Hof van Justitie EU 27-02-1985 ECLI:EU:C:1985:85

De uitgaven ter zake van steun aan de distillatie van tafelwijn

Bij verordening nr. 567/76 van 15 maart 1976 (PB L 67 van 1976, blz. 25) besloot de Raad over te gaan tot distillatie van tafelwijn ten einde het hoofd te bieden aan de moeilijkheden op de wijnmarkt, die werd gekenmerkt door te grote voorraden en prijzen beneden het niveau van de interventieprijs. Aangezien deze maatregel niet alle beoogde effecten sorteerde, achtte de Raad het wenselijk tot een tweede distillatieronde over te gaan, hetgeen geschiedde bij verordening nr. 1281/76 van 1 juni 1976 (PB L 144 van 1976, blz. 1).

Genoemde twee verordeningen zijn vastgesteld krachtens artikel 7 van verordening nr 816/70 van de Raad van 28 april 1970 betreffende de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 99 van 1970, blz. 1), dat de mogelijkheid opent over te gaan tot distillatie van tafelwijn; de daarbij in acht te nemen voorwaarden dienen volgens dit artikel onder meer te verzekeren, dat het evenwicht van de markt van ethylalcohol niet in gevaar komt.

De in casu opgezette regeling voorzag in de totstandkoming van opzegbare leveringscontracten tussen producenten en distillateurs en in een — boven de marktprijs vastgestelde — minimumaankoopprijs welke de distillateurs aan de producenten dienden te betalen. Het verschil tussen de kostprijs van de aldus verkregen alcohol en de verkoopprijs van deze alcohol bij normale marktomstandigheden, werd gecompenseerd door middel van een door de interventiebureaus uitbetaalde steun, die ten laste kwam van het EOGFL, afdeling Garantie. De steun was vastgesteld op een bedrag dat hoog genoeg was om de afzet van de verkregen produkten mogelijk te maken.

De Commissie weigerde de door het bevoegde Italiaanse interventiebureau (AIMA) ter zake gedane uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, en wel om drie redenen, waarvan de voornaamste is, dat Italië door middel van een fiscale maatregel indirecte steun zou hebben verleend die bovenop de communautaire steun kwam. De twee andere redenen zijn, dat de AIMA in strijd met artikel 2, lid 4, en artikel 6, lid 3, van verordening nr. 567/76 een groot deel van de steun zou hebben uitgekeerd aan producenten die slechts een deel van de gecontracteerde hoeveelheid wijn hadden afgeleverd, en dat de AIMA in strijd met artikel 2, leden 3 en 5, van verordening nr. 567/76 de steun ineens zou hebben betaald in plaats van in twee keer.

De door Italië getroffen fiscale maatregel, leidende tot indirecte steun bovenop de communautaire steun, waardoor het effect van de communautaire operatie van steun aan de distillatie zou zijn gewijzigd

In confesso is dat Italië op 18 maart 1976, drie dagen na de bekendmaking van verordening nr. 567/76, besluitwet nr. 46 heeft vastgesteld houdende spoedeisende maatregelen op fiscaal gebied (nadien omgezet in wet nr. 243 van 10 mei 1976), waarbij onder meer de nationale belasting op alcohol van melasse werd verhoogd. Als gevolg van deze maatregel werd de prijsverhouding tussen beide alcoholsoorten omgekeerd: de prijs van melassealcohol steeg van LIT 143 000 tot LIT 188 000 per hl en die van wijnalcohol van LIT 147 000 tot LIT 185 000 per hl.

De Italiaanse regering voert primair aan, dat de betrokken fiscale maatregel onder haar uitsluitende bevoegdheid valt en in wezen was bedoeld om de belastinginkomsten te vergroten en de sedert 1955 ongewijzigd gebleven belastingtarieven voor melassealcohol aan te passen aan de inflatie. Deze maatregel had betrekking op alcohol in het algemeen en betekende geen bijzondere begunstiging van wijnalcohol; zij leidde niet tot ongerechtvaardigde extravoordelen voor de Italiaanse distillateurs.

De Commissie brengt hier tegen in, dat wel degelijk sprake was van een „fiscale kunstgreep” van de Italiaanse regering die, door de prijsverhouding tussen de verschillende alcoholsoorten plotseling om te keren ten gunste van wijnalcohol, de „potentiële winstmarge” van de wijndistillateurs wilde vergroten en hun daardoor de mogelijkheid bood deze extramarge geheel of gedeeltelijk aan de wijnbouwers door te geven. Dankzij deze nationale maatregel konden de Italiaanse distillateurs van wijnalcohol méér dan de minimumprijs aan de wijnproducenten betalen, hun marktaandeel vergroten ten koste van de distillateurs van melassealcohol en grotere winsten behalen dan op de vrije markt met als enige correctiefactor de gemeenschapssteun mogelijk zou zijn geweest. In ieder geval zouden de winsten van de producenten in totaal groter zijn geweest, omdat zij grotere hoeveelheden wijn ter distillatie hadden aangeboden.

Volgens de Commissie ging het dus om een eenzijdige en, ten opzichte van de communautaire regeling, aanvullende maatregel op een onder een gemeenschappelijke marktordening vallend gebied, die de prijsvorming kon beïnvloeden, de gelijke behandeling van de marktdeelnemers in gevaar kon brengen en de mededingingsvoorwaarden kon wijzigen. Uitsluitend de Gemeenschap was, aldus de Commissie, bevoegd om bij de toepassing van communautaire maatregelen voor de distillatie van tafelwijn het evenwicht van de markt van ethylalcohol te handhaven of te wijzigen.

Er zij op gewezen, dat de Lid-Staten bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht op fiscaal gebied, waar de harmonisatie nog onvolledig is, over ruime bevoegdheden beschikken, met name ter zake van indirecte belastingen op levensmiddelen. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden dienen de Lid-Staten zich evenwel aan de toepasselijke bepalingen van het Verdrag te houden. In landbouwaangelegenheden moet deze eigen fiscale bevoegdheid van de Lid-Staten inzonderheid te verenigen zijn met de fundamentele regel, dat de Lid-Staten zich dienen te onthouden van elke maatregel die de goede werking van de door de gemeenschappelijke marktordeningen geboden voorzieningen kan verstoren.

Zo heeft het Hof in de arresten van 29 november 1978 (zaak 63/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1978, blz. 2347) en 26 juni 1979 (zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2161) verklaard dat, wanneer de Gemeenschap krachtens artikel 40 EEG-Verdrag een gemeenschappelijke marktordening in een bepaalde sector tot stand heeft gebracht, de Lid-Staten zich hebben te onthouden van elke maatregel met de strekking daarvan af te wijken of er inbreuk op te maken. Het Hof heeft er eveneens op gewezen (arrest van 10 maart 1981, gevoegde zaken 36 en 71/80, Irish Creamery Milk, Jurispr. 1981, blz. 735), dat de regelingen van de betrokken gemeenschappelijke marktordeningen in hoofdzaak ten doel hebben, in het produktie- en groothandelsstadium tot een prijspeil te komen dat rekening houdt zowel met de belangen van de gehele communautaire produktie in de betrokken sector als met die van de verbruikers, en dat de bevoorrading verzekert zonder een overtollige produktie aan te moedigen. Deze doelstellingen zouden in het gedrang kunnen worden gebracht door eenzijdig vastgestelde nationale maatregelen, die — zij het ook onbedoeld — een aanmerkelijke invloed hebben op het prijspeil op de markt.

Voor wat het onderhavige geval betreft, moet evenwel worden opgemerkt, dat de omstreden fiscale maatregel deel uitmaakt van een pakket van maatregelen die ten doel hebben de belastinginkomsten van de staat te vergroten; voorts is niet bestreden, dat zij een aanpassing inhield van de belasting op melassealcohol, die ondanks de geldontwaarding 21 jaar lang onveranderd was gebleven. Daarenboven geldt deze belasting niet voor door distillatie van wijn verkregen alcohol die onder de marktordening van wijn valt, waarom het hier enkel gaat, doch voor melassealcohol.

Om in deze omstandigheden te kunnen aannemen dat als gevolg van de verhoging van de betrokken belasting meer wijn ter distillatie is aangeboden, zou moeten worden aangetoond, dat de wijndistillateurs enerzijds hun „potentiële winstmarge” hebben kunnen vergroten door hun verkoopprijzen te verhogen tot op het niveau van die van melassealcohol, en dat zij anderzijds tenminste een gedeelte van deze extrawinst daadwerkelijk hebben doorgegeven aan de wijnproducenten door een overeenkomstige verhoging van de aankoopprijs van de ter distillatie aangeboden wijn.

In het dossier noch ter terechtzitting zijn cijfers aangevoerd die deze veronderstellingen kunnen schragen. Met name is niet komen vast te staan dat de distillateurs de wijnproducenten inderdaad hogere prijzen hebben aangeboden om hen ertoe te brengen grotere hoeveelheden wijn ter distillatie aan te bieden.

Onder deze omstandigheden en zonder dat behoeft te worden onderzocht of met de betrokken belastingmaatregel een ander doel werd nagestreefd dan de vergroting van de opbrengst van deze belasting, moet worden vastgesteld dat uit de aan het Hof overgelegde stukken niet blijkt, dat deze maatregel het prijsniveau op de markt van wijnalcohol heeft beïnvloed en de doelstellingen en werking van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt in gevaar heeft kunnen brengen. De eerste reden die de Commissie heeft aangevoerd voor haar weigering om de uitgaven van de AIMA ter zake van de steun aan de distillatie voor tafelwijn ten laste van het EOGFL te brengen, kan derhalve niet worden aanvaard.

De betalingen van de AIMA aan producenten die hun distillatiecontracten niet ten volle zouden zijn nagekomen

Ingevolge de artikelen 2 en 6 van verordening nr. 567/76 betaalt het interventiebureau de steun aan de producenten in twee gedeelten: het eerste gedeelte in de vorm van een voorschot, en het tweede, het saldo van de steun, wanneer „het bewijs wordt geleverd dat de volledige hoeveelheid wijn vermeld in het contract, onverminderd artikel 4, is gdistilleerd” (artikel 6, lid 3).

De Commissie heeft de Italiaanse Republiek en haar interventiebureau verweten, de steun te hebben uitbetaald zonder te beschikken over het bewijs, dat de gehele in het contract vermelde hoeveelheid wijn was gedistilleerd.

De Italiaanse Republiek voert primair aan, dat contracten voor de levering van tafelwijn voor distillatie ingevolge artikel 1 van verordening nr. 567/76 opzegbaar zijn, en dat de communautaire wetgever niet beoogde de autonomie van de contractpartijen te beperken, doch uitsluitend de wijze van betaling van het saldo van de steun te regelen door die betaling afhankelijk te stellen van het bewijs, dat de gehele hoeveelheid wijn die ter uitvoering van het contract is geleverd, daadwerkelijk is gedistilleerd. Waar de steun ten doel had het evenwicht van de markt te herstellen, zou het standpunt van de Commissie berusten op een verkeerde uitlegging van de betrokken bepalingen, die leidt tot discriminatie van de producenten die hun distillatiecontracten gedeeltelijk zijn nagekomen, ten opzichte van degenen die ze in het geheel niet zijn nagekomen.

Subsidiair betoogt de Italiaanse regering, dat de uitgaven voor volledig nagekomen contracten ten laste van het EOGFL moeten blijven.

Gelijk het Hof reeds besliste in zijn arrest van 7 februari 1979 (gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321), is uitbetaling van steun in gevallen waarin de gemeenschapsregeling de uitbetaling slechts toelaat op voorwaarde dat op het moment van uitbetaling aan bepaalde bewijsformaliteiten is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht indien die voorwaarde niet is vervuld, zodat de desbetreffende uitgaven dan in beginsel niet ten laste kunnen komen van het EOGFL bij de goedkeuring van de rekeningen voor het betrokken dienstjaar.

De Commissie heeft terecht aangevoerd, dat de door de Italiaanse regering voorgestelde uitlegging in strijd is met de letter van voornoemd artikel 6, lid 3, dat als voorwaarde voor betaling van de steun verlangt dat de gehele in het contract vermelde hoeveelheid wijn is gedistilleerd.

De contracten voor de levering van tafelwijn voor distillatie zijn ingevolge artikel 1 van verordening nr. 567/76 weliswaar opzegbaar, doch de termijnen waarbinnen en de voorwaarden waaronder de opzegging kan geschieden, zijn geregeld in de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 567/76 en in artikel 4 van verordening nr. 588/76 van de Commissie van 15 maart 1976 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de distillatie van tafelwijn (PB L 69 van 1976, blz. 48). Volgens deze bepalingen is een distillatiecontract enkel binnen bepaalde termijnen opzegbaar indien de producenten op grond van de marktsituatie een hogere prijs voor hun wijn kunnen verkrijgen. Deze bepalingen hebben derhalve tot doel noch tot gevolg, dat de voorwaarde van artikel 6, lid 3, van verordening nr. 567/76, dat het saldo van de steun enkel wordt uitbetaald na gebleken volledige nakoming van het contract, terzijde wordt gesteld. Het betoog van de Italiaanse regering dient derhalve in zoverre te worden verworpen.

Zoals de Italiaanse regering echter terecht heeft gesteld en de Commissie zelf ook heeft erkend, moeten wél ten laste van het EOGFL komen de uitgaven ter zake van contracten waarvan het interventiebureau kan aantonen, dat zij volledig zijn nagekomen overeenkomstig de vereisten van artikel 6, lid 3, van verordening nr. 567/76. De Commissie heeft zich overigens bereid verklaard tot een tweezijdige controle van de boekhouding na de uitspraak van het onderhavige arrest.

Mitsdien moet worden vastgesteld, dat enkel de in overeenstemming met artikel 6, lid 3, van verordening nr. 567/76 gedane uitgaven ten laste komen van het EOGFL. Partijen zullen een tweezijdige controle van de boekhouding hebben te verrichten, teneinde aan de hand daarvan vast te stellen welke bedragen daadwerkelijk ten laste van het EOGFL moeten worden gebracht.

De uitbetaling ineens van de steun door de AIMA in plaats van in twee keer

Zoals hierboven uiteengezet, betaalt het interventiebureau ingevolge de bepalingen van artikel 2, leden 3 en 5, juncto artikel 6, lid 3, van verordening nr. 567/76 de steun aan de producenten in twee gedeelten: een voorschot binnen vijftien dagen na de goedkeuring van het contract, en het saldo wanneer het bewijs is geleverd dat de totale in het contract vermelde hoeveelheid wijn is gedistilleerd. Blijkens de zevende overweging van verordening nr. 567/76 berusten deze bepalingen op de noodzaak een betalingsregeling te voorzien die het met name mogelijk maakt onmiddellijk een gedeelte van de aankoopprijs uit te betalen, ten einde het de producenten die wijn willen laten distilleren, te vergemakkelijken een beslissing te nemen.

Vooraf zij opgemerkt, dat deze bijkomende reden voor de weigering van de Commissie om de betrokken uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, slechts betrekking kan hebben op distillatiecontracten die onder verordening nr. 567/76 vallen, aangezien ingevolge artikel 2 van eerdergenoemde verordening nr. 1281/76 van de Raad de betaling van de minimumaankoopprijs door het interventiebureau in het kader van de tweede distillatieronde in één keer kan plaatsvinden na distillatie van de totale, in het contract vermelde hoeveelheid wijn.

De Italiaanse regering heeft erkend, dat haar interventiebureau in een aantal gevallen de steun in één keer heeft betaald in plaats van in twee keer zoals artikel 2 van verordening nr. 567/76 voorschreef. Dit zou evenwel slechts in een klein aantal gevallen om redenen van opportuniteit zijn gebeurd, namelijk wanneer het voorschot niet tijdig kon worden betaald en aan de voorwaarden voor de betaling ineens van het gehele steunbedrag was voldaan. De Italiaanse regering leidt hieruit af, primair, dat een dergelijk vormvoorschrift, gelet op het doel van de steun, van weinig belang is, en subsidiair, dat het gedeelte van de uitgaven waarvoor deze weigeringsgrond van de Commissie niet opgaat, in ieder geval ten laste van het EOGFL moet blijven.

De Commissie betoogt daarentegen, dat het hierbij in werkelijkheid om een algemene praktijk ging en dat het achterwege laten van voorschotbetalingen aan de producenten een ernstige tekortkoming was bij de uitvoering van de distillatieregeling, met name omdat de distillane daardoor minder aantrekkelijk kon worden, welk effect nog werd versterkt door de vertraging waarmee de uitbetaling plaatsvond.

Ter terechtzitting heeft de Commissie evenwel erkend, dat zij om deze bijkomende reden niet had mogen besluiten de ter uitvoering van verordening nr. 567/76 uitbetaalde distillatiesteun in haar geheel niet laste van het EOGFL te brengen, en dat zij haar goedkeuring enkel had mogen onthouden aan de uitgaven ter zake van contracten waarvoor de steun in één keer was betaald.

Gelijk het Hof besliste in zijn arrest van 7 februari 1979 (zaak 11/76, Nederland t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 245), mag de Commissie ingevolge artikel 8 van verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94 van 1970, blz. 13), slechts die bedragen ten laste van het EOGFL brengen, die overeenkomstig de in verschillende landbouwsectoren geldende regels zijn betaald, en blijft elk overigens betaald bedrag ten laste van de Lid-Staten. Het Hof voegde hieraan nog toe, dat de voorwaarden waaronder uitgaven ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht, strikt moeten worden uitgelegd, omdat bij het beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de bedrijven der Lid-Staten gelijk moeten worden behandeld en de nationale autoriteiten van een Lid-Staat dus niet via een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze staat mogen bevoordelen of benadelen ten opzichte van de bedrijven van andere Lid-Staten.

Artikel 2 van verordening nr. 567/76 nu verplichtte de Lid-Staten de steun niet uit te keren in de vorm van een bedrag ineens, doch eerst onmiddellijk een voorschot te betalen — om de in distillatie van tafehvijn geïnteresseerde producenten hun beslissing te vergemakkelijken — en vervolgens, nadat is vastgesteld dat de totale in het contract vermelde hoeveelheid wijn daadwerkelijk is gedistilleerd, het saldo.

De Commissie houdt dan ook terecht staande, dat de uitgaven ter zake van contracten waarvoor de steun in één keer is betaald in plaats van in twee keer zoals voorzien in verordening nr. 567/76, niet ten laste van het EOGFL mogen worden gebracht, doch ten laste van de betrokken Lid-Staat dienen te blijven. Anderzijds vordert de Italiaanse regering terecht, dat de uitgaven ter zake van contracten waarvoor de steun in overeenstemming met de verordeningen nrs. 567/76 en 1281/76 is betaald, ten laste van het EOGFL worden gebracht. Partijen zullen derhalve een tweezijdige controle van de boekhouding hebben te verrichten, ten einde aan de hand daarvan vast te stellen welke bedragen daadwerkelijk ten laste van het EOGFL moeten worden gebracht.

De uitgaven betrekking hebbende op de financieringskosten voor overgedragen graan

Om het hoofd te bieden aan de bijzondere moeilijkheden bij de voorziening met zachte tarwe, die zich in 1977 in Italië voordeden, besloot de Raad bij verordening nr. 2255/77 van 11 oktober 1977 (PB L 261 van 1977, blz. 4), dat het bevoegde Duitse interventiebureau 200 000 ton zachte tarwe voor de broodbereiding ter beschikking zou stellen van de AIMA, die deze hoeveelheid uiterlijk op 31 december 1977 in ontvangst zou nemen.

Overeenkomstig de bij verordening nr. 2255/77 voor deze overdracht vastgestelde bijzondere voorschriften, die afweken van de algemene bepalingen van verordening nr. 787/69, moest de AIMA bij de afsluiting van het begrotingsjaar 1977 de aankoopprijs voor de overgedragen tarwe daadwerkelijk aan het EOGFL overmaken. Eerst vanaf dat tijdstip, te weten 1 januari 1978, had de AIMA recht op terugbetaling door het EOGFL van de financieringskosten ter zake, dat wil zeggen de door het interventiebureau gedragen rentelasten over de bedragen die het voor deze aankoop had voorgeschoten.

Bovendien was de AIMA op grond van een in de notulen van de Raad opgenomen verklaring gemachtigd om het begrotingsjaar eerder af te sluiten, en wel per 1 december 1977, mits de waarde van de tarwe op die datum daadwerkelijk aan het EOGFL was betaald. In dat geval hing het recht van de AIMA op terugbetaling van de financieringskosten door het EOGFL dus af van de daadwerkelijke betaling van de opbrengst per 1 december 1977.

De Italiaanse regering stelt, dat deze betaling heeft plaatsgevonden op 1 december 1977 en dat zij mitsdien recht heeft op terugbetaling van de sedert die datum ontstane financieringskosten. De Commissie daarentegen houdt staande, gestaafd aan de hand van staten betreffende de kaspositie, dat de AIMA geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om reeds per 1 december 1977 te betalen, en dat op die datum ook geen betaling is verricht. De Italiaanse Republiek zou derhalve over december 1977 geen financieringskosten kunnen terugvorderen die zij niet heeft gemaakt, en die in werkelijkheid pas vanaf het begin van het begrotingsjaar 1978 ten laste van de AIMA zijn gekomen.

Het Hof heeft de Italiaanse Republiek uitgenodigd, vóór de terechtzitting het stuk over te leggen waaruit de daadwerkelijke betaling blijkt, dat wil zeggen een bewijs van uitbetaling op 1 december 1977, van het bedrag van de ontvangen tarwe, doch zij heeft hieraan geen gevolg gegeven. Zij heeft aangevoerd dat overlegging van een dergelijk schriftelijk bewijs niet mogelijk is, omdat het beheer van de gemeenschapsgelden plaatsvindt in louter boekhoudkundige termen, waarbij zowel debetais creditposten op één rekening zijn samengebracht.

Dit argument kan niet worden aanvaard. Zoals de Commissie ter terechtzitting onweersproken heeft verklaard, houdt deze instelling aantekening van alle handelingen die de interventiebureaus haar ter kennis brengen, en ontbreekt in haar boeken ieder spoor van een door de AIMA in het begrotingsjaar 1977 daadwerkelijk verrichte betaling van de ontvangen tarwe.

Onder deze omstandigheden kan het Hof slechts vaststellen, dat de Italiaanse Republiek niet is geslaagd in het bewijs, dat zij de betaling van de ontvangen tarwe reeds op 1 december 1977 heeft verricht. Bijgevolg heeft de Commissie terecht geweigerd om de financieringskosten die vanaf 1 december 1977 zouden zijn ontstaan, ten laste van het EOGFL te brengen. Mitsdien dient dit onderdeel van het beroep te worden verworpen.

Uit het voorgaande volgt, dat beschikking nr. 83/48 van de Commissie van 14 januari 1983 moet worden nietigverklaard, voor zover daarbij niet ten laste van het EOGFL is gebracht de betaling van de steun aan de distillatie van tafelwijn, die uit hoofde van volledig nagekomen distillatiecontracten aan de Italiaanse producenten is uitbetaald en die voorwerp is geweest van een financiële regeling overeenkomstig de achtereenvolgens toepasselijke bepalingen van artikel 2 van verordening nr. 567/76 en artikel 2 van verordening nr. 1281/76. Voor het overige dient het beroep echter te worden verworpen.

Kosten

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Ingevolge paragraaf 3, eerste alinea, van dit artikel kan het Hof de proceskosten geheel of gedeeltelijk compenseren, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld.

Aangezien elk van de partijen op meer punten in het ongelijk is gesteld, dienen de kosten te worden gecompenseerd.