Hof van Justitie EU 18-09-1986 ECLI:EU:C:1986:323

Conclusie van advocaat-generaal

Sir Gordon Slynn

van 18 september 1986^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie het Hof, vast te stellen dat de Helleense Republiek, door de invoer te verbieden van bier dat in andere Lid-Staten rechtmatig is bereid en in het verkeer is gebracht, doch niet aan de nationale voorschriften voldoet, haar verplichtingen krachtens artikel 30 EEG-Verdrag niet is nagekomen.

De relevante bepalingen van de Griekse wet zijn, kort samengevat, de volgende:

1. Griekse wet nr. 2963/1922 bepaalt in artikel 3, lid 1, dat in Griekenland slechts bier mag worden gebrouwen na een bijzondere toelating van de overheid en dat „in het land bereid bier... uitsluitend op basis van mout en hop mag worden bereid en moet voldoen aan de volgende voorwaarden” (lid 2). Voor bier dat voor binnenlands verbruik of voor uitvoer bestemd is, is een extractgehalte van de stamwort vóór gisting en een minimum gistingsgraad voorgeschreven. De bereiding van bier dat niet aan de gestelde voorwaarden voldoet is niet toegestaan; evenmin is het toegestaan, „aan het bier of tijdens het bereidingsproces moutextracten, glycerine, glycyrrhizine, glucose of suiker, dextrine en andere zetmeelhoudende stoffen of stoffen ter vervanging van gerstmout, alsook alcohol toe te voegen” (artikel 3, lid 4).

   Tussen 1945 en 1980 kon ingevolge wetsbesluit nr. 205 van 19 maart 1945 vergunning worden gegeven om andere stoffen dan gerstmout te bereiden, ofschoon wordt gesteld dat in de praktijk geen vergunning werd afgegeven. In elk geval werd deze wet per 1 januari 1981 ingetrokken bij wet nr. 1402/1983 van 18 november 1983.

2. De Voedings- en Drankwet van 1971

   1. Volgens artikel 3, lid 8, is het verboden voedingsmiddelen te verhandelen die anorganische of organische stoffen bevatten die vreemd zijn aan het voedingsmiddel en waarvan de aanwezigheid niet wordt verantwoord door aard en samenstelling van het voedingsmiddel, of waarin residu's van dergelijke stoffen voorkomen ten gevolge van toegelaten behandelingen, wanneer de hoeveelheid daarvan hoger is dan uit een juiste toepassing van deze behandeling zou volgen en gevaar kan opleveren voor de volksgezondheid.

   2. Artikel 29, lid 4, bepaalt dat, „wanneer in de artikelen van deze wet ten aanzien van een bepaald voedingsmiddel daarover niets uitdrukkelijk wordt bepaald, een in het onderhavige hoofdstuk bedoeld additief slechts na toelating door het Hoge Comité voor de scheikunde mag worden toegevoegd; in alle andere gevallen wordt het gebruik van additieven beschouwd als een handeling die de volksgezondheid in gevaar brengt en als zodanig behandeld”.

   Ofschoon dit op het eerste gezicht geen absoluut verbod van additieven is, wordt door de Griekse regering toegegeven dat voor in bier te gebruiken additieven geen toelating is afgegeven en waarschijnlijk niet zal worden afgegeven. Het is betwistbaar of bier ook onder deze bepalingen valt, maar in deze zaak wordt ervan uitgegaan dat dit het geval is.

   1. Krachtens artikel 144, lid 4, „(moet) bier... worden bereid en in het verkeer gebracht overeenkomstig de bepalingen en voorwaarden die zijn neergelegd in de bijzondere wettelijke regeling inzake bier”. Volgens de Griekse regering wordt hier verwezen naar wet nr. 2963/1922.

3. Strafbepalingen

In artikel 8 van een decreetwet van 29 december 1923 wordt degene die bier op basis van andere produkten dan mout en hop bereidt, of die bij de bereiding een bij de wet verboden stof gebruikt, met geldboete en gevangenisstraf bedreigd. Andere strafsancties met betrekking tot de bereiding van bier zijn te vinden in de wetten inzake accijnzen en alcohol (Koninklijk besluit van 14 februari 1939).

De voorafgaande bepalingen hebben betrekking op de binnenlandse produktie, maar in circulaire nr. 24408/4369 van 6 december 1980 verklaarde de Griekse minister van Financiën onder andere, dat artikel 7, lid 1, van de Voedings- en Drankwet bepaalt dat ingevoerde levensmiddelen moeten voldoen aan de voorwaarden en bepalingen van de Griekse wetgeving en dat ingevoerd bier bijgevolg diende te voldoen aan het gestelde in wet nr. 2963/1922. Bier mag enkel worden ingevoerd, indien de betrokken importeur een attest van een buitenlandse overheidsinstantie overlegt, dat het ingevoerde bier uitsluitend uit gerstemout is bereid, een extractgehalte van de stamwort vóór gisting van ten minste 11,50 had en een gistingsgraad van ten minste 45 heeft. Tevens bepaalt de circulaire, dat produkten die niet aan deze eis voldoen, niet onder de aanduiding „bier” zullen worden toegelaten voor binnenlands verbruik en dat het woord „bier”, in het Grieks noch in een vreemde taal, mag voorkomen op de verpakking.

De Commissie stelt — en de Griekse regering geeft toe — dat de Griekse wetgeving tot gevolg heeft, dat bier, dat in andere Lid-Staten rechtmatig en van oudsher uit andere granen dan gerst is bereid en additieven bevat, in Griekenland niet kan worden ingevoerd en niet als „bier” kan worden verkocht. Volgens de Commissie leveren de betreffende voorschriften een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking op, die in strijd is met artikel 30 EEG-Verdrag en niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van „dwingende behoeften” in de zin van's Hofs arrest in zaak 120/78 (Cassis de Dijon, Jurispr. 1979, blz. 649, r. o. 8) of van artikel 36 EEG-Verdrag. Zij kunnen evenmin worden gerechtvaardigd uit hoofde van een discretionaire bevoegdheid van de Lid-Staten om de invoer te regelen, zolang de nationale wetgevingen door de Gemeenschap nog niet zijn geharmoniseerd of nader tot elkaar gebracht. In elk geval zouden de voorschriften een willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel, in de zin van artikel 36 EEG-Verdrag, vormen.

De Griekse regering antwoordt hierop, dat deze bepalingen gerechtvaardigd zijn, omdat zij noodzakelijk zijn ter bescherming van de volksgezondheid, daar de communautaire richtlijnen niet alle aspekten van de materie regelen. Aangezien bier uit gerstemout zonder additieven kan worden bereid, is het gebruik ervan niet noodzakelijk; evenmin is het gebruik gerechtvaardigd, gezien de onzekerheid omtrent de cumulatieve effecten van het gebruik van additieven en de interactie met andere stoffen, waardoor niet kan worden aangetoond dat zij onschadelijk zijn voor de gezondheid. Er zou geen reden zijn, waarom alle Lid-Staten op het punt van de gezondheidsbescherming de laagste norm die in de Gemeenschap wordt nageleefd, zouden moeten aannemen. Deze voorschriften zouden ook noodzakelijk zijn om verwarring te voorkomen, aangezien de Gemeenschap nog geen etikettering verlangt, en om de gezondheid van de verbruiker te beschermen, aangezien Grieks bier gezonder en beter is dan bier dat uit andere granen is gebrouwen met gebruik van additieven. Ten slotte zouden beperkingen gerechtvaardigd zijn om een doeltreffende fiscale controle te verzekeren, aangezien sinds 1887 in Griekenland belasting wordt geheven op de grondstof gerstemout en niet op het eindprodukt.

Ter terechtzitting heeft de Griekse regering aangevoerd, dat ministeriële circulaire nr. 24408/4369 juridisch niet bindend was. Mijns inziens is dit voor de onderhavige zaak van geen belang. Indien zij bindend is, dan bevat zij duidelijk een verbod op de invoer van bier dat niet overeenkomstig de Griekse nationale wetgeving is gebrouwen. Indien zij niet bindend is, dan kan niet worden ontkend dat zij een verklaring bevat omtrent de uitlegging en de toepassing van de in de Voedings- en Drankwet nr. 2963/1922 vervatte voorschriften. In beide opvattingen vormt de toegepaste Griekse wettelijke regeling een belemmering voor de invoer van bier uit andere Lid-Staten, waar het niet in overeenstemming met de Griekse nationale voorschriften is gebrouwen.

Het is duidelijk dat het feit, dat de nationale voorschriften in kwestie zowel voor binnenlands als voor ingevoerd bier gelden, aan de toepassing van artikel 30 EEG-Verdrag niet in de weg staat (zaak 193/80, Commissie/Italië, Jurispr. 1981, blz. 3019, r. o. 19 en 20). Omgekeerd is het eveneens duidelijk dat beperkingen met betrekking tot de produktie en de verkoop van alcoholhoudende dranken noodzakelijk kunnen worden geacht om te voldoen aan dringende behoeften in de zin van r. o. 8 van het arrest-Cassis de Dijon.

Het argument dat de smaak van Grieks bier uit gerstemout beter zou zijn en dat daaraan de voorkeur wordt gegeven, is geen rechtvaardiging voor dergelijke beperkingen.

Het doel van de gemeenschappelijke markt is een vrij goederenverkeer tussen de Lid-Staten, zodat de verbruikers in iedere Lid-Staat de keuze uit produkten van alle Lid-Staten kunnen maken. De verbruiker dient uit te maken of hij uit andere Lid-Staten ingevoerd bier wil drinken, hetzij omwille van de kwaliteit, hetzij omwille van de prijs. De betrokken Lid-Staat mag hem niet in zijn keuze belemmeren.

Wat de bescherming van de verbruiker betreft, ik ben niet van mening dat de Griekse regering heeft aangetoond dat het inderdaad waarschijnlijk is dat Griekse verbruikers zullen worden misleid of bedrogen door in hun land verkocht bier dat in andere Lid-Staten volgens andere methoden is gebrouwen dan die welke in de wet van 1922 zijn voorgeschreven. Zelfs indien die mogelijkheid bestond, zou de Griekse bierverbruiker op afdoende wijze kunnen worden beschermd door een behoorlijke etikettering van het produkt (zaak 27/80, Fietje, Jurispr. 1980, blz. 3839, en zaak 182/84, Miro, Jurispr. 1985, blz. 3731). Het is mogelijk om de bierverbruiker voldoende informatie te verschaffen ten einde hem in staat te stellen, ingevoerd bier dat niet volgens de Griekse voorschriften is bereid, te onderscheiden van het binnenlandse produkt. Bij de verpakking van bier voor de detailhandel kan de verbruiker door het etiket op de fles of de verpakking adequaat worden geïnformeerd over hetgeen hij koopt. Wordt bier per glas verkocht, dan kunnen mededelingen in de consumptielokalen de verbruiker adequaat informeren, vooral omdat bier gewoonlijk met een bepaalde merk- of soortnaam te koop wordt aangeboden en wordt besteld. Ik ben dan ook niet van mening, dat de Griekse regering erin is geslaagd, de in haar wetgeving neergelegde beperking te rechtvaardigen op grond van de bescherming van de verbruiker.

Wat de doeltreffendheid van de fiscale controle betreft, de Griekse belasting blijkt te worden geheven over het gehalte aan gerstemout, een bestanddeel van het bier, en niet over de hoeveelheid of het alcoholgehalte. Dit zou niet mogelijk zijn voor ingevoerd bier. Om historische redenen moge deze methode gemakkelijk zijn geweest voor het belasten van nationaal bereid bier, en zij moge het nog steeds zijn, doch gemak op zich is nog geen rechtvaardiging voor een inbreuk op het EEG-Verdrag. Indien andere fiscale controlemethoden voorhanden zijn, die niet tot een schending van het Gemeenschapsrecht leiden, moet één van deze methoden worden gevolgd, zolang die niet onevenredig moeilijk of ondoelmatig is. Zoals bekend, worden in verscheidene andere Lid-Staten accijnzen op basis van de hoeveelheid of het alcoholgehalte geheven, hetgeen efficiënt lijkt te werken. De Griekse regering is er niet in geslaagd de invoerbeperking in de onderhavige zaak te rechtvaardigen uit hoofde van een doeltreffende fiscale controle. Dit betekent niet dat ingevoerd bier uiteindelijk bevoordeeld zal zijn ten opzichte van nationaal bier, zoals wordt gesuggereerd. Het is zeer goed mogelijk om een belastingregeling toe te passen, waarbij nationaal en ingevoerd bier op dezelfde wijze worden behandeld.

Ten slotte wordt een beroep gedaan op de noodzaak om de volksgezondheid te beschermen, als bedoeld in artikel 36 EEG-Verdrag of in lijn met het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Cassis de Dijon.

Ik heb de desbetreffende argumenten besproken in mijn conclusie in zaak 178/84 (Commissie/Duitsland) en bijgevolg kan ik het hier bij een meer summiere behandeling laten.

Het is vaste rechtspraak van het Hof dat het bij ontstentenis van een geharmoniseerde regeling op het niveau van de Gemeenschap, aan de Lid-Staten staat om, voor zover in de huidige stand van het wetenschappelijk onderzoek niet alle twijfels zijn weggenomen, te beslissen over de mate waarin zij de bescherming van de gezondheid en het leven van personen willen waarborgen, waarbij zij echter rekening dienen te houden met de vereisten van het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap (zie bij voorbeeld: zaak 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Jurispr. 1981, blz. 3277, r. o. 12; zaak 174/82, Sandoz, Jurispr. 1983, blz. 2445, r. o. 16; zaak 227/82, Van Bennekom, Jurispr. 1983, blz. 3883, r. o. 37). Dergelijke verboden op of beperkingen van de invoer uit andere Lid-Staten op grond van de openbare gezondheid mogen evenwel geen middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen. In een reeks arresten heeft het Hof duidelijk gemaakt, dat het evenredigheidsbeginsel dat aan de laatste volzin van artikel 36 ten grondslag ligt, vereist dat de bevoegdheid der Lid-Staten om de invoer van de betrokken produkten uit andere Lid-Staten te verbieden, beperkt dient te blijven tot datgene wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van het rechtmatig streven de gezondheid te beschermen (zaak 124/81, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1983, blz. 203, r. o. 33; zaak 174/82, Sandoz, loc. cit., r. o. 18; zaak 227/82, Van Bennekom, loc. cit., r. o. 39; arrest van 10 december 1985, zaak 247/84, Motte, r. o. 23; arrest van 6 mei 1986, zaak 304/84, Muller, r. o. 23). Nationale maatregelen zijn enkel gerechtvaardigd, indien vaststaat dat zij voor de bescherming van de volksgezondheid noodzakelijk zijn en dit niet kan worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap minder beperken (zaak 155/82, Commissie/België, Jurispr. 1983, blz. 531, r. o. 12, en zaak 247/81, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1984, blz. 1111, r. o. 7).

Het zijn de nationale instanties die van geval tot geval moeten aantonen, dat hun regeling noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming, en in het bijzonder moeten zij aantonen dat de verhandeling van het betrokken produkt een ernstig gevaar voor de volksgezondheid oplevert en, in voorkomend geval, dat de toevoeging van de betrokken middelen niet echt nodig is (zaak 227/82, Van Bennekom, loc. cit., r. o. 40; zaak 304/84, Muller, loc. cit., r. o. 25). Bijgevolg rust in onderhavige zaak op de Griekse regering niet enkel de last om een sterk bewijs aan te voeren dat de invoerbeperking gerechtvaardigd is ter bescherming van de gezondheid, maar tevens om aan te tonen dat haar nationale voorschriften niet verder gaan dan wat noodzakelijk is ter verwezenlijking van het streven de gezondheid te beschermen. Het is niet zo, dat, zoals de Griekse regering heeft willen stellen, op de Commissie de last rust om te bewijzen dat uit andere Lid-Staten afkomstig bier volkomen onschadelijk is of dat de additieven die zij kunnen bevatten, om technologische redenen van wezenlijk belang zijn.

De Griekse regering heeft niet aangetoond dat andere grondstoffen dan de basisgrondstoffen mout en hop op zich gevaarlijk zijn. Zij stelt weliswaar dat wanneer bier wordt gebrouwen uit andere dan gemoute granen, enzymen moeten worden gebruikt, maar zij erkent ook dat enzymen aanvaardbaar kunnen zijn indien zij afkomstig zijn van gezonde grondstoffen en overeenkomstig behoorlijke industriële praktijken zijn geprepareerd. Zij heeft dan ook niet gepleit voor een totaal verbod op het gebruik van enzymen bij het brouwen van bier, maar heeft enkel gesteld, dat het gebruik ervan aan zekere normen moet worden onderworpen. Dit standpunt werd ter terechtzitting bevestigd, toen haar gemachtigde zei dat de Griekse regering niet beweert dat enzymen in het algemeen schadelijk zijn. Het absolute verbod op het gebruik van enzymen bij het brouwen van bier (wat, naar wordt erkend, door de Griekse wetgeving wordt opgelegd) kan niet om deze reden worden gerechtvaardigd. Het is niet echt bewezen, dat de gebruikte speciale enzymen potentieel schadelijk zijn.

Mijns inziens is evenmin aangetoond hoe moutextracten, dextrose of suiker, dextrine of andere zetmeelhoudende stoffen, vervangingsmiddelen voor gerstemout of alcohol, zodanig giftig kunnen blijken, dat het verbod van artikel 3, lid 4, van wet nr. 2963/1922 wordt gerechtvaardigd op grond van de volksgezondheid. Nogmaals, er is niet bewezen of zelfs maar gesteld dat deze, daadwerkelijk of potentieel, schadelijk zijn.

Met betrekking tot glycerine en glycyrrhizine, de andere produkten waarvan de toevoeging aan bier wordt verboden door artikel 3, lid 4, heeft de Griekse regering niet in het bijzonder gesteld en geen specifiek bewijs geleverd, dat zij giftig zijn. In het voor de Commissie opgesteld deskundigenverslag, dat bij het verzoekschrift in deze zaak is gevoegd, komt glycerine niet voor. Over glycyrrhizine zegt het verslag, dat het een zoetstof is, die bij voorbeeld in het Verenigd Koninkrijk is verboden omdat het ten onrechte de indruk wekt dat bier „volheid” en „kracht” bezit, (iets wat mijns inziens eerder te maken heeft met eerlijke handel dan met gezondheidsbescherming). Het verslag stelt eveneens dat het enkel in de Benelux wordt gebruikt en enkel voor enige zeer speciale biersoorten, dat het niet in alle landen van de Gemeenschap als additief voor levensmiddelen wordt aanvaard en dat het momenteel wordt onderzocht door het communautaire Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding. Op zichzelf is dit geen bewijs voor de stelling van de Griekse regering, ook al is er een probleem dat moet worden onderzocht. Afgaande op het bewijs in deze zaak, kan het Hof mijns inziens niet oordelen dat is aangetoond dat de beperking van glycerine of die van glycyrrhizine gerechtvaardigd is. Ik ben dan ook van mening dat de Griekse regering niet erin is geslaagd het verbod van enig in artikel 3, lid 4, van de wet van 1922 genoemd produkt te rechtvaardigen.

Aangaande het absolute verbod van additieven waarvan, ondanks de twijfels die zijn uitgesproken omtrent de uitlegging ervan, wordt toegegeven, dat het in artikel 29, lid 4, van de Voedings- en Drankwet is neergelegd, heeft de Griekse regering een reeks argumenten aangevoerd die hoofdzakelijk betrekking hebben op onzekerheden omtrent veilige totale gehaltes voor de opneming van additieven en omtrent de mogelijke interactie ervan met andere stoffen. Geen enkel argument noemt een bepaald produkt dat giftig of gevaarlijk zou zijn of een ernstig gezondheidsrisico zou opleveren. Nochtans is mijns inziens uit de rechtspraak van het Hof op te maken, dat de Lid-Staat geval voor geval moet bewijzen dat een bepaald produkt de volksgezondheid in zijn land bedreigt, rekening houdende met de nationale voedingsgewoonten en met inachtneming van de resultaten van internationaal wetenschappelijk onderzoek. Hetgeen het Hof in de zaak 94/83 (Albert Heijn, Jurispr. 1984, blz. 3263) heeft gezegd aangaande pesticiden, geldt bijgevolg niet noodzakelijk voor enzymen of additieven voor voeding. Er is geen bewijs dat de Griekse regering in de onderhavige zaak een dergelijk onderzoek heeft uitgevoerd. De vermeende gevaren zijn van algemene aard en zo onbeduidend dat een absoluut verbod van alle additieven, zoals vervat in artikel 29, lid 4, van de Voedings- en Drankwet, in geen verhouding staat tot hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van het streven naar bescherming der volksgezondheid, als bedoeld in artikel 36 EEG-Verdrag. Ik ben van mening dat niet is aangetoond, dat zulke maatregelen gerechtvaardigd zijn op grond van gezondheidsbescherming. Mocht men een andere mening zijn toegedaan, dan valt de maatregel onder de tweede volzin van artikel 36, als een „middel tot willekeurige discriminatie” of „een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten”.

Bijgevolg ben ik van mening dat de Griekse regering niet erin is geslaagd aan te tonen dat het algemene verbod van additieven, dat is vervat in artikel 29, lid 4, van haar Voedings- en Drankwet, voor zover ten gevolge van deze bepaling de invoer in Griekenland wordt belet van bier dat in andere Lid-Staten op regelmatige wijze is bereid en in het verkeer gebracht, gerechtvaardigd is uit hoofde van de volksgezondheid.

Mijns inziens dient dan ook het verzoek van de Commissie te worden toegewezen en dient te worden vastgesteld, dat de Helleense Republiek, door de invoer te verbieden van bier dat in andere Lid-Staten op regelmatige wijze is bereid en in het verkeer gebracht doch niet aan de nationale voorschriften voldoet, haar verplichtingen krachtens artikel 30 EEG-Verdrag niet is nagekomen. De Helleense Republiek dient in de kosten te worden verwezen.