de zin van het Verdrag op een coherent stelsel van dwingende handelingen, dat op het communautaire vlak de oriëntatie en planning regelt van de maatregelen die nodig zijn voor de overbrugging van afstanden door personen, goederen en informatie. Dit stelsel van dwingende handelingen heeft ten doel, voor het vervoer op het gehele grondgebied van de Gemeenschap voorwaarden te scheppen die aan die van een interne markt beantwoorden.

Het gemeenschappelijk vervoerbeleid vormt een structureel onderdeel van het door het Verdrag beoogde integratieproces. Onder de in artikel 3 vermelde activiteiten van de Gemeenschap neemt het gemeenschappelijk vervoerbeleid dezelfde rang in als het gemeenschappelijk landbouwbeleid of de totstandbrenging van een stelsel dat ervoor zorgt dat de mededinging op de gemeenschappelijke markt niet wordt vervalst. Het moet parallel met de ontwikkeling op de andere onder het Verdrag vallende gebieden worden verwezenlijkt, want een achterblijvende ontwikkeling op het gebied van het vervoer dreigt de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag op bepaalde andere gebieden, zoals met name het vrije verkeer van goederen, in gevaar te brengen.

In de opvatting van het Parlement vooronderstelt de totstandbrenging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid op grond van de artikelen 74-84 EEG-Verdrag een plannings- en omzettingsproces op drie niveaus, dat typerend is voor de gemeenschapsverdragen. Zij vereist in de eerste plaats de vaststelling van de doelstellingen of beginselen die het kader vormen waarbinnen de Lid-Staten overeenkomstig artikel 74 op het gebied van het vervoer de in artikel 2 van het Verdrag vermelde doelstellingen nastreven. Vervolgens omvat zij de vaststelling van de instrumenten om die doelstellingen of beginselen te verwezenlijken, en het nemen van uitvoeringsbesluiten. De algemene begrippen „gemeenschappelijke regels”, „voorwaarden” en „nuttige” of „passende bepalingen”, die in de artikelen 75, lid 1, en 84, lid 2, worden gebezigd, omvatten die drie soorten maatregelen.

De Commissie zet uiteen, waarom het gemeenschappelijk vervoerbeleid een van de twee in het Verdrag uitdrukkelijk genoemde sectoriële politieken is. Qua economisch belang is de vervoersector vergelijkbaar met de landbouwsector. Hij biedt werk aan meer dan zes miljoen mensen. Wat het commercieel vervoer betreft, vertegenwoordigt de sector rechtstreeks en onrechtstreeks ongeveer 6,5% van het bruto sociaal produkt van de Gemeenschap, en 15-20% wanneer men het eigen vervoer en het particuliere vervoer meetelt. In de tweede plaats speelt deze bedrijfstak een wezenlijke rol bij de totstandbrenging en werking van de gemeenschappelijke markt.

De vervoersector is voorts gekenmerkt door een grote mate van overheidsinterventie in verschillende vormen, die te verklaren is door de politieke gevoeligheid wegens de taken van openbaar belang die hij vervult, en door de specifieke problemen die voortvloeien uit de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende soorten van vervoer. Met name de spoorwegen verrichten belangrijke prestaties van openbaar belang en hebben vaak aanzienlijke tekorten, die dan ten laste van de nationale begroting komen. Volgens bepaalde Lid-Staten staat deze situatie in de weg aan een beleid dat zich beperkt tot de liberalisatie van het vervoer binnen de Gemeenschap en de eenvoudige toepassing van de algemene verdragsregels. Tenslotte zijn zowel vóór als na de totstandkoming van het Verdrag tal van bilaterale en multilaterale overeenkomsten betreffende het vervoer gesloten tussen de Lid-Staten en met derde landen.

Uit een en ander leidt de Commissie af, dat de organisatie van de vervoersector nauw samenhangt met de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, en dat de bijzondere aspecten van deze sector een eigen beleid in de zin van een coherent geheel van maatregelen vereisen, als aanvulling op de toepassing van de algemene verdragsregels. Uit dit oogpunt voorziet artikel 3, sub e, EEG-Verdrag de totstandbrenging van een gemeenschappelijk beleid. Deze opvatting wordt bevestigd door artikel 74, in zoverre dit een beginsel formuleert dat het bestaan onderstelt van een gemeenschappelijk beleid dat de Lid-Staten in staat stelt de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van het vervoer na te streven. Artikel 75 bepaalt welke uitvoeringsmaatregelen voor het vervoer over de weg, per spoor en over de binnenwateren moeten worden genomen. Artikel 3, sub e, maakt echter geen onderscheid volgens de verschillende soorten van vervoer en het gemeenschappelijk beleid omvat dus ook de in artikel 84, lid 2, bedoelde zeevaart en luchtvaart.

Wat de te volgen methode voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk beleid betreft, wijst de Commissie erop, dat de titel betreffende het vervoer niet erg duidelijk de volgorde en het niveau van de te nemen besluiten bepaalt. Het Verdrag lijkt de gemeenschapsorganen de keuze te laten tussen een systematische benadering en een meer pragmatische, namelijk de geleidelijke totstandbrenging van het gemeenschappelijk beleid naar gelang van de omstandigheden, op voorwaarde dat het bereikte resultaat voldoet aan de vereisten van een coherent beleid, dat bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag.

Vervolgens schetst het Parlement in grote lijnen de activiteiten die de gemeenschapsinstellingen in de loop der jaren hebben ontplooid op het gebied van het vervoer. De Commissie heeft herhaaldelijk, onder meer in 1962, 1973, 1977 en 1980, bij de Raad mededelingen en memoranda ingediend, met het oog op de vaststelling van de richtsnoeren voor een gemeenschappelijk beleid en een programma van prioritaire acties.

Van zijn kant heeft het Parlement voortdurend gewezen op de noodzaak de beginselen van een gemeenschappelijk beleid vast te stellen. In dit verband vermeldt het met name

• zijn resolutie van 25 september 1974 over de beginselen van het vervoerbeleid (PB 1974, C 127, blz. 24), aangenomen op grond van het verslag-Mursch (doe. EP 215/74),

• zijn resolutie van 16 januari 1979 over de stand en ontwikkeling van het vervoerbeleid (PB 1979, C 39, blz. 16), aangenomen op grond van het verslag-Seefeld (doe. EP 512/78), en

• zijn resolutie van 9 maart 1982 over het gemeenschappelijk vervoerbeleid (PB 1982, C 87, blz. 42), aangenomen op grond van het verslag-Carossino (doe. EP 1-996/81).

Bij de Raad hebben die voorbereidende activiteiten slechts geleid tot enkele spaarzame planningsbesluiten in de loop van de jaren '60. Deze besluiten, met name de beschikking van de Raad van 13 mei 1965 met betrekking tot de harmonisatie van bepaalde voorschriften die van invloed zijn op de mededinging in het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (PB 1965, blz. 1500), zijn echter een dode letter gebleven.

Overigens zijn de door de Raad genomen wetgevende maatregelen tot nog toe eerder sporadisch van aard en niet voortgekomen uit een coherente benadering. Op 31 december 1982 lagen een dertigtal voorstellen van de Commissie — soms sedert jaren — ter tafel bij de Raad, terwijl ongeveer evenveel voorstellen als niet meer actueel door de Commissie waren ingetrokken. Bijgevolg vertoont de communautaire wetgeving op het gebied van het vervoer belangrijke hiaten, met name op het gebied van de sociale, fiscale en technische harmonisatie die nodig is voor de totstandbrenging van de gemeenschappelijke vervoersmarkt, en op het gebied van de spoorwegen en de vervoersinfrastructuur.

In antwoord op een vraag van het Hof heeft het Parlement gepreciseerd, dat een gemeenschappelijk vervoerbeleid in ieder geval maatregelen zou moeten omvatten betreffende

• de harmonisatie van de technische voorschriften voor voertuigen, waaronder met name die betreffende het gewicht en de afmetingen van bedrijfsvoertuigen en die betreffende de door het vervoer veroorzaakte vervuiling,

• de toegang tot de markt van het internationale en nationale vervoer,

• de technische harmonisatie van de vervoernetten en de uitschakeling van knelpunten,

• de harmonisatie van de sociale bepalingen op het gebied van het vervoer.

De Raad, verweerder, merkt op, dat titel IV van het Tweede deel van het EEG-Verdrag, betreffende het vervoer, voor de auteurs van het Verdrag bijzondere moeilijkheden meebracht, wegens de zeer uiteenlopende opvattingen in de toekomstige Lid-Staten op het gebied van het vervoerbeleid. De bepalingen van deze titel weerspiegelen een akkoord over vrij vage compromisformuleringen, die materiële beslissingen uit de weg gaan. Geen van die bepalingen voorziet in de vaststelling van de hoofdlijnen van een gemeenschappelijk beleid, zoals artikel 43, lid 1, dat doet voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Ook bevat titel IV geen tijdschema voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk beleid en worden er, anders dan in de titels II en III, geen doelstellingen geformuleerd die aan het einde van de overgangsperiode verwezenlijkt moesten zijn.

De vervoersector is immers een uiterst complex en gevarieerd gebied, waarvoor slechts geleidelijk een gemeenschappelijk beleid kan worden uitgewerkt door middel van specifieke regelingen voor de verschillende takken. Dienvolgens heeft de Raad een reeks maatregelen vastgesteld, die als de aanzet van een gemeenschappelijk beleid kunnen worden beschouwd. Aangezien doel en inhoud van het gemeenschappelijk beleid niet in het Verdrag is vastgelegd, lijkt het nauwelijks mogelijk met zekerheid te bepalen, wanneer de maatregelen die de Raad krachtens het Verdrag moet nemen, voldoende zijn geconcretiseerd om in hun geheel als een gemeenschappelijk vervoerbeleid te kunnen worden aangemerkt.

De Raad betwist niet dat nog andere maatregelen nodig zijn. In dit verband verwijst hij echter naar de mededeling van de Commissie van 9 februari 1983, „Op weg naar een gemeenschappelijk vervoerbeleid” (PB 1981, C 154, biz. 1), en wijst hij erop, dat de uitwerking van een gemeenschappelijk beleid is gestuit op zakelijke moeilijkheden, onder meer verband houdend met de verschillen tussen de nationale opvattingen terzake. Het nationale beleid van elk der Lid-Staten wordt bepaald door de aldaar bestaande economische, geografische en sociale omstandigheden, die tot verschillende strategieën op vervoergebied hebben geleid. De verschillen binnen de Gemeenschap van de Zes zijn door de achtereenvolgende uitbreidingen nog versterkt. Zo zijn de aan de rand van de Gemeenschap liggende staten veel meer aangewezen op het wegvervoer dan de centrale staten, die meer op spoorwegvervoer zijn ingesteld.

Ter illustratie van de hieruit voortvloeiende problemen verwijst de Raad naar een memorandum van de Groep der tien Spoorwegondernemingen van de Europese Gemeenschappen over de communautaire contingentering van het goederenvervoer over de weg. Uit dit memorandum blijkt duidelijk de onderlinge afhankelijkheid van de verschillende vervoersectoren, die tot gevolg heeft dat de in één sector gemaakte vorderingen voor andere sectoren ernstige problemen kunnen meebrengen en het vervoer in zijn geheel ongunstig kunnen beïnvloeden. Zolang het probleem van de mededinging tussen spoorwegvervoer, wegvervoer en in zekere mate de binnenscheepvaart niet is opgelost, is immers geen vooruitgang mogelijk bij de totstandbrenging van een gemeenschappelijk beleid. De voorstellen van de Commissie, met name inzake de positie van de spoorwegen, hadden echter slechts betrekking op bepaalde deelaspecten en volstonden niet om het probleem in zijn geheel op te lossen.

De Raad brengt voorts in herinnering, dat het gemeenschappelijk vervoerbeleid niet kan worden losgemaakt van het gemeenschappelijk beleid op andere gebieden. Zoals de Commissie het in haar laatste mededeling heeft geformuleerd, dient de totstandbrenging van één enkele vervoersmarkt samen te vallen met — en níet vooraf te gaan aan — een nieuwe aanloop tot het nader tot elkaar brengen van de nationale economische politieken.

2. De eerste conclusie: het verzuim om een gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen

Het Europees Parlement, ondersteund door de Commissie, voert aan, dat het geheel van de maatregelen die de Raad tot nog toe op het gebied van het vervoer heeft vastgesteld, geenszins voldoet aan de uit het Verdrag voortvloeiende vereisten van een gemeenschappelijk beleid.

Beide instellingen verklaren, dat de rechtsplicht om een gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen, zowel voortvloeit uit de bewoordingen van de relevante bepalingen als uit vorenbeschreven doel en stelsel van het Verdrag. De algemene verplichting berust op de principiële bepaling van artikel 3, sub e, EEG-Verdrag. De dwingende aard van deze regel wordt bevestigd door de onderlinge samenhang tussen de verschillende delen van het Verdrag. Wil de Gemeenschap de haar toevertrouwde taken kunnen vervullen, dan zal zij de in dat artikel genoemde doelstellingen moeten verwezenlijken.

Volgens het Parlement vloeit het bestaan van een algemene verplichting ook voort uit artikel 74 EEG-Verdrag, dat met name de aanwezigheid van een dwingend kader voor het gemeenschappelijk beleid onderstelt als logische en noodzakelijke voorwaarde voor de toepassing van bijzondere maatregelen. De vastlegging van een dwingend kader beantwoordt aan het vereiste een algemene oriëntatie te ontwikkelen, en kan voorkomen dat het optreden van de Gemeenschap leidt tot ongecoördineerde of zelfs tegenstrijdige resultaten, die enkel een reactie zijn op feitelijke omstandigheden. Overeenkomstig artikel 8, lid 7, EEG-Verdrag hadden de grondslagen van het gemeenschappelijk beleid vóór het einde van de overgangsperiode moeten worden gelegd.

Het Parlement betoogt vervolgens, dat artikel 75 EEG-Verdrag de Raad onvoorwaardelijk verplicht gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer, de voorwaarden voor toelating tot nationaal vervoer en alle overige dienstige bepalingen vast te stellen. Krachtens artikel 75, lid 2, hadden de in lid 1, sub a en b, bedoelde bepalingen in de loop van de overgangsperiode moeten worden vastgesteld. Het Parlement meent echter, dat zelfs in het geval van artikel 75, lid 1, sub c, dat niet uitdrukkelijk een termijn noemt, de Raad de nodige maatregelen binnen een redelijke termijn moet vaststellen, dat wil zeggen een termijn die beantwoordt aan de verwachtingen van de justitiabelen betreffende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk beleid.

Volgens het Parlement heeft de Raad op het gebied van het vervoer enkel een beoordelingsvrijheid met betrekking tot de inhoud van de te nemen maatregelen en met betrekking tot de datum — die binnen de voorziene termijn moet liggen — van hun inwerkingtreding. Deze bevoegdheid doet geen afbreuk aan het bestaan van een verplichting om een besluit te nemen, en verleent de Raad niet het recht, de eisen van het Verdrag naast zich neer te leggen.

Volgens de Commissie legt het Verdrag geen rechtsplicht op om vóór het einde van de overgangsperiode een kader voor het gemeenschappelijk vervoerbeleid vast te leggen. Zij is het echter eens met het Parlement, dat de bevoegde instellingen van de Gemeenschap rechtens gehouden zijn, de algemene verplichting om een dergelijk beleid tot stand te brengen, binnen een passende termijn na te komen. De inhoud van deze verplichting moet worden vastgesteld overeenkomstig de bijzondere bepalingen van de titel betreffende het vervoer.

Zij voegt daaraan toe, dat de „standstill”-verplichting van artikel 76, die geldt totdat de in artikel 75, lid 1, bedoelde bepalingen zijn vastgesteld, indirect het bestaan van de verplichtingen ex artikel 75 bevestigt. Voorts wijst artikel 61, bepalende dat het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer, op een verplichting om de vrijheid van dienstverrichting op het gebied van het vervoer te verwezenlijken door passende maatregelen die niet enkel op artikel 75, maar ook op artikel 84, lid 2, EEG-Verdrag zijn gebaseerd.

De Commissie is immers van mening, dat de algemene verplichting van artikel 3, sub e, zich niet enkel uitstrekt tot het vervoer over de weg, per spoor en over de binnenwateren, maar ook tot de zeevaart en de luchtvaart. Volgens haar betreft de beoordelingsbevoegdheid waarover de Raad krachtens artikel 84, lid 2, beschikt om te besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor die sectoren kunnen genomen, vooral de keuze van die maatregelen. De verplichting om te handelen binnen een passende termijn, blijkt reeds uit het feit, dat de concurrentievoorwaarden in het zee- en luchtvervoer in de weg staan aan de integratie van die markten door de enkele toepassing van de algemene verdragsregels. Ook al rechtvaardigt de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de Raad krachtens artikel 84, lid 2, beschikt, een langere termijn voor het nemen van passende maatregelen op die gebieden dan op het gebied van de andere soorten van vervoer, die termijn is inmiddels wel verstreken.

Met betrekking tot de algemene grief betreffende het verzuim van de Raad verwijst het Parlement naar zijn analyse van de activiteiten van de instellingen. In de eerste plaats heeft de Raad niet voldaan aan zijn verplichting om de beginselen vast te stellen die het kader van het gemeenschappelijk beleid kunnen vormen, want de in de loop van de jaren '60 genomen planningsbesluiten maakten het niet mogelijk om tot een coherente wetgeving te komen, zoals bij voorbeeld bestaat op het gebied van de douane-unie, de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt of de landbouw. Zelfs op de gebieden waarvoor het Verdrag geen vast kader voorziet, heeft de Raad als grondslag voor zijn activiteit actieprogramma's opgesteld. Sinds 1970 heeft hij echter geen concrete politieke richtsnoeren op vervoergebied meer vastgesteld.

In dit verband verwijst het Parlement naar het arrest in zaak 12/82 (Trinon, Jurispr. 1982, blz. 4089) en beklemtoont het, dat waar het bij de verdragsbepalingen op het gebied van het vervoer gaat om de vrijmaking van het economisch verkeer en de totstandbrenging van een mededingingseconomie binnen de Gemeenschap, uit het begrip gemeenschappelijk vervoerbeleid zelf volgt, dat de Gemeenschap ook het evenwicht in het handelsverkeer en de eerlijkheid in de mededinging dient te waarborgen. Het ontbreken van een gemeenschappelijk vervoerbeleid heeft echter tot ernstige distorsies van de mededinging geleid en het handelsverkeer ongunstig beïnvloed.

De algemene grief van nalatigheid wordt nog versterkt door het feit, dat de Raad in strijd met het Verdrag heeft verzuimd een besluit te nemen over de voorstellen die de Commissie hem had voorgelegd. In dit verband verwijst het Parlement met name naar de 24 in de uitnodiging tot handelen vermelde voorstellen, waarvoor de verplichting een besluit te nemen uit artikel 75 EEG-Verdrag voortvloeit.

Ter ondersteuning van de stelling van het Parlement, legt de Commissie een lijst over van de door de Raad genomen programmabesluiten, te zamen met een gedetailleerd overzicht van het eraan gegeven gevolg. Zij beklemtoont, dat voor wat het wegvervoer betreft, het goederenvervoer tussen Lid-Staten nog slechts voor 40% is geliberaliseerd, terwijl het vervoer binnen de Lid-Staten nog geheel aan de nationale vervoersondernemingen is voorbehouden. Wat de harmonisatie van de concurrentievoorwaarden betreft, ontbreken bepalingen over de belasting van bedrijfsvoertuigen en over het gewicht en de afmetingen van die voertuigen. Bovendien blijven talrijke grenscontroles het internationaal vervoer belemmeren.

Op het gebied van de spoorwegen moet nog een reeks maatregelen tot verbetering van het concurrentievermogen worden genomen, ten einde de samenwerking tussen de spoorwegondernemingen te intensiveren en ze in het algemeen meer rendabel te maken.

Voor het vervoer over de binnenwateren ontbreekt een regeling inzake de toegang tot het beroep en een harmonisatie van de sociale bepalingen. Voorts heeft de Raad verzuimd, gemeenschappelijke regels vast te stellen om een einde te maken aan de distorsies van de mededinging op het gebied van de vrachttarieven, die een gevolg zijn van het nationale beleid in verband met de structurele overcapaciteit in deze sector.

Voorts betoogt de Commissie, dat de verdeling van de infrastructuurkosten tussen de verschillende vormen van vervoer niet is geregeld, en dat geen rechtsgrondslag bestaat voor de gemeenschappelijke financiering van infrastructuurprojecten van communautair belang of voor de coördinatie van de nationale maatregelen terzake.

Tenslotte wijst zij op de geringe vooruitgang op het gebied van het zee- en luchtvervoer, en op het hevige verzet van de Raad tegen de uitoefening door de Gemeenschap van haar bevoegdheid inzake externe betrekkingen op vervoergebied. Zo is de Gemeenschap nog steeds geen partij bij de Europese Overeenkomst inzake het wegvervoer en ook geen lid van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart.

Het Parlement en de Commissie zijn van mening, dat de moeilijkheden die de Raad ontmoet bij het zoeken van een oplossing voor complexe vraagstukken waarmee uiteenlopende belangen zijn gemoeid, niet kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van het feit dat de door het Verdrag vereiste bepalingen niet binnen de voorgeschreven termijnen zijn vastgesteld. Het Verdrag geeft de Raad immers de beschikking over bepaalde besluitvormingsmechanismen om die problemen op te lossen. Ingevolge artikel 5 EEG-Verdrag en de bijzondere verdragsbepalingen betreffende het besluitvormingsproces, zijn de Lid-Staten gehouden de werkzaamheden van de Raad te vergemakkelijken, en zoveel mogelijk samen te werken om de uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen na te komen. Een van de middelen daartoe is de toepassing van de in het Verdrag voorziene stemprocedures in gevallen waarin geen consensus kan worden bereikt of geen eenstemmigheid is vereist.

In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Commissie verklaard, dat zij bij de oefening van haar initiatiefrecht van meet af aan rekening heeft moeten houden met de economische, politieke en juridische moeilijkheden, waarmee de Lid-Staten hun terughoudendheid motiveerden. Zij is dan ook van mening, dat de voorstellen die zij krachtens artikel 75, lid 1, sub a en b, aan de Raad heeft gedaan, op het ogenblik waarop zij werden ingediend, het onontbeerlijke minimum vormden om een passende ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, parallel met de ontwikkelingen van de andere gebieden van de gemeenschappelijke markt, te verzekeren.

De Raad, verweerder, betwist in de eerste plaats, dat het Verdrag hem een rechtsplicht oplegt om een dwingend kader voor een gemeenschappelijk vervoerbeleid vast te stellen. Weliswaar bepaalt artikel 75 EEG-Verdrag, dat ter uitvoering van artikel 74 bepaalde maatregelen moeten worden genomen, maar niet dat een dwingend kader voor dit beleid moet worden vastgelegd. De Raad acht een dergelijk dwingend kader overigens niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. Gezien het veranderend karakter van de vervoerproblemen, bestaat zelfs het gevaar, dat een dwingend algemeen plan een hypotheek legt op de later te nemen maatregelen en de noodzakelijke aanpassing aan de technische en economische eisen bemoeilijkt.

Vervolgens stelt de Raad, dat het Verdrag hem, wat de totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoerbeleid als zodanig betreft, geen enkele rechtsplicht oplegt die qua inhoud en termijnen zo duidelijk is geconcretiseerd, dat in een procedure krachtens artikel 175 een verdragsschending door de Raad zou kunnen worden vastgesteld. Te dezen herhaalt hij, dat het begrip gemeenschappelijk vervoerbeleid in het Verdrag niet inhoudelijk is bepaald.

De Raad verzet zich tegen de door het Parlement en de Commissie voorgestelde en op de gecombineerde werking van de artikelen 3 en 74 e.v. berustende systematische uitlegging. Artikel 3 schept immers geen autonome verplichting tot handelen of een rechtsgrondslag voor specifieke handelingen van de Raad. Weliswaar zijn de in artikel 3 neergelegde doelstellingen bepalend voor de uitlegging van de verdragsbepalingen betreffende de verschillende sectoren, maar het zijn de concrete bepalingen voor iedere sector die de handelingsbevoegdheid en verplichtingen van de instellingen regelen. Op grond van dit onderscheid heeft het Hof bij voorbeeld in het arrest van 11 november 1981 (zaak 203/80, Casati, Jurispr. 1981, blz. 2613) het verband gelegd tussen artikel 67 en artikel 3, sub c, en vervolgens, enkel op grond van de artikelen 67 e.v., onderzocht in hoeverre de vrijheid van het kapitaalverkeer daadwerkelijk in het Verdrag is voorzien en de Raad terzake over een beoordelingsbevoegdheid beschikt. Zo gezien, kan een verwijzing naar artikel 61 EEG-Verdrag betreffende het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer, evenmin ertoe bijdragen, dat een algemene verplichting om een gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen, aannemelijk wordt gemaakt.

Vervolgens stelt de Raad, dat artikel 74 EEG-Verdrag geen tot de Raad gerichte verplichting of machtiging tot handelen inhoudt. Voor het overige wijst de titel betreffende het vervoer de weg aan die moet worden gevolgd, maar hij zwijgt over de inhoud van het te bereiken doel en de termijn waarbinnen dit doel moet worden bereikt. Uit een vergelijking met de verdragsbepalingen inzake de instelling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid blijkt duidelijk, hoe weinig nauwkeurig de verdragsbepalingen betreffende het gemeenschappelijk vervoerbeleid zijn. Bovendien zijn de vorenbedoelde bepalingen betreffende het kapitaalverkeer een voorbeeld van een verplichting tot handelen, die gepaard gaat met een zo ruime beoordelingsbevoegdheid, dat de bevoegde instelling, in dit geval de Raad, zich van liberalisatiemaatregelen kan onthouden indien zij ze niet noodzakelijk acht voor de werking van de gemeenschappelijke markt.

De Raad geeft toe, dat artikel 75, lid 1, sub a en b, hem een verplichting tot handelen oplegt en dat artikel 75, lid 2, een termijn bepaalt. Deze verplichting is echter inhoudelijk zo onnauwkeurig en laat hem een zodanige beoordelingsmarge, dat zij niet het voorwerp van een beroep krachtens artikel 175 kan zijn. Dit klemt te meer in het geval van artikel 75, lid 1, sub c. Het Verdrag bepaalt immers niets over de omvang, inhoud en werkingssfeer van de vast te stellen regels. Zoals op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, onderstelt de uitwerking van communautaire regelingen betreffende het vervoer een evaluatie van complexe economische situaties, die overeenkomstig 's Hofs vaste rechtspraak een ruime beoordelingsmarge rechtvaardigt.

De Raad ontkent voorts, dat hij krachtens artikel 84, lid 2, verplicht is een besluit te nemen op het gebied van het zee- en luchtvervoer. Blijkens zijn bewoordingen verleent dit artikel de Raad een discretionaire bevoegdheid, niet enkel om uit te maken in hoeverre en volgens welke procedure bepalingen zullen worden vastgesteld, maar ook om te beoordelen of maatregelen nodig zijn. Ten aanzien van de voorbeelden van maatregelen waarvan het ontbreken wordt aangevoerd om de algemene grief van nalatigheid te staven, meent de Raad, dat artikel 175 EEG-Verdrag het Hof niet toestaat, de omvang en inhoud te bepalen van de regelingen die de Raad krachtens artikel 75, lid 1, sub a en b, had moeten vaststellen. Evenmin als het Hof bij een beroep krachtens artikel 173 de uitoefening van een beoordelingsbevoegdheid op haar inhoud beoordeelt, kan het in het kader van een beroep wegens nalaten de uitoefening van een beoordelingsbevoegdheid voorschrijven.

Voorts verwijst de Raad naar de reeds vermelde moeilijkheden, die de uitwerking van een gemeenschappelijk beleid vertragen. In dit verband refereert hij aan bepaalde theorieën van het nationale administratiefrecht, volgens welke de overheidsinstantie waarop een inhoudelijk bepaalde verplichting rust, geen onrechtmatig verzuim begaat, wanneer concrete omstandigheden van technische of politieke aard — zoals conflicterende politieke of sociale belangen —, die ernstige gevolgen kunnen hebben, de nakoming van de verplichting verhinderen. In het geval van een verplichting tot handelen, die inhoudelijk een zekere beoordelingsmarge laat, is het verzuim slechts onrechtmatig bij misbruik van bevoegdheid of willekeur. De Raad voegt daaraan toe, dat zijn beoordelingsmarge in de uitoefening van zijn wetgevende bevoegdheid nog minder strict is afgebakend dan die van een overheidsinstantie in het administratieve vlak.

In zijn rol van bemiddelaar tussen communautaire imperatieven en nationale belangen, die in de artikelen 74 en 75 op de voorgrond wordt geplaatst, moet de Raad echter acht slaan op elke omstandigheid die de uitvoering van de in artikel 75, lid 1, sub a en b, bedoelde bepalingen kan bemoeilijken of zelfs beletten, en dus voor de Gemeenschap onvoorzienbare gevolgen kan hebben. In dit verband werpt de Raad de vraag op, in hoeverre politieke situaties in de Lid-Staten, die zijn besluitvorming beïnvloeden, aan de Raad als gemeenschapsorgaan kunnen worden toegerekend. Wat het door het Parlement en de Commissie aangevoerde argument inzake de besluitvormingsprocedure betreft, is hij overigens van mening, dat de Raad als zodanig geen adressaat is van het bepaalde in artikel 5, dat uitsluitend verplichtingen ten laste van de Lid-Staten bevat.

3. De tweede conclusie: het verzuim van de Raad om een besluit te nemen over 14 voorstellen van de Commissie

Het Europees Parlement, ondersteund door de Commissie, doet in de tweede plaats gelden, dat de Raad de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door geen besluit te nemen over de 14 in de conclusies van het Parlement vermelde voorstellen van de Commissie.

Voor elk van de voorstellen heeft de Commissie de rechtsgrondslag en de huidige stand van het dossier gepreciseerd en hebben de drie instellingen opmerkingen ingediend, die kunnen worden samengevat als volgt:

De voorstellen op het gebied van het wegvervoer zijn acht in getal. Vijf daarvan — opgesomd in de conclusies van verzoeker onder de nummers 7-11 — berusten uitsluitend op artikel 75, lid 1, sub a, en betreffen liberalisatiemaatregelen voor het goederenvervoer over de weg tussen Lid-Staten. Volgens het Parlement vormt met name het voorstel betreffende de aanpassing van de capaciteit (nr. 7), een belangrijke stap vooruit voor de vervanging van de bilaterale contingenten door een communautair contingent. Voor de voorstellen betreffende de afgifte van vergunningen voor samenstellen van voertuigen (nrs. 10 en 11), bestond er binnen de Raad een gekwalificeerde meerderheid, zodat niets zich tegen de vaststelling van deze voorschriften verzette. De Commissie merkt op, dat de aanpassing van de capaciteit in het wegvervoer (nr. 7) nauwelijks invloed heeft op het vervoer per spoor. De Raad meent daarentegen, dat een dergelijke aanpassing niet denkbaar is zonder de algemene regeling van de capaciteit van de verschillende vormen van vervoer in aanmerking te nemen. De Commissie heeft overigens twee nieuwe voorstellen ingediend, die dezelfde vraagstukken als de voorstellen nrs. 7 en 8 betreffen.

De voorstellen nrs. 2 en 4, strekkende tot harmonisatie van de fiscale en technische bepalingen op het gebied van het wegvervoer, berusten op artikel 75, lid 1, sub a en b, en wat de fiscale harmonisatie betreft, eveneens op artikel 99 EEG-Verdrag. Volgens het Parlement zijn dit twee belangrijke maatregelen voor de harmonisatie van de concurrentievoorwaarden op de vervoermarkt. Door na te laten een besluit te nemen over de aanpassing van de nationale belastingstelsels (nr. 2), heeft de Raad zijn eigen beschikking van 13 mei 1965 geschonden. De aanneming van dit voorstel kan niet afhangen van een besluit betreffende de afmetingen en gewichten (nr. 4), dat overigens ook vóór het einde van de overgangsperiode had moeten worden genomen. De Commissie beklemtoont dat voorstel nr. 2 een eerste stap is naar een gemeenschappelijk stelsel voor de aanrekening van de infrastructuurkosten. Zonder besluit is elke voortgang op deze weg onmogelijk. De Raad brengt hiertegen in, dat het voorstel betreffende de fiscale harmonisatie (nr. 2) eenstemmigheid vereist, en dat er omtrent de harmonisatie van de afmetingen en gewichten ernstige verschillen van mening tussen de Lid-Staten bestaan.

Voorstel nr. 15, gebaseerd op artikel 213 EEG-Verdrag, betreft het verzamelen van gegevens over het goederenverkeer over de weg van en naar bepaalde landen met Staatshandel. De Commissie stelt, dat zij nauwkeurige gegevens nodig heeft om de belangen van de communautaire vervoersondernemingen te kunnen verdedigen tegen oneerlijke praktijken van die staten. Daar de Raad over dit voorstel geen besluit heeft genomen, is de Commissie zelf die inlichtingen gaan inwinnen. Het voorstel is echter niet ingetrokken, omdat een formeel besluit van de Raad vereist is. De Raad verklaart, dat hij het voorstel heeft verworpen en het als afgehandeld beschouwt.

De voorstellen nrs. 5 en 6, betreffende de positie van de spoorwegen, vinden hun rechtsgrondslag in artikel 75, lid 1, sub a en c, en in artikel 94 EEG-Verdrag.

Voorstel nr. 5 strekt tot wijziging van verordening nr. 1191/69 betreffende het optreden van de Lid-Staten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen. Het Parlement beklemtoont het belang ervan voor de concurrentieverhoudingen tussen het spoorwegvervoer, het wegvervoer en de binnenscheepvaart. De Raad verklaart de resultaten te willen afwachten van een door de Commissie bij de nationale administraties ingesteld onderzoek.

Voorstel nr. 6 beoogt een aanpassing van verordening nr. 1192/69 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen. Het Parlement verklaart, dat dit voorstel met een gekwalificeerde meerderheid kan worden aangenomen, aangezien slechts een enkele Lid-Staat zich ertegen verzet. De Raad heeft dit voorstel terzijde gelegd, omdat het volgens hem geen praktisch belang heeft.

Op het gebied van de binnenscheepvaart moest voorstel nr. 12, gebaseerd op artikel 75, lid 1, sub a, b en c, en in 1967 aan de Raad voorgelegd, met name de toegang tot de markt van het goederenvervoer en de beperking van de structurele overcapaciteit regelen. Het Parlement en de Commissie beklemtonen dat de Raad, door zich niet uit te spreken over artikel 38, dat de voorwaarden bepaalt waaronder vervoerondememers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een Lid-Staat waarin zij niet woonachtig zijn, de krachtens artikel 75, lid 1, sub b, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Volgens de Commissie is de idee van een stelsel van oplegging niet meer actueel. De Raad verwacht dan ook een nieuw voorstel naar het voorbeeld van het oude artikel 38.

Voorstel nr. 1, berustend op artikel 75, lid 1, sub a en c, beoogt de harmonisatie van de voorschriften van sociale aard voor het vervoer over de binnenwateren. Naar de Raad en de Commissie hebben verklaard, is het onderzoek van dit voorstel opgeschort en wacht men op de resultaten van de werkzaamheden van de Centrale Commissie voor de Rijnvaart op hetzelfde gebied. Naar de mening van het Parlement ligt het verzuim van de Raad in het feit, dat hij, door dit voorstel te laten liggen, geen communautair standpunt heeft ontwikkeld alvorens in het kader van de Akte van Mannheim onderhandelingen te beginnen.

Twee voorstellen betreffen meer vormen van vervoer. Voorstel nr. 13, gebaseerd op artikel 75, lid 1, sub c, voorziet in de invoering door de Gemeenschap van een permanent systeem ter observering van de markten van het goederenvervoer per spoor, over de weg en te water tussen de Lid-Staten, met het oog op het bijeenbrengen van alle beschikbare gegevens en het opstellen van prognoses van de ontwikkeling van vraag en aanbod op korte en middellange termijn. De Commissie acht een dergelijk systeem essentieel voor de ontwikkeling van haar beleid. Het Parlement merkt op, dat de Commissie, gezien het onvermogen van de Raad om een definitief besluit te nemen, een experimenteel systeem heeft ingevoerd, dat echter niet voldoet. De Raad heeft, gelet op de eerste resultaten van het experiment en met het oog op de kosten, verkozen op verdere inlichtingen te wachten.

Voorstel nr. 14, eveneens gegrond op artikel 75, lid 1, sub c, beoogt de totstandbrenging van een basisregeling betreffende het verlenen van bijstand voor projecten van communautair belang op het gebied van de vervoersinfrastructuur. De Commissie merkt op, dat zij aan bepaalde overgangsmaatregelen betreffende beperkte acties heeft meegewerkt, vooral om de op de begroting uitgetrokken bedragen voor infrastructuur niet te verliezen. Haar rapport van 1981 over de knelpunten in de infrastructuur toont echter het belang van het basisvoorstel aan.

Het Parlement verwijst naar zijn resolutie van 15 oktober 1982, inhoudende dat de vaststelling van een verordening inzake een beperkte actie de vaststelling van de basisverordening niet kan vervangen. De Raad meent, dat de ervaring met de tijdelijke maatregelen de vaststelling van een meer algemene regeling slechts kan vergemakkelijken.

4. De rechtsgevolgen van het ontbreken van een gemeenschappelijk vervoerbeleid

De regering van het Koninkrijk der Neder-Unden, intervenient aan de zijde van de Raad, merkt op, dat het ontbreken van een gemeenschappelijk vervoerbeleid niet noodzakelijk de werking van de gemeenschappelijke vervoermarkt belemmert. Het Europees Parlement schijnt geen oog te hebben voor een uitlegging van het Verdrag, die inhoudt dat, door het verstrijken van de in het Verdrag voorziene overgangsperiode, sommige bepalingen op vervoergebied, in samenhang met de algemene regels van het Verdrag, voor de Lid-Staten rechtstreekse verplichtingen kunnen meebrengen.

Het Hof heeft immers in het arrest van 4 april 1974 (zaak 167/73, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1974, blz. 359) bevestigd, dat de algemene regels van het Verdrag van toepassing zijn op het vervoer. Weliswaar verwijst artikel 61 EEG-Verdrag, wat het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer betreft, naar de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer, maar dit belet niet, dat het verstrijken van de overgangsperiode ook voor het vrije verkeer van diensten een rechtsgevolg kan hebben. Krachtens artikel 8, lid 7, EEG-Verdrag moesten de regels betreffende het tot stand brengen van de gemeenschappelijke markt, met inbegrip van de gemeenschappelijke vervoermarkt, zijn vastgesteld bij het verstrijken van de overgangsperiode.

Wat de rechtsgevolgen van het verstrijken van de overgangsperiode betreft, blijkt uit 's Hofs rechtspraak, dat het ontbreken van uitdrukkelijk in het Verdrag voorziene uitvoeringsbepalingen niet in de weg staat aan de toepassing van de algemene regels van het Verdrag of van de hieraan ten grondslag liggende beginselen, zoals het non-discriminatiebeginsel, die naar hun aard rechtstreekse werking kunnen hebben. Bijgevolg sluiten de artikelen 61 en 75, lid 1, sub a, in hun onderlinge samenhang beschouwd, niet uit, dat na afloop van de overgangsperiode de resultaatsverbintenis betreffende de liberalisering, die het Hof op grond van artikel 59 heeft erkend, ook op de in artikel 75, lid 1, sub a en b genoemde gebieden geldt.

De Nederlandse regering beklemtoont, dat een dergelijke uitlegging oog heeft voor een harmonische ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt. De bijzondere kenmerken van het vervoer behoeven niet ertoe te leiden, dat de wezenlijke beginselen van de gemeenschappelijke markt niet op deze sector kunnen worden toegepast.

Zij komt tot de slotsom dat, ook wanneer de Raad geen gemeenschappelijke regels heeft vastgesteld, kan worden aangenomen dat krachtens artikel 75 dezelfde resultaatsverbintenis geldt als voor de andere in artikel 59 bedoelde gebieden. In dit geval kan de Raad ervan uitgaan, dat hij niet meer gehouden is een aantal in het verzoekschrift opgesomde maatregelen te nemen, en dat in zoverre de door het Parlement geformuleerde grieven van nalatigheid geen doel meer treffen.

Volgens de Commissie is het standpunt van de Nederlandse regering niet onaantrekkelijk. Zij wijst erop, dat het arrest van 10 december 1974 (zaak 48/74, Charmasson, Jurispr. 1974, blz. 1383) deze uitlegging lijkt te bevestigen. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld, dat een nationale marktorganisatie slechts van de algemene verdragsregels mag afwijken voor zover zulks noodzakelijk is om haar te doen werken en zulks geen belemmering vormt voor de aanpassingen welke de totstandkoming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid meebrengt. Na afloop van de overgangsperiode dienen de algemene verdragsregels, in deze zaak artikel 33, onverkort te werken.

Volgens de Commissie kan deze redenering echter niet op overeenkomstige wijze van toepassing zijn op de artikelen 61 en 75. Niets wijst er immers op, dat de toepassing van artikel 61 moet worden beperkt tot de overgangsperiode. Dit artikel is integendeel een uitzonderingsbepaling, die rekening houdt met een aantal bijzondere kenmerken van het vervoer, die niet verdwijnen met het einde van de overgangsperiode. De bedoeling van artikel 61 was, de Raad te verplichten om voor het verrichten van diensten op het gebied van het vervoer een regeling vast te stellen, die oog heeft voor bedoelde bijzondere kenmerken en eventueel kan afwijken van de eenvoudige toepassing van het beginsel van artikel 59. Bovendien staat artikel 75, lid 1, sub a en b, de Raad een aanzienlijke beoordelingsmarge toe, die slechts door de algemene doelstellingen van het Verdrag wordt beperkt. Men kan dus moeilijk staande houden dat artikel 75, lid 1, sub a en b, de Lid-Staten een resultaatsverbintenis oplegt, die binnen een bepaalde termijn moest worden nagekomen.

Niettemin meent de Commissie dat een blijvend, met het Verdrag strijdig verzuim van de Raad om het beginsel van het vrije verkeer van diensten op de vervoersector toe te passen, niet zonder rechtsgevolgen kan blijven. In dit verband oppert zij, dat het beginsel van het vrije verkeer van diensten van toepassing kan worden geacht op de gebieden van het vervoer, waarvoor de Raad, na verloop van een passende termijn, geen regeling heeft vastgesteld. Veeleer dan een precieze datum voorop te stellen, geeft zij er de voorkeur aan, de toepasselijkheid van dit beginsel te verbinden aan de vaststelling dat de Raad blijft weigeren zijn verplichtingen na te komen. Het bewijs van een dergelijke negatieve houding zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat de Raad nalaat om overeenkomstig artikel 176 de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van een arrest waarbij zijn verzuim is vastgesteld.

Tenslotte vestigt de Commissie de aandacht op 's Hofs rechtspraak inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid. Weliswaar kan die rechtspraak niet zonder meer worden getransponeerd op de vervoersector, maar de gedachten die eraan ten grondslag liggen, gelden ook voor de andere sectoren waarin de communautaire wetgever vóór het verstrijken van een bepaalde termijn bepalingen moest vaststellen en dit niet heeft gedaan. De grondgedachte was, dat de Lid-Staten in dit geval voorlopige maatregelen konden nemen, zij het onder de verplichting om dit slechts te doen in het gemeenschappelijk belang en onder toezicht van de Commissie. Het verstrijken van de termijn versterkt dus de verplichting van de Lid-Staten tot samenwerking in de zin van artikel 5, alsmede de bevoegdheden van de Commissie ex artikel 155 om de conformiteit met het gemeenschappelijk belang van de maatregelen die de Lid-Staten mogen nemen, te controleren. Op het gebied van het vervoer sluit de toepassing van dit beginsel aan bij de in artikel 74 neergelegde verplichting van de Lid-Staten om de doelstellingen van het Verdrag op vervoergebied na te streven in het kader van een gemeenschappelijk beleid.

In deze opvatting mogen de Lid-Staten eenzijdige maatregelen op vervoergebied, die de totstandbrenging van het gemeenschappelijk beleid kunnen beïnvloeden, slechts nemen voor zover zij noodzakelijk zijn, en na raadpleging van de Commissie, die zich in voorkomend geval ertegen kan verzetten. In dit verband herinnert de Commissie aan het bestaan van kennisgevingsprocedures voor de vormen van binnenlands vervoer en voor de zee- en luchtvaart. Deze procedures moeten echter worden versterkt.