Hof van Justitie EU 18-09-1984 ECLI:EU:C:1984:284

De feiten en het procesverloop

Richtlijn nr. 78/1026 van de Raad van 18 december 1978 heeft betrekking op de onderlinge erkenning van diploma's, certificaten en andere titels van dierenarts; zij voorziet voorts in een aantal maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten.

Richtlijn nr. 78/1027 van de Raad van 18 december 1978 heeft betrekking op de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de werkzaamheden van dierenarts.

De twee richtlijnen bepalen respectievelijk in artikel 18, lid 1, en in artikel 3, lid 1, dat de Lid-Staten binnen twee jaar na kennisgeving ervan (dit wil zeggen uiterlijk op 20 december 1980) de maatregelen treffen die nodig zijn om eraan te voldoen, en dat zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen.

Toen de Commissie van de Italiaanse Republiek terzake geen enkele kennisgeving ontving, leidde zij bij brief van 14 december 1981 de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag in.

In antwoord op die brief deelde de Permanente Vertegenwoordiging van de Italiaanse Republiek bij de Europese Gemeenschappen de Commissie bij brief van 29 maart 1982 mee, dat de Ministerraad een wetsontwerp terzake had goedgekeurd.

De Commissie kon geen vrede nemen met het antwoord van de Italiaanse regering, daar formeel geen wettekst was vastgesteld. Zij bracht op 21 juni 1982 een met redenen omkleed advies uit in de zin van artikel 169 EEG-Verdrag, dat de Italiaanse Republiek binnen een maand diende op te volgen.

Bij brief van 30 september 1982 legde de Permanente Vertegenwoordiging van de Italiaanse Republiek de tekst van bovenbedoeld wetsontwerp aan de Commissie voor met de mededeling, dat het op 13 maart 1982 bij het Parlement was ingediend en dat de Commissie voor constitutionele aangelegenheden een gunstig advies had uitgebracht.

Vaststellende dat de Italiaanse Republiek geen enkele maatregel had vastgesteld om aan bovengenoemde richtlijnen te voldoen, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld, dat op 3 oktober 1983 ter griffie van het Hof is ingeschreven.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Het heeft de Commissie evenwel verzocht, vóór de mondelinge behandeling alle door de Lid-Staten krachtens artikel 3, lid 1, van richtlijn nr. 78/1027 vastgestelde uitvoeringsmaatregelen mee te delen.

Conclusies van partijen

De Commissie, in de meest recente versie van haar conclusies, concludeert dat het den Hove behage :

• vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het volgen van richtlijn nr. 78/1026 van de Raad van 18 december 1978 en door niet de volledige tenuitvoerlegging te verzekeren van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad van 18 december 1978, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

• de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.

De regering van de Italiaanse Republiek concludeert dat het den Hove behage:

• het beroep ongegrond te verklaren voor zover het betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad.

Middelen en argumenten van partijen

De tenuitvoerlegging van richtlijn nr. 78/1026 van de Raad van 18 december 1978 inzake de onderlinge erkenning van diploma's, certificaten en andere titels van dierenarts, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten:

1. De Commissie betoogt, dat een richtlijn luidens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is. Artikel 5, eerste alinea, EEG-Verdrag bepaalt, dat de Lid-Staten alle algemene of bijzondere maatregelen treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit het Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Een Lid-Staat kan zich voorts niet beroepen op bepalingen, praktijken of omstandigheden in zijn nationale rechtsorde, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit communautaire richtlijnen voortvloeiende verplichtingen en daarin voorgeschreven termijnen.

2. De regering van de Italiaanse Republiek herinnert eraan, dat zij bij het parlement een wetsontwerp heeft ingediend houdende de bepalingen die noodzakelijk zijn voor het volgen van de onderhavige richtlijn. Wegens de vervroegde ontbinding van de Kamer kon de parlementaire behandeling ervan evenwel niet worden afgesloten. Aangezien het hier een wetgevingsaangelegenheid betreft, moet de goedkeuringsprocedure opnieuw worden ingeleid.

De tenuitvoerlegging van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad van 18 december 1978 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de werkzaamheden van dierenarts:

1. De Commissie voert in haar verzoekschrift dezelfde middelen aan als terzake van de niet-uitvoering van richtlijn nr. 78/1026 van de Raad.

2. De regering van de Italiaanse Republiek betoogt — voor het eerst in haar verweerschrift — dat aan deze richtlijn reeds volledig uitvoering is gegeven met de geldende regeling inzake de beroepsopleiding en de diploma's van dierenarts, neergelegd in decreet nr. 987 van de President van de Republiek van 23 oktober 1969 (GU nr. 1 van 2. 1. 1970). Dit decreet voorziet in een universitaire opleiding van vijf jaar, bevat in bijlage een opsomming van de diverse vakken van de opleiding, die wordt afgesloten met de titel van doctor in de diergeneeskunde, en voldoet aan de in artikel 1 en de bijlage bij richtlijn nr. 78/1027 van de Raad gestelde voorwaarden.

3. In repliek heeft de Commissie gemeend, het gedrag van de Italiaanse regering „streng te moeten afkeuren”: van het bestaan van voornoemd decreet heeft zij eerst in de loop van de procedure voor het Hof melding gemaakt, terwijl zij in de precontentieuze fase enkel had toegezegd, dat zij de richtlijn ten uitvoer zou leggen.

   Aangezien het beroep wegens niet-nakoming evenwel niet specifiek is gericht op de in artikel 3 van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad aan de Lid-Staten opgelegde mededelingsplicht, heeft de Commissie verklaard akte te nemen van het bestaan van decreet nr. 987. De daarin neergelegde bepalingen kunnen haars inziens echter de volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn in tweeërlei opzicht niet verzekeren:

   • Eén der in de richtlijn verplicht gestelde vakken, te weten preventieve geneeskunde, komt in decreet nr. 987 in het geheel niet ter sprake.

   • Twee andere materies, levensmiddelenhygiëne en -technologie alsmede ethologie en dierenbescherming, worden naar het oordeel van de Commissie in decreet nr. 987 slechts vaag vermeld, terwijl deze vakken in de richtlijn duidelijk worden onderscheiden en omschreven. Het in bijlage bij de richtlijn opgenomen studieprogramma drukt in concreto de in artikel 1 vereiste bekwaamheden uit.

   Artikel 1, sub c, vereist voor de toegang tot het beroep van dierenarts voldoende kennis op het gebied van het gedrag en de bescherming van dieren, waarvoor juist onderwijs in het in de bijlage genoemde vak „ethologie en dierenbescherming” moet zijn genoten.

   Artikel 1, sub f, verlangt voorts „voldoende kennis van de hygiëne en de technologie bij het verkrijgen, vervaardigen en in het verkeer brengen van dierlijke levensmiddelen of levensmiddelen van dierlijke oorsprong die bestemd zijn voor menselijke consumptie”.

   De Commissie stelt vast, dat deze vakken in decreet nr. 987 niet uitdrukkelijk zijn vermeld, terwijl een aantal vakken, die zeer dicht aansluiten bij voormelde materies, als bijvakken worden vermeld en voor studenten diergeneeskunde keuzevakken vormen. Bijgevolg kunnen die studenten het diploma van dierenarts behalen zonder enig onderwijs in bovenvermelde vakken, wat volkomen onverenigbaar is met de minimumnormen neergelegd in artikel 1 van de richtlijn.

   De Commissie leidt hieruit af, dat de Italiaanse Republiek richtlijn nr. 78/1027 van de Raad niet volledig heeft omgezet.

4. In dupliek geeft de Italiaanse regering te kennen, het niet eens te zijn met de door de Commissie aan decreet nr. 987 gegeven uitlegging.

   • Wat de preventieve geneeskunde betreft, wordt de verwerving van voldoende kennis verzekerd door de materies opgenomen in de groepen 12 en 13 in bijlage bij het decreet. Zo wordt in groep 12 uitdrukkelijk melding gemaakt van de profylaxe tegen besmettelijke ziekten. In de richtlijn wordt dit niet als een afzonderlijk vak aangemerkt, maar het onderwerp ervan strookt met de andersluidende definitie van preventieve geneeskunde in de richtlijn.

   • Wat ethologie en dierenbescherming betreft, is de Italiaanse regering van oordeel dat het verplicht onderwijs in het vak zoötechniek als voorzien in de vijfde groep, ervoor borg staat dat de betrokken studenten voldoende kennis in de zin van de richtlijn verwerven. Deze vijfde groep omvat: „Zoötechniek: hygiëne, uiterlijke aspecten der dieren, etnologie, genetica en fokkerij”.

   • Wat levensmiddelenhygiëne en -technologie betreft, wordt het in artikel 1, sub f, van de richtlijn verlangde resultaat bereikt door de in de achttiende groep ondergebrachte vakken, te weten: „inspectie en keuring van levensmiddelen van dierlijke oorsprong (vlees, melk, vis, eieren enz.) ...”

   • De opmerkingen van de Commissie terzake zijn te algemeen en niet met redenen omkleed.

Mondelinge behandeling

Ter terechtzitting van 7 juni 1984 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Berardis, als gemachtigde, en door de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door C. Sica, Avvocato dello Stato.

Ter terechtzitting heeft de Commissie toegegeven, dat het decreet van 17 oktober 1969 voor wat het onderwijs in de preventieve geneeskunde betreft, voldoende uitvoering geeft aan de richtlijn; zij heeft evenwel haar conclusie staande gehouden terzake van de twee vakken levensmiddelenhygiëne en -technologie alsmede ethologie en dierenbescherming.

De advocaat-generaal heeft op dezelfde terechtzitting conclusie genomen.

De conclusies van het beroepschrift met betrekking tot de niet-uitvoering van richtlijn nr. 78/1026 van de Raad van 18 december 1978

De Italiaanse regering betwist niet, dat zij aan haar verplichting om deze richtlijn ten uitvoer te leggen, niet heeft voldaan. Zij herinnert er evenwel aan, dat zij bij het parlement een wetsontwerp heeft ingediend houdende de bepalingen die noodzakelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn. Wegens de vervroegde kamerontbinding kon de parlementaire procedure echter niet worden afgerond. De goedkeuringsprocedure zou derhalve opnieuw moeten worden ingeleid.

Die omstandigheden kunnen evenwel niet afdoen aan de aan de Italiaanse Republiek verweten niet-nakoming. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat een Lid-Staat zich niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of omstandigheden in zijn nationale rechtsorde, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit communautaire richtlijnen voortvloeiende verplichtingen.

Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de maatregelen te treffen de noodzakelijk zijn voor het volgen van richtlijn nr. 78/1026 van de Raad van 18 december 1978, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De conclusies van het beroepschrift met betrekking tot de niet-volledige tenuitvoerlegging van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad van 18 december 1978

Gedurende de precontentieuze procedure heeft de Italiaanse regering zich steeds bepaald tot de verklaring, dat met het oog op de omzetting van de betrokken richtlijn een wet werd voorbereid waarbij de regering de bevoegdheid zou worden gegeven tot het treffen van de noodzakelijke maatregelen. Eerst in haar verweerschrift heeft zij echter te kennen gegeven, dat de tenuitvoerlegging van deze richtlijn reeds ten volle verwezenlijkt is met de geldende regeling inzake de opleidingen en de diploma's van dierenarts, neergelegd in decreet nr. 987 van de President van de Republiek van 23 oktober 1969 (GU nr. 1 van 2. 1. 1970). Dit decreet zou voorzien in een universitaire opleiding van vijf jaar, in bijlage de vakken vermelden die in de opleiding tot doctor in de diergeneeskunde worden onderwezen, en zou voldoen aan de in artikel 1 en in de bijlage van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad gestelde voorwaarden.

In repliek heeft de Commissie akte genomen van het bestaan van decreet nr. 987 van 23 oktober 1969, maar te kennen gegeven dat de daarin neergelegde bepalingen haars inziens niet de volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn verzekeren; in de bijlage bij het decreet, houdende de onderwijsprogramma's voor het behalen van het diploma van doctor in de diergeneeskunde in Italië, zouden drie vakken ontbreken die voorkomen in de bijlage bij richtlijn nr. 78/1027, houdende een geharmoniseerd studieprogramma voor dierenartsen, te weten preventieve geneeskunde, levensmiddelenhygiëne en -technologie alsmede ethologie en dierenbescherming.

Er dient akte van te worden genomen, dat de Commissie ter terechtzitting heeft erkend dat het decreet van 27 oktober 1969 voor het onderwijs in de preventieve geneeskunde voldoende uitvoering geeft aan de richtlijn. De conclusies van de Commissie strekken zich derhalve alleen uit tot het ontbreken, in het Italiaanse studieprogramma voor dierenartsen, van de vakken „levensmiddelenhygiëne en -technologie” en „ethologie en dierenbescherming”.

Er zij op gewezen, dat in de aanhef van de bijlage bij richtlijn nr. 78/1027 wordt verklaard: „Het studieprogramma dat tot de diploma's, certificaten en andere titels van dierenartsen leidt, omvat tenminste de hierna volgende vakken. Het onderwijs in een of meer van deze vakken kan als onderdeel van of in samenhang met de overige vakken worden verstrekt.” Dit betekent niet, dat de benamingen waarmee de vakken in het studieprogramma voor dierenartsen worden aangeduid, letterlijk in de interne rechtsordes moeten worden overgenomen; vereist is slechts een dermate getrouwe weergave, dat de vergelijkbaarheid van de opleidingen in de diverse Lid-Staten verzekerd is ten einde de onderlinge erkenning van de diploma's mogelijk te maken.

Met betrekking tot het vak „levensmiddelenhygiëne en -technologie” heeft de regering van de Italiaanse Republiek verklaard, dat het verwerven van voldoende kennis in de zin van de richtlijn wordt gewaarborgd door het verplicht onderwijs in het in groep 18 van de bijlage bij het decreet vermelde vak „inspectie en keuring van levensmiddelen van dierlijke oorsprong”. Die inspecties en keuringen zouden noodzakelijkerwijs kennis vereisen van de technieken aangewend bij het produceren en in het verkeer brengen van voor consumptie bestemde levensmiddelen.

Er zij op gewezen dat, gelijk de Commissie heeft betoogd en ook ter terechtzitting is gebleken, het vak vermeld in groep 18 van de bijlage bij het Italiaanse decreet nr. 987 slechts gedeeltelijk overeenstemt met het in de richtlijn genoemde vak „levensmiddelenhygiëne en -technologie”. De Commissie heeft er voorts terecht op gewezen dat bepaalde materies, die rechtstreeks verband houden met levensmiddelenhygiëne en -technologie, in decreet nr. 987 zijn vermeld als bijvakken en voor de studenten diergeneeskunde keuzevakken vormen. Die studenten kunnen dan ook zonder meer in het bezit komen van het diploma van doctor in de diergeneeskunde zonder volledig onderwijs in dat vak, hetgeen onverenigbaar is met de in artikel 1 van de richtlijn gestelde vereisten.

De Commissie is derhalve terecht van oordeel, dat de Italiaanse Republiek richtlijn nr. 78/1027 op dit punt niet volledig ten uitvoer heeft gelegd.

Met betrekking tot het vak „ethologie en dierenbescherming”, vermeld in de 3e groep van de bijlage bij richtlijn nr. 78/1027, heeft de regering van de Italiaanse Republiek betoogd dat het verwerven van voldoende kennis van dit vak is verzekerd door het verplicht onderwijs in de vakken vermeld in de 5e groep van de bijlage bij decreet nr. 987, die als volgt is geformuleerd:

„Zoötechniek:

1. hygiëne, uiterlijke aspecten der dieren, etnologie;

2. genetica en fokkerij”.

Ter terechtzitting is gebleken, dat de vakken vermeld in de 5e groep van de bijlage bij decreet nr. 987 niet overeenstemmen met het vak „ethologie en dierenbescherming” in de zin van de bijlage bij richtlijn nr. 78/1027 van de Raad. Zoals voorzien in de richtlijn, heeft dit vak hoofdzakelijk betrekking op het onderwijs op het gebied van het gedrag van dieren, terwijl in de vakken vermeld in de 5e groep van het Italiaanse studieprogramma de studie van de veestapel en de voortplantings- en foktechnieken centraal staan.

In die omstandigheden heeft de Commissie terecht geoordeeld, dat de Italiaanse Republiek richtlijn nr. 78/1027 van de Raad op dit punt evenmin volledig ten uitvoer heeft gelegd.

Dienvolgens moet worden vastgesteld :

• dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het volgen van richtlijn nr. 78/1026 van de Raad van 18 december 1978, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

• dat de Italiaanse Republiek, door niet de volledige tenuitvoerlegging te verzekeren van richtlijn nr. 78/1027 van de Raad van 18 december 1978 en door na te laten, het onderwijs in de vakken „ethologie en dierenbescherming” en „levensmiddelenhygiëne en -technologie” in haar studieprogramma voor dierenartsen verplicht te stellen, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien verweerster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.