Hof van Justitie EU 29-02-1984 ECLI:EU:C:1984:89

Artikel 190 EEG-Verdrag

Verzoekster stelt dat artikel 11, lid 3, tweede alinea, tweede zin, van richtlijn 77/93 in strijd is met artikel 190 EEG-Verdrag. Zij ziet een tegenspraak tussen artikel 11, lid 3, tweede alinea, eerste zin, waarin sprake is van de mogelijkheid, incidentele steekproeven te nemen, en de volgende zin volgens welke als incidenteel zijn te beschouwen de controles die op niet meer dan een derde van de uit een bepaalde Lid-Staat binnengebrachte partijen worden uitgeoefend en zo gelijkmatig mogelijk zijn verdeeld over de tijd en over alle produkten. Zij meent dat reeds in de letterlijke zin van het woord in geval van een stelselmatige controle van maximaal een derde van de uit andere Lid-Staten ingevoerde partijen, niet meer kan worden gesproken van een incidentele en steekproefsgewijze verrichte controle.

Aangezien met deze regeling een der doelstellingen van het Verdrag moet worden verwezenlijkt, namelijk de geleidelijke afschaffing van de belemmeringen en controles in het intracommunautaire handelsverkeer, zoals in de achtste overweging van de richtlijn wordt verklaard, wordt met de wettelijke definitie van artikel 11, lid 3, tweede alinea, tweede zin, waarin de betekenis van het begrip incidentele steekproeven volledig wordt omgedraaid, een geleidelijke afschaffing van de fytosanitaire controles aan de grens verijdeld zonder dat in de omstreden richtlijn een motief voor deze regeling is te vinden.

Verzoekster verwijst op dit punt naar het arrest van het Hof van 7 juli 1981 (zaak 158/80, Rewe, „Butterfahrten”, Jurispr. 1981, blz. 1805) en voert aan, dat de motivering van de hier omstreden richtlijn niet voldoet aan de door het Hof in zijn rechtspraak gestelde eisen. De tegenspraak weegt des te zwaarder, nu zij een voorschrift betreft waarbij de Lid-Staten worden gemachtigd van het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen af te wijken, welk verbod een grondbeginsel van de gemeenschappelijke markt vormt.

Volgens verzoekster volstaan deze overwegingen om de tweede zin van artikel 11, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 77/93 nietig te verklaren.

De Ierse regering merkt op, dat er geen geldige redenen zijn om de omstreden bepalingen in strijd met artikel 190 EEG-Verdrag te achten. Volgens haar zijn deze bepalingen verenigbaar met de desbetreffende overwegingen in de considerans van richtlijn 77/93, en worden zij daar op afdoende wijze besproken en verklaard. Met name bestaat er geen tegenspraak tussen de overwegingen van de richtlijn en het ontbreken van een tijdslimiet voor het recht van de Lid-Staat van invoer om incidentele controles in de zin van de richtlijn te verrichten.

De Raad verwijst naar het reeds genoemde arrest van het Hof in de zaak Rewe, alsmede naar de arresten van 12 juli 1979 (zaak 166/78, Italië t. Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575), 9 december 1982 (zaak 309/81, Klughardt, Jurispr. 1982, blz. 4291) en 30 september 1982 (zaak 110/81, Roquette, Jurispr. 1982, blz. 3159). Daaruit vloeit onder meer voort, dat de gronden in de wetgevende handelingen toereikend moeten zijn om het Hof zijn rechtscontrole te kunnen laten uitoefenen, en dat aan de vereisten van artikel 190 is voldaan indien de motivering de wezenlijke kenmerken van de door de instellingen genomen maatregelen toelicht. De Raad acht de door hem in de laatste zin van artikel 11, lid 3, gehanteerde omschrijving van het begrip voldoende, doordat de term „incidenteel” met „niet meer dan één derde” duidelijk wordt verklaard en in de considerans bij de richtlijn niet nader behoeft te worden toegelicht. De Raad beklemtoont voorts dat het kernpunt van het met de richtlijn nagestreefde doel de geleidelijke afschaffing van de dubbele stelselmatige controle door de Lid-Staat van uitvoer respectievelijk invoer is. Hij is derhalve niet gehouden, het begrip incidentele controle, dat in de plaats treedt van stelselmatige controle van groenten en fruit uit een andere Lid-Staat, nader uiteen te zetten.

De Raad komt tot de conclusie, dat artikel 11, lid 3, voorlaatste en laatste zin, van de omstreden richtlijn niet wegens strijd met de motiveringsplicht ongeldig is.

De Commissie verwijst naar de achtste overweging bij de richtlijn, waaruit volgens haar blijkt, dat alleen de geleidelijke afschaffing van de belemmeringen en controles in het intracommunautaire handelsverkeer, en niet de totale afschaffing van de controles is beoogd. Met die bewoordingen kondigt de achtste overweging geen radicale afschaffing aan, doch slechts het streven naar afschaffing van de controles, waarbij het uitgangspunt wordt gevormd door de stelselmatige controles in het kader van de bij het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten ingevoerde stelsel.

Uitgangspunt van de harmonisatie is volgens de Commissie de door genoemd Internationaal Verdrag geschapen rechtstoestand, zoals uit de vijfde, zesde en dertiende overweging valt af te leiden. In de vijfde en zesde overweging wordt het doel van de harmonisatie als volgt vastgelegd:

„Overwegende dat de noodzaak van deze maatregelen reeds vroegtijdig werd ingezien en dat in verband hiermee talrijke nationale voorschriften en internationale verdragen werden opgesteld, waarvan het op 6 december 1951 in het kader van de Voedsel- en Landbouworganisatie (Food and Agriculture Organization) van de Verenigde Naties gesloten Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten van wereldomvattende betekenis is;

Overwegende dat het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten, alsmede de nauwe samenwerking der landen in het kader van de Organisatie van Europa en het Middellandse-Zeegebied voor de bescherming van planten reeds tot op zekere hoogte tot een onderlinge aanpassing van de wettelijke bepalingen op planteziektenkundig gebied hebben geleid.”

De rechtstoestand na afloop van de in de richtlijn voorziene overgangsperiode van vier jaar wordt in de achttiende en negentiende overweging als volgt omschreven :

„Overwegende dat het na deze periode van vier jaar nog slechts om bijzondere redenen in beperkte mate geoorloofd zal zijn om, afgezien van bepaalde routinecontroles, in de Lid-Staat van bestemming planteziektenkundige controles te verrichten op fruit, groenten en aardappelen, met uitzondering van pootaardappelen;

Overwegende dat deze planteziektenkundige controles dienen te worden beperkt tot het binnenbrengen van produkten van oorsprong uit derde landen en tot de gevallen waarin duidelijke aanwijzingen bestaan dat een van de planteziektenkundige bepalingen niet is nageleefd, en dat in alle andere gevallen slechts incidentele controles kunnen worden toegestaan.”

De Commissie is van mening dat, nu de achttiende overweging spreekt van „in beperkte mate ... planteziektenkundige controles” en de negentiende overweging verklaart dat alleen „incidentele” controles zijn toegestaan, in tegenstelling tot de tot dusver verrichte stelselmatige controles, deze beide overwegingen het kader van de controles zoals omschreven in artikel 11, lid 3, tweede alinea, van de richtlijn nauwkeurig afbakenen: de controles zijn tot hoogstens een derde van de invoer beperkt en mogen slechts steekproefsgewijze worden verricht; zij mogen bovendien slechts incidenteel en niet stelselmatig plaatsvinden.

Naar de mening van de Commissie volgt uit een en ander dat de grief ontleend aan een motiveringsgebrek ongegrond is.

Artikel 30

Verzoekster stelt dat de betrokken bepaling ook in strijd is met artikel 30 EEG-Verdrag, zonder door artikel 36, eerste zin, gerechtvaardigd te zijn.

Volgens haar gaat het hier om een onderzoek naar de wettigheid van een bepaling, dat wil in casu zeggen de verenigbaarheid van artikel 11 van de richtlijn met het Verdrag. Ingevolge de artikelen 173, eerste alinea, 177, eerste alinea, sub b) en 184 van het Verdrag kan in een procedure waarin de wettigheid van een bepaling wordt getoetst, ook een richtlijn als handeling van een instelling van de Gemeenschap (artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag) worden onderzocht op haar geldigheid of ongeldigheid wegens „schending” van het Verdrag.

Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 8 juli 1975 (zaak 5/75, Rewe, Jurispr. 1975, blz. 843) merkt verzoekster op, dat fytosanitaire controles waaraan plantaardige produkten uit een andere Lid-Staat aan de grens zijn onderworpen, maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vormen, die behoudens de in artikel 36 EEG-Verdrag voorziene uitzonderingen verboden zijn. Waar elke import van fruit en aardappelen uit een Lid-Staat vergezeld gaat van een gezondheidscertificaat van de uitvoerstaat, zijn de controles door de invoerstaat in feite dubbele controles. Volgens verzoekster zijn aanvullende controles in de Lid-Staat van invoer alleen rechtmatig, wanneer zij incidenteel en steekproefsgewijze worden verricht en in feite alleen plaatsvinden ingeval de waar eventueel tijdens het transport door schadelijke organismen is besmet. Dit laatste is overigens zeer onwaarschijnlijk, omdat het gezondheidscertificaat van de bevoegde instantie ingevolge artikel 6, lid 1, van de richtlijn ook de verpakking en de vervoermiddelen moet betreffen.

Een controle van ten hoogste een derde der ingevoerde partijen is geenszins noodzakelijk in de zin van artikel 36, eerste zin. In dit verband verwijst verzoekster naar de beschikking van het Hof van 4 maart 1982 (zaak 42/82 R, Commissie t. Franse Republiek, Jurispr. 1982, blz. 841), waarin het Hof op de vraag in welke omvang steekproefsgewijze controles toelaatbaar zijn, heeft verklaard dat de frequentie van dergelijke controles vóór het in het vrije verkeer brengen van de betrokken partijen goederen, behalve in gevallen waarin bijzondere aanwijzingen de verdenking van een concreet gevaar rechtvaardigen, niet meer dan 15 % van de aan de grens aangeboden partijen mag bestrijken. In casu zijn hoogstens controles gerechtvaardigd van maximaal 15 % van de ingevoerde partijen, zo gelijkmatig mogelijk verdeeld over de tijd en over alle produkten.

Verweerder beklemtoont in zijn opmerkingen, dat binnen zijn ressort is geconstateerd dat de controle door de Lid-Staten van uitvoer nog niet waterdicht is en dat er bij de invoer nog misstanden zijn en worden ontdekt. Voorts merkt hij op, dat de maximale frequentie van de controles in de regel niet wordt gehaald. In bijlage bij zijn opmerkingen voegt hij een lijst met bezwaren van alle planteziektenkundige diensten in de Bondsrepubliek Duitsland over het tijdvak van 1 januari 1979 tot begin maart 1983 met betrekking tot de partijen die moesten worden geweigerd.

De Ierse regering verklaart dat het in casu niet gaat om een nationale maatregel van een Lid-Staat, maar om een bepaling uit een richtlijn die door de Raad krachtens de artikelen 43 en 100 van het Verdrag is vastgesteld. Daar de richtlijn berust op artikel 43 EEG-Verdrag, heeft artikel 38, lid 2, tot gevolg dat het in de onderhavige zaak niet vereist is om aan de hand van artikel 36 EEG-Verdrag te onderzoeken, of de in de voorlaatste en laatste zin van artikel 11, lid 3, van de richtlijn genoemde maatregelen gerechtvaardigd zijn. Daarom is de Ierse regering van mening dat de betrokken bepalingen niet door het Hof getoetst mogen worden.

Indien het Hof in tegenstelling tot deze opvatting over de geldigheid van de omstreden bepalingen krachtens de artikelen 30 en 36 zal moeten beslissen, dan pleit voor de bepalingen een vermoeden van geldigheid, dat in de praktijk nagenoeg onweerlegbaar is. De Ierse regering verwerpt de conclusie die verzoekster uit de beschikking van het Hof in zaak 42/82 R heeft getrokken. Bij die beschikking ging het niet om een rechtsvoorschrift, maar om een voorlopige maatregel in een bijzonder geval, waarvan het doel volledig verschilde van dat van een communautair voorschrift dat in een richtlijn van de Raad is vervat. Controlemaatregelen bij de import van wijn dienen in de eerste plaats de bescherming van de verbruiker, terwijl fytosanitaire controlemaatregelen betrekking hebben op planten, die een ziekte of infectiehaard kunnen binnenbrengen die de bodem kan besmetten of in de toekomst de oogst kan schaden. Ondanks het door de Lid-Staat van uitvoer opgestelde certificaat bestaat het gevaar dat infecties in de intracommunautaire handel worden gebracht, zodat een controle tot ten hoogste een derde van de importen niet overdreven is. Wanneer dit noodzakelijke controłekader bij de invoer ontbreekt, zou dit aanleiding kunnen zijn voor de Lid-Staten zich op de vrijwaringsclausule van richtlijn 77/93 te beroepen.

De Ierse regering concludeert op grond van deze overwegingen, dat er geen reden bestaat om de geldigheid van de bestreden bepalingen in twijfel te trekken.

De Raad verwijst naar de arresten van het Hof van 15 december 1976 (zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871), 20 februari 1979 (zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649), 8 september 1979 (zaak 251/78, Denkavit, Jurispr. 1979, blz. 3369), 17 december 1981 (zaak 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Jurispr. 1981, blz. 3277), 31 maart 1982 (zaak 75/81, Blesgen, Jurispr. 1982, blz. 1211) en 8 juli 1975 (zaak 4/75, Rewe, Jurispr. 1975, blz. 843).

De Raad is van mening, dat de onderhavige fytosanitaire controles van de Lid-Staat van invoer weliswaar als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen zijn te beschouwen, doch dat het gaat om door het gemeenschapsrecht voorziene afwijkingen. Hij doet hiertoe een beroep op het genoemde arrest in zaak 4/75, Rewe. De afwijkingen zijn ingevolge artikel 36 EEG-Verdrag geoorloofd; de rechtstreekse toepassing van dit artikel is verklaarbaar door het feit, dat richtlijn 77/93 geen volledig nieuw systeem daarvoor in de plaats heeft gesteld.

De Raad beklemtoont dat het in casu gaat om een communautaire rechtshandeling, zodat het betoog zich daarop kan concentreren. Men mag derhalve niet verwijzen naar gevallen waarin het alleen om eenzijdig door de Lid-Staten vastgestelde bepalingen ging, die aan de artikelen 30 en 36 worden getoetst. Veeleer zou men te rade kunnen gaan met het arrest van het Hof van 25 januari 1977 (zaak 46/76, Bauhuis, Jurispr. 1977, blz. 5) waarin het ging om richtlijn 64/432, die ten doel heeft, de controles in verband met de uitvoer naar een andere Lid-Staat in de Lid-Staat van verzending te concentreren „teneinde eenzijdig ingestelde grenskeuringen door de Lid-Staat van invoer overbodig te maken, of deze althans te beperken tot een sporadische controle op de naleving van de gezondheidsmaatregelen die in de Lid-Staat van verzending moeten worden genomen” (overweging 27). Uit dit arrest volgt, dat de genoemde maatregelen niet door de afzonderlijke Lid-Staten ter bescherming van eigen belangen, maar door de Raad in het algemeen belang van de Gemeenschap worden vastgesteld. Het genoemde arrest bevestigt derhalve de opvatting, dat dergelijke controles niet als eenzijdige, de handel belemmerende maatregelen zijn te beschouwen, maar veeleer als maatregelen ter bevordering van het vrije verkeer van goederen, met name doordat zij de belemmeringen wegnemen die kunnen voortvloeien uit sanitaire controlemaatregelen welke overeenkomstig artikel 36 zijn genomen (overweging 30).

Richtlijn 77/93 kan in tegenstelling tot richtlijn 64/432 weliswaar niet als een echte harmonisatierichtlijn worden gezien, maar het Hof heeft zelfs in geval van harmonisatie steekproefsgewijze controles rechtmatig verklaard (overweging 38 van voornoemd arrest-Simmenthal). Dit moet temeer gelden wanneer zoals in casu slechts een gedeeltelijke harmonisatie bestaat. Tot staving van zijn opvatting citeert de Raad nog de arresten in de genoemde zaken 251/78 en 272/80. De dubbele controles tot ten hoogste een derde van de zendingen zijn derhalve verenigbaar met artikel 36 EEG-Verdrag.

De Raad onderzoekt vervolgens wat de gevolgen zouden zijn wanneer het Hof verklaarde dat artikel 11, lid 3, voorlaatste en laatste zin, van richtlijn 77/93 niet door artikel 36 EEG-Verdrag wordt gedekt. In dat geval zou de vroegere toestand weer intreden, namelijk die welke voortvloeit uit het internationale recht inzake de bescherming van planten, zoals geregeld door het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten van 6 december 1951 (Rome, FAO). Dit verdrag is voor alle Lid-Staten van de Gemeenschap vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag van kracht geworden. Ingevolge artikel VI, lid 1, sub a, en lid 2, sub a en f, zijn de verdragsluitende partijen volledig bevoegd om invoerbeperkingen in te voeren, met inbegrip van de mogelijkheid van stelselmatige en volledige dubbele controles tot 100 %. De Raad verklaart dat de regeling betreffende een derde van de zendingen geenszins in strijd is met het Verdrag en 's Hofs rechtspraak, maar de handelingsvrijheid van de Lid-Staten in dit specifieke geval heeft beperkt.

Ten aanzien van de verwijzing door verzoekster naar de beschikking van het Hof in zaak 42/82 R merkt de Raad op, dat deze beschikking na het eindarrest van 22 maart 1983 (Jurispr. 1983, blz. 1013) haar geldigheid heeft verloren. Niettemin ziet verzoekster daarin een principiële beslissing over het probleem van de omvang van fytosanitaire controles. Tegen deze opvatting voert de Raad verschillende argumenten aan: de aard van een beschikking overeenkomstig artikel 186 van het Verdrag zou worden miskend, indien daarvan een principiële beslissing wordt verwacht. Het lijkt riskant een conclusie te trekken zonder de volledige tekst van 's Hofs beslissing te kennen en te hebben onderzocht. Voorts moet nog worden nagegaan of voor fruit hetzelfde zou kunnen gelden als voor wijn, daar met de controles verschillende doelstellingen worden nagestreefd.

De Raad merkt nog op, dat de beschikkingstekst in zijn geheel zijn standpunt bevestigt. Aangezien de in zaak 42/82 gedaagde staat zelf van mening was dat een steekproefsgewijze controle van ongeveer één op tien partijen volstond om eventuele risico's te voorkomen, heeft het Hof in zijn in kort geding gegeven voorlopige maatregel het controlepercentage voor alle zekerheid op 15 % vastgesteld. Voor het overige heeft het zich in zijn eindarrest niet uitgesproken over het percentage van 15 %, doch stelselmatige controles van alle importen of van drie vierde van de ingevoerde partijen in strijd met de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag verklaard.

Tot slot is de Raad op dit punt van mening, dat wanneer een controle van 100 % wordt teruggebracht tot een controle van niet meer dan een derde, een aanzienlijke vooruitgang is geboekt in de zin van de twaalfde en zestiende overweging van de bestreden richtlijn.

Gezien het voorafgaande, is de Raad bij zijn onderzoek niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de betrokken bepalingen zouden kunnen aantasten. Weliswaar vormen de krachtens de richtlijn toegestane dubbele controles maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen, doch zij zijn geoorloofd omdat zij blijven binnen het kader van de in artikel 36 van het Verdrag voorziene afwijkingen.

De Commissie herinnert in haar opmerkingen over dit punt in de eerste plaats aan het probleem zoals het Verwaltungsgericht dit in zijn verwijzingsbeschikking heeft opgeworpen; twijfelachtig is of „bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht”, gezien de met richtlijn 77/93 bereikte harmonisatie, „dubbele fytosanitaire controles van fruit en aardappelen zonder bijzondere aanleiding, zoals de verdenking van besmetting, voor maximaal een derde van de zendingen uit de Lid-Staat nog geoorloofd zijn”.

De vraag betreffende de verenigbaarheid van artikel 11, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 77/93 met artikel 30 EEG-Verdrag kan volgens de Commissie in drie subvragen worden onderverdeeld :

1. is artikel 30 EEG-Verdrag van toepassing op de intracommunautaire handel in fruit en aardappelen?

2. volgens welke beginselen is artikel 30 EEG-Verdrag van toepassing op rechtshandelingen van de Gemeenschap en met name op harmonisatierichtlijnen?

3. is artikel 11, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 77/93 verenigbaar met deze beginselen?

Wat de toepasselijkheid van artikel 30 op fruit en aardappelen betreft, verwijst de Commissie naar artikel 38, lid 1, EEG-Verdrag, volgens hetwelk de gemeenschappelijke markt mede de landbouw en de handel in landbouwprodukten omvat. Ingevolge lid 2 van dat artikel zijn de regels voor de instelling van een gemeenschappelijke markt van toepassing op de landbouwprodukten, voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niets anders is bepaald. Op grond hiervan is de intracommunautaire handel in fruit en aardappelen volgens de Commissie onderworpen aan de bepalingen van artikel 30 EEG-Verdrag.

De Commissie behandelt vervolgens de vraag of de in de artikelen 30 en 36 vervatte verboden uitsluitend tot de Lid-Staten zijn gericht. Het staat volgens haar vast dat deze artikelen voornamelijk tot de Lid-Staten zijn gericht, en wel omdat de bij de totstandkoming van de gemeenschappelijke markt door de Lid-Staten gehanteerde kwantitatieve beperkingen moesten worden afgeschaft, zoals ook het opnieuw invoeren daarvan moest worden verhinderd. Onder deze omstandigheden zou het onzinnig zijn, de Raad of de Commissie te verbieden kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking te handhaven of in te voeren.

Daaruit mag echter niet worden geconcludeerd dat artikel 3, sub a, van het Verdrag „de afschaffing tussen de Lid-Staten van de douanerechten, en de kwantitatieve beperkingen bij in- en uitvoer van goederen alsmede van alle overige maatregelen van gelijke werking” (alleen) als een aan de Lid-Staten opgedragen taak ziet; volgens deze bepaling behoort zij tot „de activiteit van de Gemeenschap” ... „teneinde de in het voorgaand artikel genoemde doelstellingen te bereiken”. Hieruit volgt voor de Raad en voor de Commissie niet alleen dat deze instellingen de hun in het kader van hoofdstuk 2 van de titel inzake het vrije verkeer van goederen uitdrukkelijk toevertrouwde taken moeten uitvoeren, maar ook dat zij gehouden zijn bij de uitoefening van alle andere bevoegdheden die hun door de Verdragen zijn verleend, het doel van de afschaffing der handelsbelemmeringen in de Gemeenschap te bereiken.

Volgens de Commissie moet in casu worden vastgesteld welke betekenis de beoogde afschaffing van handelsbelemmeringen bij de harmonisatie van wettelijke bepalingen op de grondslag van artikel 100 van het Verdrag heeft, en welke verplichtingen daarbij op de Raad en de Commissie rusten. In feite gaat het in de onderhavige zaak alleen daarom.

Wanneer de harmonisatierichtlijn ingevolge artikel 100 — zoals in casu — ten doel heeft de werking van de gemeenschappelijke markt te vergemakkelijken door het nader tot elkaar brengen van nationale controlemaatregelen, dan moet worden uitgegaan van de hypothese dat de te harmoniseren controles niet als zodanig door artikel 30 zijn verboden, maar integendeel door artikel 36 zijn gerechtvaardigd. Anders had de Commissie op basis van artikel 169 een actie tegen de Lid-Staten kunnen instellen wegens schending van artikel 30 en hun op die wijze de afschaffing van de verschillende controlemaatregelen kunnen opleggen.

De gemeenschapswetgever moet dus trachten, de verschillende nationale controlesystemen onderling zodanig aan te passen, dat zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de in artikel 3, sub a, vastgelegde doelstellingen, namelijk de afschaffing tussen de Lid-Staten van de kwantitatieve beperkingen en van alle overige maatregelen van gelijke werking. De mate waarin de onderlinge aanpassing van de nationale controlevoorschriften in het kader van de harmonisatie moet worden verwezenlijkt, kan moeilijk abstract in de vorm van juridische parameters worden omschreven. Juridisch zou het optimaal zijn, wanneer alle intracommunautaire controles totaal werden afgeschaft, terwijl het minimum zou zijn bereikt wanneer de wetgevingen zodanig werden geharmoniseerd, dat de controles het intracommunautaire handelsverkeer niet méér mogen beperken dan vóór de harmonisatie. Tussen deze beide uitersten bevindt zich het kader waarbinnen de gemeenschapsinstellingen hun harmonisatietaak moeten verwezenlijken met eerbiediging van de beginselen van noodzakelijkheid, evenredigheid en non-discriminatie.

Hieruit volgt dat de wettigheid van communautaire harmonisatiemaatregelen op het gebied van intracommunautaire controles moet worden beoordeeld aan de hand van bijzondere criteria, zoals hiervoor zijn omschreven. Dit beginsel vindt bevestiging zowel in de doctrine als in de rechtspraak van het Hof (arrest van 24. 10. 1973, zaak 10/73, Rewe, Jurispr. 1973, blz. 1175, en arrest in de zaak Bauhuis, reeds genoemd), waaruit volgt dat de door het gemeenschapsrecht voorziene maatregelen niet a priori kunnen worden gelijkgesteld met eenzijdig door de Lid-Staten opgeworpen handelsbelemmeringen, zelfs indien die maatregelen bepaalde nadelen voor het handelsverkeer met zich meebrengen.

De Commissie tracht voorts aan te tonen dat de omstreden richtlijn de handel niet ongunstiger beïnvloedt dan de vroegere nationale controles, en dat de wettigheid van de richtlijn niet wordt aangetast door een schending van de beginselen van evenredigheid, noodzakelijkheid en non-discriminatie.

Nadat de Commissie de relevante bepalingen van het Internationaal Verdrag voor de bescherming van planten heeft beschreven, komt zij tot de conclusie dat dit verdrag de controlebevoegdheid van de invoerstaten op generlei wijze beperkt. Ten opzichte van de vroegere rechtstoestand beperkt richtlijn 77/93 daarentegen de controlebevoegdheid van de Lid-Staten aanzienlijk, zodat het intracommunautaire handelsverkeer zowel voor de betrokken marktdeelnemers als voor de tot controle bevoegde instanties duidelijk soepeler loopt. In de eerste plaats maakt zij het met name door een gemeenschappelijke definitie van schadelijke organismen en van bijzondere invoervereisten mogelijk, dat de Lid-Staten van uitvoer bij het onderzoek van planten hun eigen fytosanitaire wetgeving toepassen, in plaats van zoals voorheen vreemde rechtsvoorschriften te moeten eerbiedigen. De controle wordt daardoor aanzienlijk vergemakkelijkt en de procedure in de Lid-Staat van uitvoer doorzichtiger en meer voorspelbaar. Een andere wezenlijke vooruitgang schuilt in het feit dat het gezondheidscertificaat rechtens verbindend is en het aantal controles daardoor wordt beperkt. De controlebevoegdheid van de Lid-Staten van invoer is hiermee aanzienlijk ingeperkt.

De Commissie merkt op, dat het noodzakelijkheidsbeginsel verlangt dat de regeling die wordt toegepast om een door de rechtsorde erkende doelstelling te bereiken, doeltreffend, adequaat en noodzakelijk is: daar de bescherming van planten een door de rechtsorde erkende doelstelling is en de fytosanitaire controles bij uitvoer en invoer van planten een doeltreffend en adequaat middel zijn om deze doelstelling te bereiken, blijft alleen nog de vraag over, of het omstreden controlesysteem ook noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken.

De Commissie verklaart dat de.„eenderderegeling” aanvankelijk niet in haar voorstel voorkwam. Na meer dan tien jaar van onderhandelingen, die na de toetreding van Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken in 1973 werden hervat, heeft de Raad in december 1976 de definitieve tekst van de richtlijn vastgesteld, waarin de genoemde regeling voorkomt. Deze inlassing van de „eenderderegeling” vormt de uitdrukking van 's Raads bemoeienis om twee tegengestelde, maar even belangrijke doelstellingen met elkaar te verzoenen. Uit het begrip incidentele controle blijkt de bedoeling, het handelsverkeer bij de invoer zo min mogelijk te belemmeren, terwijl in de „eenderderegeling” de behoefte tot uitdrukking komt, de risico's van de nieuwe gemeenschapsregels te verkleinen. Verder is voor de toepassing van de nieuwe controlevoorschriften in onderlinge overeenstemming een overgangsperiode van vier jaar vastgesteld.

De Commissie gaat dan uitvoerig in op de risico's bij de handel in planten en wijst er met name op, dat de controle door de Lid-Staat van invoer slechts een „tegencontrole” is om na te gaan of de controle van de uitvoerstaat doeltreffend is geweest. Bij deze tegencontrole komt echter een aanvullende controle waardoor een besmetting kan worden geconstateerd die op het tijdstip van de eerste controle door de uitvoerstaat aanwezig noch vaststelbaar was. Het gaat dus niet eenvoudig om een dubbele controle in die zin dat de controle „nog eens wordt overgedaan”, maar de regeling is gerechtvaardigd doordat het gaat om biologische substanties.

Voorts beklemtoont de Commissie, dat in tegenstelling tot produkten als wijn die, wanneer zij van mindere kwaliteit zijn of zijn besmet, slechts zichzelf of de verbruikers ervan schade toebrengen, de gevolgen van ziekten bij planten geenszins beperkt zijn tot de daardoor aangetaste produkten. Zoals overigens het begrip „quarantainabele ziekten” duidelijk maakt, gaat het om epidemieën bij planten, die zich zeer snel verspreiden en ruïneuze schade kunnen aanrichten.

Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel betoogt de Commissie, dat moet worden onderscheiden tussen het probleem van de evenredigheid van de rechtsregel en het probleem van de toepassing ervan. Noch verzoekster noch het Verwaltungsgericht hebben dit gedaan, want zij hebben getracht, een beschikking van het Hof betreffende de onrechtmatige toepassing van communautaire controlevoorschriften, op de vaststelling van communautaire controlevoorschriften zelf toe te passen.

De Commissie merkt op, dat zo men de redenering van verzoekster op grond van de beschikking van het Hof in zaak 42/82 R zou willen volgen, eveneens moet worden vastgesteld dat de voorschriften betreffende wijn, die de Lid-Staten verplichten toe te zien op de eerbiediging van het gemeenschapsrecht en die geen beperking van de controles tot 15 % der zendingen bevatten, onwettig zijn.

De Commissie verwijst vervolgens naar het arrest van 22 maart 1983 (zaak 42/82, Commissie t. Franse Republiek, Jurispr. 1983, blz. 1013), volgens hetwelk de verrichte controles noodzakelijk moeten zijn om het gestelde doel te bereiken en geen invoerbelemmeringen in het leven mogen roepen die onevenredig zijn aan dit doel. Zij verwijst op dit punt naar haar opmerkingen betreffende de noodzaak van de betrokken maatregelen en voegt eraan toe, dat deze maatregel geen onevenredige handelsbelemmeringen oplevert ten nadele van de betrokken economische kringen; richtlijn 77/93 betekent veeleer een eerste stap in de richting van de afschaffing der belemmeringen. Zou er geen richtlijn bestaan, dan zou nog steeds het Internationale Verdrag worden toegepast, zonder beperking betreffende de vorm van de controles.

De Commissie merkt overigens op, dat noch verzoekster noch de verwijzende rechter ook maar de geringste poging hebben gedaan om aan te tonen dat de „eenderderegeling” onevenredig is. Ten aanzien van de toepassing van de richtlijn merkt zij voorts op, dat met de betrokken regeling juist kan worden voorkomen dat controles onredelijk frequent zijn. Volgens de Commissie is er geen andere aanleiding voor de stelling, dat de daadwerkelijk uitgevoerde controle in strijd met artikel 30 kan worden geacht, zoals bijvoorbeeld het geval zou zijn wanneer de controles onredelijk lang duurden.

De Commissie stelt tenslotte vast, dat artikel 11, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 77/93 evenmin het non-discriminatiebeginsel schendt. Het gebod van gelijke behandeling van produkten uit de verschillende Lid-Staten is in artikel 11, lid 3, laatste zin, uitdrukkelijk vastgelegd.