Hof van Justitie EU 21-05-1985 ECLI:EU:C:1985:217

Conclusie van advocaat-generaal

G.F. Mancini

van 21 mei 1985^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In haar op 11 maart 1984 ingesteld beroep vordert de Italiaanse vennootschap Sideradria SpA, die haar bedrijf maakt van de vervaardiging van betonstaal — op zich al reden genoeg om zich in een bijzonder ernstige financiële situatie te bevinden —, nietigverklaring dan wel verlaging van een — niet slechts onrechtvaardige, maar voor haar voortbestaan fatale — boete, die de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar heeft opgelegd wegens overschrijding van het haar toegewezen leveringsquotum voor het derde kwartaal 1981.

Zoals alle staalproducenten in de Gemeenschap is verzoekster onderworpen aan het quotastelsel waarmee de Gemeenschap, in het belang van de gehele Europese industrie, de produktie en verhandeling van ijzer- en staalprodukten beheerst. De regels volgens welke die marktordening functioneert, zijn welbekend; met name die welke op de feiten in geding betrekking hebben, zijn neergelegd in algemene beschikking nr. 1831/81/EGKS van de Commissie van 24 juni 1981 (PB 1981, L 180, blz. 1), zoals nadien herhaaldelijk gewijzigd. Kort samengevat: wanneer zich een ernstige crisis in de sector voordoet, tracht de Commissie het marktevenwicht te herstellen door voor elke onderneming driemaandelijkse produktiequota vast te stellen; tevens bepaalt zij, welk gedeelte van dat quotum op de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd. De produktiequota worden berekend op basis van de hoogste produktie die de onderneming heeft behaald gedurende twaalf opeenvolgende maanden binnen een bepaalde periode (in casu heeft Sideradria voor de periode 1977-1980 de produktiecijfers van het jaar 1979 opgegeven); het gedurende die maanden — de „gunstigste” maanden — op de gemeenschappelijke markt verkochte gedeelte van die produktie wordt vervolgens ten grondslag gelegd aan de berekening van het leveringsquotum.

Krachtens voornoemde beschikking nr. 1831/81 en op basis van de door Sideradria verstrekte cijfers deelde de Commissie haar op 10 augustus 1981 haar quota voor het derde kwartaal van dat jaar mee; het produktiequotum bedroeg 9 798 ton, waarvan er 4 254 op de gemeenschappelijke markt mochten worden verkocht. Bij een controle stelde de Commissie echter vast, dat Sideradria in dat kwartaal veel meer had geproduceerd, te weten 11 989 ton, en dat daarvan 10 489 ton in de Gemeenschap in de handel waren gebracht.

Door de Commissie om een verklaring voor deze overtredingen gevraagd, gaf Sideradria op 8 maart 1982 het volgende te kennen: a) wat de produktieoverschrijding betreft, had zij aanvankelijk verkeerde referentie cijfers opgegeven en had zij bij brief van 12 oktober 1981 inmiddels al om herziening van haar quotum verzocht; b) zoals in die brief al was verklaard, was het leveringsquotum weliswaar bérekend aan de hand van de door de onderneming aan de Commissie opgegeven twaalf „gunstigste” maanden (dus het jaar 1979), maar zonder dat de Commissie daarbij rekening had gehouden met de volgende omstandigheden: 1) in 1979 had de onderneming uitzonderingsgewijs meer dan 70% van haar produktie naar derde landen uitgevoerd; 2) van 1 juli tot 31 december 1977 had zij in staat van faillissement verkeerd en daardoor weinig geproduceerd of verkocht; 3) in 1978, toen zij haar bedrijf weer langzaam had hervat, had zij slechts 14% van haar produktie naar derde landen uitgevoerd; 4) vanaf mei 1980 had zij niet meer buiten de Gemeenschap geleverd.

In deze omstandigheden leek het verzoekster „onlogisch, dat zij wegens een dergelijk noodlottig toeval” — namelijk het samenvallen van de gunstigste produktiemaanden met de periode van de grootste export naar derde landen — zo zwaar zou worden gestraft, „dat zij haar bedrijf zou moeten sluiten, omdat het quotum [voor leveringen] op de gemeenschappelijke markt zo belachelijk klein [was]”. Om die reden verzocht Sideradria de Commissie nogmaals om de haar toegewezen quota te corrigeren, en zij verklaarde ervan overtuigd te zijn dat, als die herziening zou worden ingewilligd, de twee tot haar gerichte verwijten ongegrond zouden blijken te zijn. Tijdens een gesprek ter zetel van de Commissie op 11 juni 1982 droeg de onderneming dit verweer andermaal voor, waarbij zij wees op de enorme problemen waarin zij door het, vergeleken bij het produktiequotum, relatief kleine leveringsquotum was komen te verkeren.

Rekening houdend met deze omstandigheden en na onderzoek van de gecorrigeerde referentieproduktiecijfers, wijzigde de Commissie bij beschikking van 19 augustus 1982 Sideradria's produktiequotum met terugwerkende kracht en nam het daarop betrekking hebbende verwijt terug. Over de grootte en de overschrijding van het leveringsquotum bevatte de beschikking echter niets. Dienaangaande, zo merkte de Commissie op, had de onderneming geen enkel correctiegegeven verschaft; en daarom — haar eigen woorden — „diende deze overtreding [stellig] te worden bestraft”. Vervolgens gingen er bijna twee jaar voorbij en van een boetebeschikking geen spoor.

Wat er in die tijd wel gebeurde, is snel gezegd. Om te beginnen constateerde de Commissie enkele maanden na de inwerkingtreding van beschikking nr. 1831/81, dat tal van ondernemingen in ernstige moeilijkheden kwamen wanneer zij zich aan hun leveringsquotum hielden. Bij beschikking nr. 2804/81 van 23 september 1981 (PB 1981, L 278, blz. 1) stelde zij daarom nieuwe maatregelen vast om de wijze van berekening van de leveringsquota meer in overeenstemming te brengen met de wisselende commerciële behoeften van de ondernemingen. Onder meer werd aan artikel 8 van beschikking nr. 1831/81 een tweede lid toegevoegd van de volgende inhoud: „Indien de onderneming aantoont dat de vaststelling overeenkomstig het voorgaande lid van de referentiehoeveelheden voor haar ernstige problemen oplevert, kan de Commissie overgaan tot... aanpassing [ervan], indien het percentage van het totaal der leveringen van [de] onderneming in vergelijking met haar totale produktie niet meer dan 20% is gewijzigd als gevolg van wijzigingen die zich hebben voorgedaan in de structuur van haar verkopen... in vergelijking met die van de periode van de twaalf gunstigste maanden”.

In een brief aan Sideradria van 3 december 1982 stelde de Commissie vast dat de omstandigheden bedoeld in het nieuwe lid 2, nog steeds bestonden, aangezien de toegekende referentiehoeveelheid „ernstige financiële... problemen [opleverde] voor de onderneming, die gedwongen [was] voor het... magazijn te produceren”, en zij verhoogde daarom Sideradria's leveringsquotum voor het vierde kwartaal van 1982. De quota voor de voorafgaande kwartalen werden echter niet gewijzigd.

Na deze, door verzoekster niet bestreden beschikking werden er over het geval Sideradria tussen partijen nog enige brieven gewisseld en gesprekken gevoerd. Met name blijkt uit de notulen van de bijeenkomsten van 19 februari 1983 en 23 januari 1984, waarop de vertegenwoordiger van de onderneming werd gehoord, dat de Commissie, met betrekking tot de overschrijding van het leveringsquotum voor het derde kwartaal 1981, de nodige aandacht schonk aan de verklaringen van de onderneming en, zich welbewust van haar moeilijke financiële situatie, „alles [deed] om haar te helpen”; de Commissie verklaarde nochtans dat, zo de leveringsquota onvoldoende waren gebleken, „dit te wijten [was] ... aan de opgaven van de onderneming en... aan het feit dat zij geen beroep kon doen op andere herzieningsclausules”.

Ten slotte deed de Commissie bij beschikking van 26 januari 1984 Sideradria formeel aanzegging van het feit dat zij beschikking nr. 1831/81 had geschonden door het leveringsquotum voor het derde kwartaal van 1981 met 6 107 ton te overschrijden; en gezien de ernst van de overtreding (de leveringen bedroegen meer dan het dubbele van het quotum), legde zij haar krachtens artikel 12, tweede alinea, van genoemde beschikking, een boete op van 503 827 Ecu, dat wil zeggen 75 Ecu per ton overschrijding, vermeerderd met 10%.

In haar beroep vordert Sideradria primair nietigverklaring van de beschikking van 26 januari 1984, en subsidiair verlaging van de boete. Voor haar eerste vordering voert zij drie middelen aan: a) kennelijke onrechtvaardigheid van de beschikking en onlogische motivering, b) verzuim om bepaalde omstandigheden in aanmerking te nemen, c) schending van het beginsel inzake de bescherming van opgewekt vertrouwen.

Ik geloof niet dat wij moeten ingaan op de argumenten waarmee verzoekster haar eerste twee middelen onderbouwt. Zoals de Commissie opmerkt, worden daarin de criteria ter discussie gesteld, aan de hand waarvan de referentiehoeveelheden waarop de produktie- en leveringsquota zijn gebaseerd, worden berekend. Die criteria zijn evenwel neergelegd in beschikking nr. 1831/81, die al lang onaantastbaar is geworden en daarmee aan een rechtstreekse wettigheidstoetsing is onttrokken. Daar komt bij, dat men, door die criteria te betwisten, ook opkomt tegen de op grond daarvan vastgestelde quota; en omdat Sideradria niet te rechter tijd is opgekomen tegen de beschikking waarbij de quota zijn vastgesteld, kan zij dat zeker nú niet doen, dat wil zeggen in een beroep tot nietigverklaring van een boetebeschikking. Op dit punt is 's Hofs rechtspraak duidelijk: zie laatstelijk het arrest van 29 februari 1984 (zaak 270/82, Estel, Jurispr. 1984, blz. 1195).

De eerste twee middelen moeten dus worden afgewezen. Wat het derde betreft, betoogt Sideradria, dat zij niet te rechter tijd, dat wil zeggen gedurende het derde kwartaal van 1982, voor de quotumoverschrijding is gewaarschuwd. Verder had het bijna twee jaar geduurd alvorens de boëtebeschikking was betekend en in die periode had de Commissie telkens weer gedurende lange tijd niets van zich laten horen, waardoor bij de leiding van de onderneming de hoop op een gunstige afloop was gegroeid. In die omstandigheden zou het opleggen van een boete een schending zijn van het vertrouwensbeginsel.

Dit betoog overtuigt mij niet. In de eerste plaats is de Commissie niet verplicht, een onderneming die haar leveringsquotum dreigt te overschrijden, te waarschuwen (ik zie ook niet, hoe een dergelijke verplichting tijdig kan worden nagekomen). Bovendien strekt het beginsel waarop verzoekster zich beroept, tot bescherming van gewettigd vertrouwen, doch dit kan stellig niet worden aangenomen bij iemand die, wetend dat hij een dwingend voorschrift heeft overtreden, het verstrijken van de tijd en het stilzwijgen van de overheid uitlegt als aanwijzingen dat die overheid van bestraffing afziet. Daar ook dit middel ongegrond is, kan de primaire vordering niet worden toegewezen.

Dan komen wij thans tot de subsidiaire vordering tot verlaging van de boete. Sideradria voert daarvoor twee argumenten aan. Bij de voorbereiding van hun verweer tegen de oorspronkelijke aantijgingen van de Commissie — zo stelt zij in de eerste plaats — hadden de bestuurders van de onderneming bemerkt dat zij een vergissing hadden gemaakt: in het referentiejaar 1979 was een gedeelte van de produktie, waarvan zij hadden aangenomen dat het buiten de Gemeenschap was afgezet, in werkelijk in Italië verkocht.

De Commissie was van dit abuis onmiddellijk op de hoogte gesteld, maar had er geen enkele rekening mee gehouden bij het bepalen van de boete. Maar dat het zo was, vervolgt Sideradria, blijkt onweerlegbaar uit haar belastingboekhouding; uit de desbetreffende documenten, waarvan uittreksels aan het Hof zijn overgelegd, blijkt immers dat over het grootste deel van de in 1979 verkochte produktie BTW is betaald, een belasting dus die volgens de Italiaanse wet niet wordt geheven over verkopen naar landen buiten de Gemeenschap.

Door het Hof uitgenodigd om de gemaakte vergissing te verklaren en te bewijzen dat de hierbedoelde partijen inderdaad in Italië waren geleverd, bleek Sideradria echter niet in staat het gebeurde te verklaren of het verlangde bewijs te leveren. Daarentegen wist de Commissie, met de Italiaanse wet in de hand, weer twijfel te wekken omtrent de vraag, of de door verzoekster overgelegde documenten wel uitsluiten dat de ogenschijnlijk in Italië gefactureerde waren buiten de gemeenschappelijke markt zijn geleverd. Het komt mij dan ook niet voor, dat de door de onderneming aangevoerde feiten een verlaging van de boete kunnen rechtvaardigen.

Het tweede argument is van andere aard. Ter terechtzitting herinnerde Sideradria's raadsman eraan, dat de Commissie op 19 december 1984 verzoekster opnieuw, en zwaar, heeft bestraft — wederom wegens overschrijding van het leveringsquotum — door haar een boete op te leggen van 768 404 Ecu. In de motivering van die beschikking vermeldt de Commissie weliswaar nadrukkelijk de recidive van Sideradria en het feit dat de nieuwe overtreding nog ernstiger is, maar verklaart zij de boete te hebben bepaald op slechts 20 Ecu per ton overschrijding in verband met de bijzonder moeilijke financiële situatie waarin de onderneming verkeert. Welnu, aldus Sideradria, waar de financiële situatie die de Commissie er bij die recidive toe bracht clementie te betonen, ook reeds bestond ten tijde van de eerste overtreding (bestraft met 75 Ecu per ton plus 10%), valt niet in te zien waarom de boete dààrvoor niet op 20 Ecu per ton, althans op een aanzienlijk lager bedrag kon worden bepaald, aangezien de onderneming toen nog een „blanco strafblad” had.

Dit op het oog aardige betoog lijkt mij niettemin onhoudbaar. Het feit dat een tweede boete is opgelegd wegens een nieuwe overschrijding van het leveringsquotum, draagt er stellig niet toe bij het aan verzoekster verweten gedrag minder ernstig te maken; bovendien is het een omstandigheid die niets te maken heeft met de feiten waarop de thans bestreden beschikking is gebaseerd, terwijl het toch enkel in verband met die feiten is dat het Hof kan onderzoeken of de boete geëvenredigd is. Hoe dan ook, het moge waar zijn dat Sideradria in 1982 nog een blanco strafblad had en in een financiële crisis verkeerde, waar is ook a) dat de Commissie in haar beschikking die omstandigheden in aanmerking heeft genomen (zie eerste overweging, laatste streepje), en b) dat de vermeerdering van de boete met 10% enkel berustte op de omstandigheid dat het quotum in zo aanzienlijke mate was overschreden.

Moeten wij hieruit concluderen dat ook de subsidiaire vordering moet worden afgewezen ? Niet per se. Ik geef te bedenken, dat de Commissie tijdens de administratieve procedure erkende dat het leveringsquotum onvoldoende was gebleken, maar zij schreef dat toe aan de door de onderneming opgegeven cijfers en aan het feit dat deze geen beroep kon doen op andere herzieningsclausules. Het eerste kan niet worden ontkend (zoals, meer in het algemeen, ook de tegenstrijdigheid van Sideradria's gedrag tegenover de controle-instantie niet te ontkennen valt); het tweede is eveneens juist, maar laat het Hof ruimte om op billijkheidsgronden corrigerend op te treden.

Bij de vaststelling van beschikking nr. 1831/81 immers liet de Commissie na een bepaling op te nemen (zoals die welke nadien bij de beschikking van 23 september 1981 is ingevoerd) die het haar bij de bepaling van de leveringsquota mogelijk zou hebben gemaakt, tegemoet te komen aan de ernstige problemen die de toenmaals gebruikte berekeningswijze voor de ondernemingen opleverde. In de tweede plaats, als wij ook nog iets goeds kunnen zeggen van het voor het overige uiterst onzorgvuldige beheer van Sideradria, dan is het, dat zij de Commissie steeds tijdig op de hoogte heeft gesteld van haar moeilijkheden en alle daarop betrekking hebbende gegevens heeft verstrekt. Zo weten wij dat in het tijdvak 1977/80 de produktie van de onderneming herhaaldelijk langdurig stil lag en dat er daardoor geen rationele verkoopplanning mogelijk was; vandaar dat de keuze op 1979 viel als referentiejaar voor de bepaling van de quota, want ofschoon dat moeilijk te rijmen viel met het nieuwe commerciële beleid van Sideradria, was het in feite de enig mogelijke om niet te zeggen gedwongen keuze.

Het staat buiten kijf dat, op basis van de aan de Commissie bekende cijfers en omdat Sideradria geen andere dienstige gegevens had verschaft, het quotum niet gewijzigd kon worden; maar niet is gebleken dat de Commissie bij het bepalen van de boete in voldoende mate rekening heeft gehouden met de bovenbeschreven situatie (Sideradria spreekt — wat al te nadrukkelijk, maar niet zonder goede gronden — van „een noodlottig toeval”) en met het feit dat zij het zich, althans aanvankelijk, zelf onmogelijk had gemaakt de quota van in moeilijkheden verkerende ondernemingen te herzien (vgl. ten deze het arrest van 14 februari 1984, zaak 2/83, Alfer, Jurispr. 1984, blz. 799).

Gelet hierop meen ik, dat de subsidiaire vordering van Sideradria kan worden toegewezen. Het rechtvaardigt echter niet een verlaging die de indruk zou kunnen wekken dat de overtreding waaraan de onderneming zich heeft schuldig gemaakt, eigenlijk niet zo ernstig was. Een verlaging met 20% lijkt mij daarom billijk en redelijk.

Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om, uitspraak doende op het op 11 maart 1984 door Sideradria SpA ingestelde beroep:

1. de vordering tot nietigverklaring van de bestreden beschikking af te wijzen,

2. de boete te verlagen tot 80% van het oorspronkelijk vastgestelde bedrag.

   Voorts stel ik voor, de kosten te compenseren overeenkomstig artikel 69, paragraaf 3, van het Reglement voor de procesvoering.