Hof van Justitie EU 23-05-1985 ECLI:EU:C:1985:230

Conclusie van advocaat-generaal

M. Darmon

van 23 mei 1985^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De invoering van een medeverantwoordelijkheidsheffing bij verordening nr. 1079/77 van de Raad van 17 mei 1977, waarop de onderhavige verwijzing betrekking heeft, is gebaseerd op de overweging dat

„de toestand op de zuivelmarkt in de Gemeenschap wordt gekenmerkt door structurele overschotten als gevolg van een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod van de produkten” (eerste overweging van verordening nr. 1079/77, PB 1977, L 131, blz. 6).

Gelijk blijkt uit onderstaande grafiek, is de omvang van de melkveestapel de laatste tien jaren met ongeveer 2,5% 's jaars toegenomen, terwijl het verbruik binnen de Gemeenschap slechts met 0,5% 's jaars is gestegen en op het ogenblik stagneert of zelfs terugloopt.

Deze situatie moet worden bezien in het kader van de instelling bij verordening nr. 804/68 van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13), die de producenten een zekere stabilisering van hun inkomen waarborgt door te bepalen, dat de daartoe aangewezen nationale interventiebureaus bepaalde melkprodukten, inzonderheid boter en magere-melkpoeder, tegen een minimumprijs kopen: de interventieprijs (artikelen 5 en 6, lid 1, van verordening nr. 804/68).

De structurele aard van het gebrek aan evenwicht op de markt, te zamen met deze steunregeling, leidden tot toeneming van de leveranties van melk aan de melkfabrieken ter verwerking in tot interventie toegelaten produkten: deze leveranties bedragen thans meer dan 90% van de produktie van koemelk in de Gemeenschap. Deze situatie leidde in concreto tot de geleidelijke vorming van aanzienlijke „bergen” boter of melkpoeder, waarvan het financiële beheer bijzonder kostbaar is. Volgens de op verzoek van het Hof door de Commissie verstrekte gegevens bedroegen de botervoorraden in 1977 meer dan 155 000 ton en in 1984 meer dan 850 000 ton. De voorraden magere melkpoeder bedroegen in 1976 en 1977 meer dan 1 000 000 ton en, na een daling in de jaren 1978-1982, in 1984 weer bijna 980 000 ton.

Met het oog op deze situatie, en om herstel van het evenwicht tussen vraag en aanbod te bevorderen, heeft de Gemeenschap een marktregulerend beleid ingevoerd zowel voor de consumptie als voor de produktie. De actie ter bevordering van de consumptie wordt onder meer geïllustreerd door verkopen van boter tegen verlaagde prijs (verordening nr. 880/77 van de Raad van 26 april 1977, PB 1977, L 106, biz. 31), steun voor het gebruik van magere-melkpoeder voor diervoeder (verordening nr. 1844/77 van de Commissie van 10 augustus 1977, PB 1977, L 205, biz. 11), alsmede door acties inzake verkoopbevordering, reclame en marktonderzoek binnen de Gemeenschap (verordening nr. 723/78 van de Commissie van 10 april 1978, PB 1978, L 98, biz. 5). Ter beperking van de produktie is onder meer voorzien in premies voor het niet in de handel brengen en voor omschakeling (verordening nr. 1078/77 van de Raad van 7 mei 1977, PB 1977, L 131, biz. 1), schorsing van de steun voor de aankoop van melkkoeien (verordening nr. 1081/77 van de Raad van 17 mei 1977, PB 1977, L 131, biz. 10) en beperkingen van de investeringssteun (verordening nr. 1946/81 van de Raad van 30 juni 1981, PB 1981, L 197, biz. 32). De in 1977 ingevoerde heffing maakt deel uit van dit tweede type maatregelen.

2. In dit pakket gemeenschapsmaatregelen neemt de medeverantwoordelijkheidsheffing een bijzondere plaats in, omdat zij in de gedachtengang van de wetgever wordt gezien als een middel om rechtstreeks het evenwicht tussen vraag en aanbod te beïnvloeden, ten einde „een meer direct verband tot stand te brengen tussen de produktie en de afzetmogelijkheden van zuivelprodukten” (tweede overweging van verordening nr. 1079/77).

Welke zijn haar karakteristieken ? Advocaatgeneraal Mayras wees er in zijn conclusie in de zaak Stölting (zaak 138/78, Jurispr. 1979, blz. 725) op, dat de toepasselijkheid van de heffing algemeen is; zij is van toepassing

„op alle melkproducenten, op alle hoeveelheden melk die zij aan melkbe- of verwerkende bedrijven afleveren, en op alle hoeveelheden melk die zij rechtstreeks in de vorm van andere zuivelprodukten verkopen”,

met uitzondering van de melkproduktie in berggebieden (artikel 1, leden 1 en 2, van verordening nr. 1079/77). Het bedrag van de heffing is afhankelijk van drie variabele factoren — de marktsituatie, de vooruitzichten inzake vraag en aanbod en de ontwikkeling van de voorraden — doch bedraagt ten minste 1,5% en ten hoogste 4% van de melkrichtprijs (artikel 2, leden 2 en 3).

De richtprijs vormt de grondslag voor de heffing, die geldig is voor het betrokken melkprijsjaar (artikel 2, lid 3). Zoals u weet is de richtprijs de melkprijs

„welke wordt nagestreefd voor de totale hoeveelheid melk die door de producenten tijdens het melkprijsjaar wordt verkocht, in de mate waarin de afzetmogelijkheden op de markt van de Gemeenschap en op de markten daarbuiten dit toelaten”.

Bovendien — en dit is in casu van bijzonder belang — wordt deze prijs vastgesteld voor „melk met een vetgehalte van 3,7% en wel in het stadium franco-melkfabriek” (artikel 3, leden 2 en 3, van verordening nr. 804/68).

Het bedrag van de heffing wordt door de melkfabriek ingehouden op de aan de producenten te verrichten betaling (artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1079/77). De aldus namens de Gemeenschap geheven bedragen worden overgemaakt aan de hiertoe aangewezen nationale instanties en later aangewend, zoals de instellingen in antwoord op vragen van het Hof hebben medegedeeld, voor de financiering via het gemeenschapsbudget van de uitgaven in de sector melk en zuivelprodukten en meer in het bijzonder voor de in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 bedoelde maatregelen ter verruiming van de markten voor zuivelprodukten.

De medeverantwoordelijkheidsheffing, oorspronkelijk voorzien om te worden toegepast tot het einde van het melkprijsjaar 1979-1980 (artikel 1, lid 1), is in de loop van de volgende melkprijsjaren steeds verlengd: het voortbestaan van het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod verklaart niet alleen deze handhaving, doch ook het hogere tarief, dat, in afwijking van het oorspronkelijk voorziene minimum (artikel 2 van verordening nr. 1001/78 van de Raad van 12 mei 1978, PB 1978, L 130, blz. 11) van aanvankelijk 0,5% is verhoogd tot 3% voor het melkprijsjaar 1984-1985 (verordening nr. 861/84 van de Raad van 31 maart 1984, PB 1984, L 90, blz. 21). Bovendien is zij in 1984 aangevuld met een „extraheffing” die een dissuasieve last — tot 100% van de richtprijs — legt op de hoeveelheden melk die de referentiequota overschrijden (verordeningen nrs. 856 en 857/84 van de Raad van 31 maart 1984, PB 1984, L 90, blz. 10 en 13).

3. In casu is verzoeker in het hoofdgeding bij de Pretore te Cremona in beroep gegaan van de wijze van berekening van de medeverantwoordelijkheidsheffing.

Voor deze rechter heeft Bozzetti, een Italiaanse veehouder die in zijn bedrijf geproduceerde melk levert aan een van de bedrijven van de melkfabriek Invernizzi SpA, tegen deze vennootschap en tegen de minister van de Schatkist, namens wie de melkfabriek handelde, een vordering ingesteld tot terugbetaling van het bedrag dat op de verkoopprijs van in april en mei 1983 geleverde melk is ingehouden aan medeverantwoordelijkheidsheffing.

Tot staving van zijn vordering beroep Bozzetti zich op onwettigheid van de gemeenschapsregeling houdende invoering van de medeverantwoordelijkheidsheffing, stellende dat deze tot ernstige discriminatie tussen de producenten in de Gemeenschap leidt. De Pretore te Cremona, die dezelfde twijfel koestert en voorts in onzekerheid verkeert omtrent de al dan niet fiscale aard van de heffing, hetgeen essentieel is ter bepaling van zijn bevoegdheid, heeft het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen :

1. Moeten de verordeningen nrs. 1079/77 van de Raad en 1822/77 van de Commissie, zoals achtereenvolgens gewijzigd en aangevuld tot invoering en regeling van de — in het besluit van de Raad van 21 april 1970 niet als „eigen middelen” genoemde — medeverantwoordelijkheidsheffing voor melk aldus worden uitgelegd, dat deze heffing niet van fiscale aard is ?

2. Moeten de verordeningen nrs. 1079/77 en 1822/77, met name artikel 2 van beide verordeningen, waarbij een medeverantwoordelijkheidsheffing is ingevoerd die produkten van verschillende samenstelling, die in verschillende mate tot het ontstaan van boter- en melkoverschotten bijdragen, gelijkelijk treft, onwettig worden geacht wegens schending van het in artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag genoemde discriminatieverbod of wegens misbruik van bevoegdheid op grond van kennelijke ongerijmdheid, en moeten zij bijgevolg buiten toepassing worden gelaten ?

4. Blijkens de overwegingen van de verwijzingsbeschikking verkeert de Pretore te Cremona in onzekerheid over de vraag, of de medeverantwoordelijkheidsheffing al dan niet van fiscale aard is. Mocht zij namelijk van fiscale aard zijn, dan zou de verwijzende rechter naar Italiaans recht niet bevoegd zijn om kennis te nemen van het hem voorgelegde geschil. Voor zover mij bekend, heeft het Hof zich tot dusver nog niet uitgesproken over de eventuele wisselwerking tussen de aard van een communautaire heffing en de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van een Lid-Staat.

Hoewel deze vraag formeel betrekking heeft op de uitlegging van gemeenschapsverordeningen, bestaat het gevaar dat het Hof daarbij een beslissend oordeel moet geven over de nationale procedurevoorschriften.

In dit verband wil ik erop wijzen, dat het bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht vaste rechtspraak van het Hof is dat

„de nationale rechter bevoegd is tot kennisneming van geschillen betreffende de terugbetaling van bedragen die voor rekening van de Gemeenschap zijn ingevorderd, en voor zover dienaangaande in het gemeenschapsrecht niets is bepaald, die geschillen met toepassing van het nationale recht heeft uit te wijzen”.

Bijgevolg is het een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke Lid-Staat om

„de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor de rechtsvorderingen met het oog op de bescherming van de rechten die de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen” (zaak 265/78, Ferwerda, Jurispr. 1980, blz. 617, r.o. 10).

Door alle partijen is opgemerkt, dat het een aangelegenheid is van de nationale rechter, en van hem alleen, om de door de gemeenschapswetgever ingestelde medeverantwoordelijkheidsheffing te toetsen aan de criteria van nationaal recht.

Men kan zich echter niet beperken tot dit antwoord. Blijkens de vraag van de Italiaanse rechter en de overwegingen van de verwijzingsbeschikking wenst de Pretore een zo nauwkeurig mogelijk beeld te krijgen van de aard van de medeverantwoordelijkheidsheffing, ten einde haar op nationaalrechtelijk niveau beter te kunnen plaatsen. Hiertoe lijkt het nuttig om naast de gegevens inzake de bij de verordeningen nrs. 1079 en 1822/87 ingevoerde regeling, zoals boven omschreven, een aantal bijzonderheden te vermelden van de daarbij ingestelde medeverantwoordelijkheidsheffing.

Het betreft hier een financiële bijdrage van algemene aard — zij wordt opgelegd aan alle melkproducenten in de Gemeenschap — die wordt berekend op basis van een eenvormig tarief dat wordt toegepast op een vaste melkprijs, de richtprijs voor het betrokken melkprijsjaar. Ingesteld op grond van artikel 43 EEG-Verdrag en niet van artikel 201, inzake de eigen middelen, wijkt zij wegens haar bijzondere bestemming af van het in artikel 5 van het besluit van 21 april 1970 neergelegde beginsel inzake de universele geldigheid van de begroting, inhoudende dat de eigen middelen „zonder onderscheid dienen voor de financiering van alle uitgaven die op de begroting van de Gemeenschappen worden opgevoerd” (PB 1970, L 94, blz. 19). Zoals gezegd, wordt de opbrengst van de heffing opgevoerd na aftrek van de kredieten bestemd ter dekking van de kosten voor interventie in de sector melk en zuivelprodukten en, gelijk de Commissie in antwoord op een vraag van het Hof heeft medegedeeld, aangewend voor de financiering van de in artikel 4 van verordening nr. 1079/77 voorziene maatregelen ter verruiming van de markten voor zuivelprodukten. Al met al moet de heffing worden beschouwd als een financieel middel ter regulering van de markt voor zuivelprodukten (laatste overweging van verordening nr. 1079/77).

Gezien vorengenoemde kenmerken zal de verwijzende rechter ter bepaling van zijn bevoegdheid derhalve de communautaire medeverantwoordelijkheidsheffing moeten toetsen aan de voorschriften van nationaal recht.

5. De tweede vraag van de Italiaanse rechter betreft de wettigheid van de verordeningen tot instelling van de medeverantwoordelijkheidsheffing in het licht van het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag neergelegde discriminatieverbod, inhoudende dat een gemeenschappelijke marktordening „elke discriminatie tussen producenten of gebruikers van de Gemeenschap (moet) uitsluiten”.

De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 2 van verordening nr. 1079/77, volgens hetwelk de heffing wordt berekend op basis van een uniforme grondslag voor alle melkproducenten, geen inbreuk maakt op de gelijkheid van behandeling tussen de producenten, nu niet aan de hand van het vetgehalte van de melk wordt gedifferentieerd ten einde rekening te houden met het ware aandeel aan de vorming van overschotten van boter en poedermelk.

Deze vraag geeft aanleiding tot een inleidende opmerking. In voornoemd arrest-Stölting overwoog het Hof, dat de medeverantwoordelijkheidsheffing bijdraagt „tot de verwezenlijking van de doelstelling de markten te stabiliseren”, en dat de heffing niet onevenredig hoog lijkt (zaak 138/79, r.o. 7). Mitsdien wordt, zoals zowel verzoeker in het hoofdgeding als de Italiaanse regering hebben opgemerkt, niet de keuze van de medeverantwoordelijkheidsheffing als middel ter bestrijding van het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod betwist, doch de wijze waarop zij wordt berekend en meer in het bijzonder haar uniforme grondslag, anders gezegd de richtprijs van melk met een vetgehalte van 3,7%.

Hoewel dit onderscheid het voordeel biedt dat het voorwerp van het geding nader wordt afgebakend, brengt het geen wijziging in de aard van 's Hofs rechterlijke controle. In het arrest-Stölting overwoog het Hof immers, dat

„de Raad op dit gebied een discretionaire bevoegdheid bezit, overeenkomend met de politieke verantwoordelijkheid die hem bij de artikelen 40 en 43 (EEG-Verdrag) is opgelegd”.

Het Hof oefent derhalve een beperkte controle op de wettigheid uit, dat wil zeggen beperkt tot kennelijke fouten bij de beoordeling of misbruik van bevoegdheid. Dit zijn overigens de beide grieven tegen de uniforme toepassing van de heffing.

6. Verzoeker in het hoofdgeding en de Italiaanse regering verwijten de instellingen, dat zij niet op selectieve wijze rekening hebben gehouden met de verantwoordelijkheid van de onderscheiden producenten voor de vorming van overschotten, daar deze nauw samenhangt met het vetgehalte van de melk. Deze uniforme toepassing zou bovendien in strijd zijn met het doel van de gemeenschapsregeling, daar zij, gelijk de verwijzende rechter beklemtoont, kan leiden tot kennelijke ongerijmdheid en daarmee tot misbruik van bevoegdheid.

Om een causaal verband tussen het vetgehalte van de melk en de vorming van overschotten aan te tonen, hebben Bozzetti en de Italiaanse regering aan de hand van cijfervoorbeelden aangetoond, dat naarmate het vetgehalte van een bepaalde hoeveelheid melk hoger is, bij de verwerking meer boter wordt verkregen. De voornaamste oorzaak van de verstoring van het evenwicht op de markt ligt juist in uit vette melk verkregen boteroverschotten.

Nu de melkprijs zelf afhankelijk is van het vetgehalte van de melk, drukt volgens verzoeker in het hoofdgeding de toepassing van een uniforme heffing op een bepaalde hoeveelheid minder op de aan de producent betaalde prijs, naarmate de geleverde melk vetter is. Het vaste gedeelte van de heffing vormt in dat geval een geringer aandeel ten opzichte van de beste prijs die kan worden verkregen.

Volgens verzoeker worden producenten van vetarme melk derhalve dubbel gestraft: zij zijn onderworpen aan een heffing die tot doel heeft, de overschotten te verwerken waaraan zij in mindere mate debet zijn, en moeten daarnaast bij een lagere prijs een relatief zwaardere last dragen dan producenten van'vetrijke melk. Nu verschillende situaties op gelijke wijze worden behandeld, is de techniek tot vaststelling van de heffing discriminerend voor producenten van vetarme melk.

Italië is — met Ierland — het enige land van de Gemeenschap dat melk met een vetgehalte van gemiddelde 3,5% produceert, terwijl de heffing wordt geheven op basis van melk met een vetgehalte van 3,7%. Voorts wijst Bozzetti erop, dat melk in de produktiezone waar zijn bedrijf zich bevindt, vooral is bestemd voor de produktie van een bepaalde kaas (grana-padano), waarvoor melk met een hoog proteïnegehalte nodig is en het vetgehalte niet ter zake doet.

Volgens verzoeker in het hoofdgeding en de Italiaanse regering hadden de instellingen de heffing dan ook niet moeten baseren op de richtprijs, die theoretisch is, doch op de werkelijke waarde van de melk, die afhankelijk is van het vetgehalte. Dit stelsel had gepaard kunnen gaan met een vrijstelling voor produktiezones van vetarme melk dan wel de vaststelling van een progressief tarief, waarbij de melk wordt belast al naar gelang het vetgehalte. Voor deze laatste opmerking wordt verwezen naar artikel 9 van verordening nr. 1371/84 van de Commissie (PB 1984, L 132, biz. 11), tot vaststelling van nadere voorschriften voor de toepassing van de bij de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 van de Raad ingevoerde heffing. Genoemd artikel 9 voorziet in een verhoging van de heffing bij verhoging van het vetgehalte van de melk. Uit de invoering van deze nieuwe heffing zou bovendien blijken, dat een gedifferentieerde toepassing technisch of administratief op geen enkele bijzondere belemmering van de tenuitvoerlegging stuit.

7. In hun opmerkingen bestrijden de instellingen hoofdzakelijk deze redenering, dat wil zeggen het bestaan van causaal verband tussen het gebrek aan evenwicht op de markt en het loutere vetgehalte van de melk.

Het in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten ingevoerde interventiestelsel zou zowel aandacht besteden aan het vetgehalte, door interventieaankopen van boter, als aan het proteïnegehaite van melk, door interventieaankopen van magere-melkpoeder. Deze beide bestanddelen van melk zouden bijdragen tot de vorming van overschotten.

In werkelijkheid zou de verstoring van het evenwicht op de markt het gevolg zijn van de overproduktie van melk. De Raad wijst erop, dat nagenoeg alle in de Gemeenschap geproduceerde melk door de producenten wordt afgezet bij melkfabrieken, die zorgdragen voor verwerking van de overtollige hoeveelheden in tot interventie toegelaten produkten en zodoende de door de gemeenschappelijke marktordening gegarandeerde minimumprijs ontvangen. De overschotten aan boter en melkpoeder zouden het gevolg zijn van de door de interventie geboden afzetmogelijkheden voor de overproduktie.

Met betrekking tot het aan de melkprijs ontleende argument betoogt de Commissie, dat deze prijs niet uitsluitend afhankelijk is van het vetgehalte doch van alle nuttige bestanddelen van melk, met inbegrip van de proteïne. Ook andere factoren zouden bij de beoordeling in aanmerking komen, bij voorbeeld de kwaliteit van de melk uit een oogpunt van gezondheid. Uit de produktieprijzen van Italiaanse rauwe koemelk, die toch minder vet is dan die van de meeste andere landen van de Gemeenschappen, zou blijken hoe aleatoir het gestelde verband tussen de prijs en het vetgehalte van melk is.

Ten slotte zou de medeverantwoordelijkheidsheffing noodzakelijk zijn geworden door de overproduktie van melk, die heeft geleid tot diverse overschotten. De uniforme toepassing van deze heffing op alle melkproducenten zou gerechtvaardigd zijn door het algemene karakter van de daaruit voortvloeiende verstoring van het evenwicht.

8. De redenering van de instellingen kan naar mijn mening niet in ernst worden weerlegd. Zij vindt voorts steun in de op verzoek van het Hof door de Commissie overgelegde statistiek van de door de interventiebureaus in de EEG opgeslagen boter en raa-gere-melkpoeder.

Boter en magere-melkpoeder opgeslagen door de interventiebureaus in de EEG (uitgedrukt in tonnen)

	Boter	Magere-melkpoeder
1. 1. 1974	201156	165579
1.1.1975	147624	365180
1.1.1976	163833	1112485
1.1.1977	155367	1135484
1.1.1978	194292	964727
1.1.1979	417975	673906
1.1.1980	371652	227223
1.1.1981	239359	229732
1.1.1982	147202	278929
1.1.1983	305742	576294
1.1.1984	853393	982885

Uit deze tabel blijkt, dat het bij de overschotten van melkprodukten niet uitsluitend of zelfs hoofdzakelijk gaat om boter die is vervaardigd uit melkvetten, doch ook om magere-melkpoeder met een gering vetgehalte en een hoog proteïnegehalte. Er bestaat dus geen volledig of overheersend causaal verband tussen het vetgehalte en de vorming van overschotten. Ongeacht de samenstelling, met name het gehalte aan vetstoffen en proteïnen, draagt melk bij tot de vorming van overschotten; dit verklaart overigens, waarom meer dan 90% van de in de Gemeenschap geproduceerde melk aan melkfabrieken wordt geleverd. In werkelijkheid toont de vorming van overschotten ten gevolge van de interventie slechts het tot dusverre groeiende verschil aan tussen de regelmatige toeneming van de melkveestapel en het vrijwel tot stilstand komen van de consumptie. De methode die is voorzien om het bedrag van de heffing vast te stellen, beantwoordt aan deze situatie.

Gezien de algehele verstoring van het marktevenwicht heeft de gemeenschapswetgever kennelijk „uniform... alle aan de zuivelfabrieken te leveren hoeveelheden melk” willen treffen (tweede overweging van verordening nr. 1079/77). Het zonder onderscheid toepassing van een uniform tarief getuigt van deze wil, die ook het doel van de heffing illustreert: zij dient geen wijziging te brengen in het steunbeleid door middel van interventie, doch moet de ongewenste gevolgen daarvan corrigeren door herinvoering van het vereiste verband tussen vraag en aanbod.

Veelbetekenend is in dit opzicht de tweede overweging van verordening nr. 1079/77, die ik hier wil citeren. De heffing heeft tot doel, „een meer direct verband tot stand te brengen tussen de produktie en de afzetmogelijkheden van de zuivelprodukten”, ten einde

• „geleidelijk tot een betere verhouding tussen produktie en marktbehoeften te komen” en

• „de hoge lasten voor de Gemeenschap ten gevolge van de huidige situatie en met name van de aanzienlijke overschotten, te verlichten”.

Uit het besluit, het bedrag van de heffing te berekenen op basis van de melkrichtprijs, blijkt het streven van de gemeenschapswetgever naar een coherent systeem. Het doel is immers, als het ware de marktsfeer te herstellen. In dit verband leek de richtprijs het meest geschikte middel om de producenten te sensibiliseren, omdat dit de prijs is die de Gemeenschap op de markt voor de betrokken produkten waarborgt. De richtprijs is als het ware de normale marktprijs voor het komende melkprijsjaar: de keuze van deze prijs als grondslag voor de heffing sluit dus aan bij het streven, de producenten opnieuw te confronteren met de realiteit van de markt.

Tot slot blijkt ondubbelzinnig uit de benaming van de heffing, dat deze tot doel heeft alle melkproducenten medeverantwoordelijk te stellen door hen te sensibiliseren voor de noodzaak, het aanbod aan te passen aan de vraag; die aanpassing had de gemeenschappelijke marktordening kunnen verzwakken door de producent, ongeacht de aangeboden hoeveelheden, de afzet van zijn produkt tegen de interventieprijs te waarborgen.

De uniforme toepassing van de heffing op alle producenten is mijns inziens derhalve objectief gerechtvaardigd door de marktsituatie en dusdanig aangepast aan het beoogde doel, dat zij daarvan niet kan worden losgemaakt; de medeverantwoordelijkheidsheffing sluit immers niet alleen aan bij de keuze van een strategie, te weten herstel van de verhouding die kenmerkend is voor de markt, doch ook bij een daarmee nauw verbonden tactiek, namelijk iedere producent een verantwoordelijkheid op te leggen in de vorm van een persoonlijke bijdrage aan de financiële last van het beheer van de diverse overschotten aan melkprodukten.

In dit stadium kan de Raad dan ook niet worden verweten, dat hij een kennelijke vergissing heeft begaan bij de beoordeling van de marktsituatie, en bijgevolg evenmin dat hij de melkproducenten ongelijk heeft behandeld. Ook het middel inzake misbruik van bevoegdheid wordt daarmee iedere grond ontnomen.

9. Ten slotte moet nog worden onderzocht, of aan deze redenering wordt afgedaan door de middelen ontleend aan de invoering van de extraheffing in 1984.

Ook deze laatste houdt verband met de aanhoudende verstoring van het evenwicht tussen vraag en aanbod, die de doelstellingen van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek in de wortel aantast. Niettemin vertoont de extraheffing een geheel andere logica. Terwijl de medeverantwoordelijkheidsheffing moet worden beschouwd als een financiële prikkel tot solidariteit van alle producenten, ten einde bovengenoemde ongewenste gevolgen van de tot dusver in het kader van de gemeenschappelijke marktordening gevoerde steunactie te corrigeren, is de extraheffing duidelijk als afschrikking bedoeld, omdat zij voorlopig voor een duur van vijf jaar op drastische wijze — het bedrag kan oplopen tot 100% van de richtprijs — wordt geheven op boven de referentiequota geproduceerde hoeveelheden melk.

Het gemeenschapsbeleid op het onderhavige gebied kan dus als volgt worden omschreven: handhaving van de steunmaatregelen, financiële solidariteit van de producenten in verband met de algemene verstoring van het evenwicht op de markt, bestraffing van de producenten die zich niet aan de spelregels houden.

De extraheffing heeft dus een selectief karakter. Hiervan uitgaande hebben verzoeker in het hoofdgeding en de Italiaanse regering twee reeksen argumenten aangevoerd.

Zij betogen in de eerste plaats, dat de extraheffing meer in het bijzonder is gericht tegen de producenten van vetrijke melk, omdat artikel 9 van genoemde uitvoeringsverordening nr. 1371/84 van de Commissie tot doel heeft, degenen te bestraffen die van jaar tot jaar het tot dan toe vastgestelde gemiddelde vetgehalte overschrijden. Deze bepaling luidt als volgt: „Indien het vetgehalte van de in de betrokken periode van 12 maanden geleverde of gekochte melk gemiddeld een positief verschil van meer dan 1 gram per kilogram melk te zien geeft ten opzichte van het in de voorgaande periode van twaalf maanden geconstateerde gehalte, wordt de hoeveelheid melk op grond waarvan de heffing wordt berekend, verhoogd met 2,6% per extra gram vet per kilogram melk.”

Deze uitlegging kan niet worden aanvaard. Gelijk de Commissie ter terechtzitting heeft verklaard, dient deze bepaling ter voorkoming van bedrog ten aanzien van de samenstelling van de melk door wijziging daarvan, inzonderheid door het vetgehalte te concentreren ten einde dit kunstmatig binnen de maximaal toegestane quota te houden. Het

vetgehalte van melk wordt hier dus niet gezien als eventuele oorzaak van overschotten, doch als een representatieve aanwijzing voor de normaliter in een bepaald landbouwbedrijf geproduceerde hoeveelheden melk (artikel 11, sub c, van verordening nr. 857/84).

Deze maatregel heeft derhalve tot doel, de toepassing van de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 857/84 — die beide betrekking hebben op de wijze van inning van de heffing — te vergemakkelijken door een uniforme berekening van de heffing voor alle producenten te waarborgen. Artikel 9, laatste alinea, van vorengenoemde verordening nr. 1371/84 bevestigt deze uitlegging: wanneer de heffingplichtige namelijk „ten genoege van de bevoegde instantie van de Lid-Staat kan aantonen dat dit verschil het normale gevolg is van de produktie-omstan-digheden”, wordt de voorziene verhoging/sanctie niet toegepast. Met andere woorden: het is wel degelijk het enkele vermoeden van bedrog dat in deze bepaling wordt geregeld.

Bozzetti en de Italiaanse regering ontlenen nog een ander argument aan het selectieve karakter van de extraheffing: er zou uit blijken, dat geen enkele technische of administratieve moeilijkheid zich tegen de invoering van een geïndividualiseerde medeverantwoordelijkheidsheffing verzet.

Deze opvatting moet worden verworpen. De extraheffing treft slechts het gedeelte van de melkproduktie dat een referentiehoeveelheid overschrijdt en niet de gehele produktie. De beperkte toepassing van de extraheffing, die slechts een klein gedeelte van de produktie treft, kan dus niet zinvol worden vergeleken met de algemene toepassing van de medeverantwoordelijkheidsheffing.

Op grond van het bovenstaande kan worden vastgesteld, dat bij onderzoek van de verordeningen nrs. 1079/77 van de Raad en 1822/77 van de Commissie, inzonderheid met betrekking tot de wijze van berekening van de aan medeverantwoordelijkheidsheffing te innen bedragen, niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze verordeningen kunnen aantasten.

10. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Pretore te Cremona te beantwoorden als volgt:

1. Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht ligt het op de weg van de nationale rechterlijke instanties om met toepassing van de formele en materiële bepalingen van nationaal recht uitspraak te doen in geschillen inzake de terugbetaling van voor rekening van de Gemeenschap geïnde bedragen.

2. De bij verordening nr. 1079/77 van de Raad ingevoerde medeverantwoordelijkheidsheffing moet worden beschouwd als een algemene, ongedifferentieerde financiële bijdrage, die bestemd is om de regulering van de markt van melk en zuivelprodukten te bevorderen en waarvan de opbrengst wordt aangewend voor de uitgaven in verband met de verruiming van deze markt overeenkomstig artikel 4 van genoemde verordening.

3. Bij onderzoek van de verordeningen nrs. 1079/77 van de Raad en 1822/77 van de Commissie is, inzonderheid met betrekking tot de wijze van vaststelling van de aan medeverantwoordelijkheidsheffing te innen bedragen, niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze verordeningen kunnen aantasten.