Hof van Justitie EU 17-05-1984 ECLI:EU:C:1984:187

De bevoegdheid van het Hof

De Raad van Arbeid merkt allereerst op dat de verwijzende rechter in de tweede vraag uiting heeft gegeven aan zijn twijfel over de bevoegdheid van het Hof om, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over een krachtens artikel 17 van verordening nr. 1408/71 tussen twee Lid-Staten gesloten overeenkomst.

Volgens de Raad van Arbeid is het Hof op grond van artikel 177, eerste alinea, bevoegd bij wege van prejudiciële beslissing te verklaren welke de criteria zijn, waaraan een overeenkomst in de zin van artikel 17 van verordening nr. 1408/71 moet voldoen.

Brusse is van mening dat de bevoegdheid van het Hof zonder meer voortvloeit uit het feit dat de nationale rechter, die heeft te oordelen over de noodzaak van de gestelde vragen, zich tot het Hof heeft gewend met het verzoek om een prejudiciële beslissing.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk behoeft de verwijzende rechter, om te kunnen uitmaken of met succes een beroep op bedoelde overeenkomst kan worden gedaan, een leidraad omtrent de draagwijdte van artikel 17 en de mogelijke gevolgen van een daarop gebaseerde overeenkomst in verband met de gemeenschapsregeling inzake kinderbijslag.

De regering van het Verenigd Koninkrijk meent dan ook dat de gestelde vragen moeten worden opgevat in die zin, dat zij betrekking hebben op de uitlegging van artikel 17 en dat het Hof bevoegd is ze te beantwoorden.

Volgens de Commissie valt een krachtens artikel 17 tussen twee Lid-Staten gesloten overeenkomst weliswaar niet onder de in artikel 177 EEG-Verdrag opgesomde gemeenschapshandelingen, doch dit belet niet dat het Hof bij de interpretatie van artikel 17 de draagwijdte en de eventuele beperkingen van de in die bepaling aan de Lid-Staten toegekende bevoegdheid kan vaststellen. Het Hof zal echter niet in concreto kunnen bepalen, of de in casu tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland gesloten overeenkomst al dan niet binnen het toepassingsgebied van artikel 17 valt. Dit is een vraag betreffende de toepassing van het gemeenschapsrecht, die aan de nationale rechter is voorbehouden. De Commissie stelt daarom voor, de tweede vraag van de verwijzende rechter anders te formuleren en wel als volgt:

„Dient artikel 17 van verordening nr. 1408/71 aldus te worden geïnterpreteerd, dat de binnen het kader van een aldaar bedoelde overeenkomst tussen twee Lid-Staten bepaalde toe te passen wetgeving verder de voorwaarden tot toekennen van een recht autonoom blijft regelen, met inbegrip van eventuele woonplaatsvereisten ?”

De eerste vraag

De Raad van Arbeid herinnert eraan dat het Hof in het arrest van 23 september 1982 in zaak 276/81, Kuijpers (Jurispr. 1982, blz. 3027) heeft overwogen dat de bepalingen van titel II van verordening nr. 3 en verordening nr. 1408/71 ten doel hebben om, aan de hand van de in de bepalingen van deze titel vastgelegde criteria de betrokkene onder de sociale zekerheidsregeling van één enkele Lid-Staat te brengen, teneinde te voorkomen dat verschillende nationale regelingen gelijktijdig van toepassing zouden zijn. Bijgevolg staat het de Lid-Staten niet vrij zelf te bepalen, in hoeverre hun eigen wettelijke regeling of die van een andere Lid-Staat van toepassing is.

De Raad van Arbeid herhaalt de in de door Brusse bestreden beslissing ontwikkelde opvatting en meent dat, gelet op de woorden „in het belang van”, in artikel 17 niet meer kan worden gelezen dan een mogelijkheid tot correctie in gevallen waarin de toepassing van de artikelen 13-16 tot ongewenste of onbedoelde consequenties zou kunnen leiden. Dergelijke consequenties kunnen evenwel niet aangenomen worden ingeval een werknemer zich voor onbepaalde tijd in een andere Lid-Staat vestigt. In dat geval is ingevolge artikel 13, lid 2, sub a, de wetgeving van het land waar de werkzaamheden worden verricht van toepassing. De gevolgen van het verzuim van de werknemer zich in het nieuwe werkland aan te melden bij de bevoegde sociale verzekeringsinstantie, kunnen niet worden gezien als een ongewenste consequentie van de vaststelling van de toe te passen wetgeving ingevolge de artikelen 13-16.

De Raad van Arbeid gaat vervolgens in op de vraag, of artikel 17 de Lid-Staten machtigt om met terugwerkende kracht rechtstreeks werkende gemeenschapsregels — zoals de artikelen 13-16 — opzij te zetten. Naar de mening van de Raad moet een dergelijke terugwerkende kracht in strijd worden geacht met een algemeen beginsel van rechtszekerheid, omdat het de betrokkene de mogelijkheid biedt alsnog betaling te vorderen van prestaties die heel lang geleden hadden moeten worden betaald, en de bevoegde autoriteiten daardoor premies kunnen vorderen voor eveneens reeds lang verstreken perioden.

Uit het bovenstaande leidt de Raad van Arbeid af dat een overeenkomst tussen twee of meer Lid-Staten, waarbij de wetgeving van de Lid-Staat waar de betrokken werknemer oorspronkelijk woonde van toepassing wordt verklaard, omdat hij heeft verzuimd zich te laten registreren in de andere Lid-Staat, waar hij werkzaam is, geen overeenkomst in de zin van artikel 17 van verordening nr. 1408/71 is. De Raad stelt daarom voor de eerste vraag van de verwijzende rechter ontkennend te beantwoorden.

Na de grote lijnen van de Nederlandse sociale verzekeringswetgeving te hebben geschetst, merkt Brusse ter inleiding op dat de overeenkomst tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland strekte tot opheffing van de onzekerheid omtrent de toepassing van de Britse sociale zekerheidsregeling op zijn geval, nu hij in het Verenigd Koninkrijk werkte en woonde. Met de overeenkomst is bereikt dat zijn positie is „genormaliseerd”.

Volgens Brusse blijkt uit de bewoordingen van artikel 17 en de plaats van deze bepaling in het stelsel van verordening nr. 1408/71 duidelijk, dat de aan de Lid-Staten toegekende bevoegdheid om uitzonderingen te voorzien op de artikelen 13-16, zich niet hoeft te beperken tot het vaststellen van aanvullende regelingen binnen het kader van de in de artikelen 13-16 voorziene gevallen. Bij de toepassing van artikel 17 mag ook worden afgeweken van de algemene regel en van de in de artikelen 13-16 voorziene bijzondere regels. De Lid-Staten bezitten op dit stuk een discretionaire bevoegdheid, maar moeten wel op het belang van de werknemer letten.

Volgens Brusse verzet niets zich ertegen dat een overeenkomst in de zin van artikel 17 kan dienen tot regeling van een reeds ingetreden situatie; een algemeen verbod van terugwerkende kracht kan immers noch uit de tekst van deze bepaling noch uit haar plaats in het stelsel van de verordening worden afgeleid. Integendeel, rekening houdend met de tijd die nu eenmaal nodig is voor het sluiten van dergelijke overeenkomsten, zou artikel 17 veel aan belang inboeten, indien de regeling niet betreltking zou mogen hebben op een reeds verstreken periode. Bovendien is terugwerkende kracht van de overeenkomst in het onderhavige geval ontegenzeglijk in het belang van de betrokken werknemer.

De Nederlandse regering merkt op dat het enige criterium, op grond waarvan Lid-Staten in onderling overleg een beroep op artikel 17 van verordening nr. 1408/71 kunnen doen om uitzonderingen op de bepalingen van de artikelen 13-16 van die verordening te maken, het belang van de werknemer is. Zij is van mening dat van artikel 17, als uitzondering op algemeen toepasselijk verordeningsrecht, een spaarzaam gebruik moet worden gemaakt, en dat slechts een ondubbelzinnig erkend belang van een werknemer het gebruik ervan rechtvaardigt.

In casu zouden Brasses belangen in belangrijke mate zijn geschaad, indien zonder gebruikmaking van de mogelijkheid van artikel 17 de Britse wetgeving inzake sociale zekerheid met terugwerkende kracht op hem was toegepast. Eventuele toepassing met terugwerkende kracht van de Britse regeling zou tot gevolg hebben gehad dat Brusse verplicht was de premies te betalen die krachtens de Britse regeling verschuldigd waren voor een aantal risico's, waartegen hij zich reeds op vrijwillige basis krachtens de Nederlandse regeling had gedekt. Om deze redenen hadden de bevoegde Nederlandse autoriteiten geconcludeerd dat toepassing van de Britse sociale zekerheidswetgeving slechts in Brusses belang was, wanneer dit geschiedde met ingang van een in de toekomst gelegen datum.

De Nederlandse regering stelt daarom voor, de eerste vraag van de verwijzende rechter bevestigend te beantwoorden.

De regering van het Verenigd Koninkrijk geeft eerst een overzicht van de feiten die ten grondslag liggen aan de onderhavige zaak en merkt vervolgens op dat artikel 17 in algemene bewoordingen is gesteld en geen beperkingen bevat ten aanzien van de geldigheidsduur van een overeenkomst. De enige belangrijke voorwaarde die deze bepaling stelt, is dat een dergelijke overeenkomst „in het belang van bepaalde werknemers of bepaalde groepen werknemers” moet worden gesloten.

Daarentegen zou het in strijd met de geest van artikel 17 zijn al te eng te omschrijven in welke gevallen een overeenkomst kan worden gesloten, daar het uiteindelijk aan het oordeel van de bevoegde nationale instanties moet worden overgelaten om dergelijke overeenkomsten te sluiten.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk verzet niets zich ertegen dat een overeenkomst in de zin van artikel 17 betrekking heeft op een enkele werknemer. Het zou onlogisch zijn wanneer een overeenkomst wel betrekking zou kunnen hebben op twee of meer werknemers, doch niet op een enkele werknemer.

Met betrekking tot het door de Raad van Arbeid in zijn beslissing ingenomen standpunt, merkt de Britse regering op dat de vraag of een uitzondering op de algemene regels mag worden gemaakt, moet worden beoordeeld in het licht van alle feiten op het tijdstip waarop de sluiting van de overeenkomst wordt overwogen. In casu was het volgende overwogen :

• Brusse had dertien jaar bijgedragen aan het Nederlandse stelsel;

• er bestond geen enkele reden om aan te nemen dat Brusse of zijn werkgever trachtten de doelstellingen van het EEG-Verdrag te belemmeren of de communautaire voorschriften te omzeilen;

• de verplichte toepassing van de Britse regeling vanaf 1964 op Brusse zou aanzienlijke administratieve verwikkelingen hebben meegebracht, zonder dat daartoe een bijzondere reden bestond;

• het was duidelijk in Brusses belang om de overeenkomst te sluiten.

Met betrekking tot laatstgenoemd punt wijst de Britse regering erop, dat Brusse bij eventuele toepassing van de Britse wetgeving vanaf 1964 verplicht zou zijn bij te dragen aan het Britse stelsel, terwijl hij daardoor slechts weinig voordeel zou genieten.

Daarom meent het Verenigd Koninkrijk dat de ten behoeve van Brusse gesloten overeenkomst een juiste en billijke toepassing van artikel 17 vormt. Jaarlijks worden tussen de Britse autoriteiten en die van de andere Lid-Staten ongeveer 1 000 overeenkomsten krachtens artikel 17 gesloten; dergelijke overeenkomsten vormen een middel om te verzekeren dat in het belang van de werknemer de meest passende regeling toepassing vindt.

Wanneer het Hof een te enge uitlegging aan artikel 17 zou geven, zou volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk de geldigheid van een groot aantal overeenkomsten op losse schroeven komen te staan.

De Commissie is van mening dat, nu jurisprudentie over artikel 17 ontbreekt, bij de interpretatie daarvan moet worden uitgegaan van de tekst van de bepaling alsmede de context waarin ze moet worden gelezen, inzonderheid artikel 51 EEG-Verdrag. Aangezien artikel 17 afwijkt van de algemene en bijzondere regels van de artikelen 13-16, waarvan de functie in het reeds genoemde arrest van het Hof van 23 november 1982 in zaak 276/81, Kuijpers, nauwkeurig is vastgesteld, moet worden uitgegaan van de aard van deze algemene en bijzondere regels. Het zijn eigenlijk geen materiële bepalingen, doch veeleer conflictenregels en als zodanig moeten zij in de praktijk makkelijk hanteerbaar zijn en steeds functioneel blijven.

Het bestaan van een bepaling als artikel 17 beantwoordt juist aan de behoefte om deze regels terzijde te stellen in bepaalde gevallen, waarin zij niet meer functioneel zijn, voorzover dit strookt met het belang van bepaalde werknemers of groepen werknemers.

Bepalingen die een uitzondering inhouden op de algemene regels moeten naar gemeenschapsrecht echter restrictief worden uitgelegd. Dit betekent volgens de Commissie, dat elk geval van een werknemer of een groep werknemers, dat door een in artikel 17 bedoelde overeenkomst wordt geregeld, uitsluitend op zijn eigen merites moet worden beoordeeld en niet als precedent kan gelden. De Commissie wijst erop dat het belang van de werknemer voorop moet staan, wanneer men een overeenkomst in de zin van artikel 17 wenst te sluiten. Dit belang moet slaan op de vaststelling van de toe te passen wetgeving, niet op de toepassing van die wetgeving. Met andere woorden: de Commissie meent dat de vergelijking van het aantal en de omvang van de voorzieningen en de omvang van de lasten die de eventuele toepassing van een bepaalde wetgeving meebrengt, in dit verband niet in aanmerking dienen te worden genomen.

Volgens de Commissie dient het belang van de werknemer

• van dezelfde aard te zijn als de belangen die bij de uitlegging en de toepassing van de artikelen 13-16 in aanmerking worden genomen;

• voldoende belangrijk te zijn om een afwijking van de algemene bepalingen te rechtvaardigen.

Volgens de Commissie hebben bij de totstandkoming van de artikelen 13-16 twee hoofdoverwegingen meegespeeld, namelijk de wens om op elke werknemer een enkele wetgeving van toepassing te verklaren en het „functioneel” perspectief, dat wil zeggen de vaststelling van de toe te passen wetgeving mag het bestaan en de uitoefening van het recht op vrij verkeer van werknemers op het stuk van de sociale zekerheid, zoals beoogd in artikel 51 EEG-Verdrag, niet in het gedrang brengen. Bij de beoordeling van het in artikel 17 bedoelde belang van de werknemer zal dus rekening moeten worden gehouden enerzijds met de praktische aspecten van aansluiting bij het sociale zekerheidsstelsel van de ene dan wel de andere Lid-Staat en anderzijds met de invloed van de bepalingen van de artikelen 13-16 op het recht op vrij verkeer van de betrokken werknemer.

De vraag of de door de verwijzende rechter bedoelde overeenkomst al dan niet door het op deze wijze opgevatte belang van de werknemer gerechtvaardigd is, moet volgens de Commissie door de nationale rechter worden beslist.

De Commissie stelt derhalve voor, de eerste vraag van de Centrale Raad van Beroep te beantwoorden als volgt:

„Artikel 17 van verordening nr. 1408/71 biedt de mogelijkheid aan twee Lid-Staten om, in het geval van een werknemer die gedurende een ruim aantal jaren niet aangesloten was bij het krachtens de artikelen 13 tot en met 16 van verordening nr. 1408/71 op hem van toepassing zijnde stelsel van de ene Lid-Staat, bij overeenkomst over die jaren het stelsel van de andere Lid-Staat (waar die werknemer woonde voordat hij zich naar eerstgenoemde Lid-Staat begaf) van toepassing te verklaren, wanneer dit in het belang van de betrokken werknemer is. De bepaling van zulk belang houdt verband, enerzijds, met de aanknoping op uniforme wijze bij één wetgeving waarbij wordt beoogd elke overbodige opeenstapeling of vermenging van lasten en aansprakelijkheden te vermijden en, anderzijds, met het bestaan en de uitoefening van het recht op vrij verkeer van de werknemers.”

De tweede vraag

Voor het geval dat het Hof de eerste vraag bevestigend zou beantwoorden, merkt de Raad van Arbeid op dat, wanneer de wetgeving van een Lid-Staat toepasselijk wordt verklaard, die Lid-Staat weliswaar in beginsel de voorwaarden kan vaststellen waaronder het recht op of de verplichting tot aansluiting ontstaat, doch dat de Lid-Staat bij de vaststelling van die voorwaarden geen volstrekte vrijheid heeft en binnen de in verordening nr. 1408/71 gestelde grenzen dient te blijven.

Het woonplaatsvereiste als voorwaarde voor de verzekeringsplicht kan niet worden geacht binnen deze grenzen te vallen. Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat artikel 13, lid 2, sub a en b, de wetgeving van toepassing verklaart van het land waar de betrokkene werkzaam is, zelfs indien hij in een andere Lid-Staat woont.

Samenvattend stelt de Raad van Arbeid voor, de tweede vraag van de verwijzende rechter bevestigend te beantwoorden.

Brusse herinnert eraan dat de tussen de Britse en Nederlandse autoriteiten gesloten overeenkomst bepaalt dat de Britse sociale verzekeringswetgeving voor het tijdvak tot eind 1977 in het geheel niet op Brusse van toepassing is, doch dat hij gedurende dat tijdvak volledig onder ae Nederlandse sociale verzekeringsregelingen valt.

Met betrekking tot het woonplaatsvereiste als voorwaarde voor de erkenning van het recht op kinderbijslag, wijst Brusse erop dat het in het kader van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 niet relevant is, om welke reden een nationale wetgeving op een bepaalde werknemer van toepassing is geworden. Het recht op gezinsbijslagen ontstaat uitsluitend door de combinatie van artikel 73, volgens hetwelk de woonplaats geen rol speelt, met de nationale regeling inzake kinderbijslag, in casu de Nederlandse regeling.

Bijgevolg stelt Brusse voor, ook de tweede vraag van de verwijzende rechter bevestigend te beantwoorden.

De Nederlandse regering herinnert eraan dat volgens de algemene regel van artikel 13, lid 2, sub a, de werknemer onderworpen is aan de sociale zekerheidswetgeving van de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij werkzaam is, ongeacht het feit dat hij elders woont of de zetel of het domicilie van zijn werkgever zich elders bevindt. Wanneer Lid-Staten besluiten krachtens artikel 17 een uitzondering op deze algemene regeling te maken, door de werknemer te onderwerpen aan een andere dan de op basis van artikel 1, lid 2, sub a, bepaalde wetgeving, behoeft evenmin rekening te worden gehouden met de criteria betreffende woonplaats, zetel of domicilie. Indien dit anders zou zijn, zou het belang van de betrokken migrerende werknemer worden veronachtzaamd, doordat hem voor het verkrijgen van zijn rechten ingevolge de op hem door middel van artikel 17 van toepassing verklaarde wetgeving, bepaalde woonplaatsvereisten kunnen worden opgelegd. Dit zou volgens de Nederlandse regering in strijd zijn met de geest en de strekking van de verordening. Volgens de Nederlandse regering moet dus ook de tweede vraag van de verwijzende rechter bevestigend worden beantwoord.

De regering van bet Verenigd Koninkrijk is van mening dat, wanneer de wetgeving van een Lid-Staat van toepassing wordt verklaard in afwijking van de artikelen 13 en 14, die Lid-Staat met het oog op artikel 73, lid 1, van verordening nr. 1408/71 bevoegd wordt en de woonplaatsvereisten van de nationale regeling van die Lid-Staat hun belang verliezen. Zij meent daarom dat Brusse, die onder de Nederlandse wetgeving valt, recht heeft op de in de Nederlandse wetgeving voorziene gezinsbijslagen, alsof hij met zijn gezin in Nederland woonde. Tenslotte constateert de Britse regering dat voor het tijdvak 1 april 1973 tot 31 december 1977 geen verzoek om kinderbijslag bij de Britse autoriteiten is ingediend.

De Commissie meent dat de vaststelling, door middel van een overeenkomst in de zin van artikel 17, welke sociale-zekerheidswetgeving van toepassing is op een bepaalde werknemer, uiteraard meebrengt dat het recht van de betrokkene op kinderbijslag afhangt van de toepasselijk verklaarde — in casu Nederlandse — wetgeving. Het spreekt echter vanzelf dat de nationale regels inzake het ontstaan en de toekenning van dit recht niet in strijd mogen zijn met de gemeenschapsrechtelijke bepalingen terzake. Nu is het een constante in het gemeenschapsrecht dat het stellen van voorwaarden inzake nationaliteit of woonplaats voor de toekenning van een recht, onverenigbaar zijn met het beginsel van het vrije verkeer. Bovendien is de toepassing van een woonplaatsvereiste ook in strijd met de ratio van de bepalingen van titel II van verordening nr. 1408/71. De Commissie stelt derhalve voor, de tweede vraag van de Centrale Raad van Beroep te beantwoorden als volgt:

„Artikel 17 van verordening nr. 1408/71 is een conflictenregel, aan de hand waarvan enkel bepaald wordt welke de toe te passen wetgeving is.

Of en onder welke omstandigheden voor de betrokken werknemer binnen de aldus aangewezen wetgeving een recht wordt geopend, wordt door deze wetgeving bepaald, met inachtneming van de bepaling van artikel 51 EEG-Verdrag en de uitvoeringsverordeningen. Een verblijfsvoorwaarde is in dit verband strijdig met het principe zelf van het vrije verkeer van werknemers.”