Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 10 juni 1986.
Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 10 juni 1986.
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Bij verordening nr.*32/82 van 7 januari 1982 heeft de Commissie de voorwaarden vastgesteld voor "de toekenning van bijzondere restituties bij uitvoer in de rundvleessector" ( PB 1982, L*4, blz.*11 ).
De situatie van de communautaire rundvleesmarkt, waar de afzetmogelijkheden voor ter interventie aangeboden rundvlees beperkt zijn, vormde voor de Commissie aanleiding om een regeling te treffen die de handelaars moest stimuleren om vlees afkomstig van "volwassen mannelijke runderen" ( artikel*2, lid*1 ) uit de Gemeenschap uit te voeren, zulks "om de interventieaankopen te verminderen" ( tweede overweging ).
Daartoe omschrijft de verordening de toekenningsvoorwaarden van deze restituties, die hun bijzondere aard ontlenen aan het ermee beoogde doel, de sanering van de markt .
2 . Op grond van deze verordening vroeg de vleesexporteur Moksel restituties aan - en kreeg zij deze aanvankelijk ook - voor verscheidene partijen rundvlees, die uit de Bondsrepubliek Duitsland naar de Sovjetunie zouden worden uitgevoerd .
Het Duitse douanekantoor waarbij de uitvoerformaliteiten waren vervuld, is gedeeltelijk van zijn beslissing teruggekomen . Voor een partij vlees, afkomstig van in het Verenigd Koninkrijk geslachte volwassen mannelijke runderen, waarvan het Britse interventiebureau nochtans de oorsprong had bevestigd, werd van Moksel terugbetaling geëist van de bijzondere restitutie, op grond dat de runderen waren geslacht in een andere Lid-Staat dan die waar de douaneformaliteiten bij uitvoer waren vervuld, hetgeen in strijd zou zijn met de voorwaarden van verordening nr.*32/82, in het bijzonder artikel*2 daarvan .
Het Finanzgericht Hamburg, waarbij Moksel de zaak aanhangig heeft gemaakt, vraagt nu of
" de toekenning van bijzondere restituties ervan afhankelijk is, dat de dieren zijn geslacht in de Lid-Staat waar de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld",
en of
" het feit dat de dieren in een andere Lid-Staat zijn geslacht, in de weg staat aan toekenning van bijzondere restituties, ook wanneer het bevoegde interventiebureau van de andere Lid-Staat op het daartoe bestemde formulier een attest omtrent de slacht heeft afgegeven ".
3 . Ter verduidelijking van het hiermee gestelde probleem moet worden gepreciseerd, dat artikel*1, lid*1, van verordening nr.*32/82 de toekenning van "bijzondere" restituties afhankelijk stelt van de in de verordening omschreven "specifieke" voorwaarden .
Gelet op het doel van de verordening, is het natuurlijk van wezenlijk belang dat wordt vastgesteld om wat voor soort rundvlees het gaat . Artikel*2, lid*1, bepaalt dan ook dat
"de uitgevoerde produkten afkomstig (( moeten )) zijn van volwassen mannelijke runderen",
aangeboden in de vorm van hele dieren of voeten, en stelt de toekenning van bijzondere restituties afhankelijk van het bewijs van deze afkomst . Dit bewijs bestaat in
"een attest ... dat, op verzoek van de belanghebbende, wordt afgegeven door het interventiebureau of elke andere instantie die daartoe is aangewezen door de Lid-Staat waar de dieren zijn geslacht en waar de douaneformaliteiten bij uitvoer worden vervuld ".
Het is deze bepaling, en in het bijzonder het door mij gecursiveerde gedeelte, dat centraal staat in deze prejudiciële procedure . Gevraagd wordt in wezen, of de identiteit van de staat, op dezelfde voet als de aard van de uitgevoerde produkten, een algemene voorwaarde is voor de toekenning van de restitutie .
4 . Volgens de Commissie verlangt zowel een letterlijke uitlegging van verordening nr.*32/82 als het streven een doeltreffende controle te waarborgen, dat de slacht en de uitvoerformaliteiten in één en dezelfde Lid-Staat plaatsvinden .
Met de bepaling dat er slechts aanspraak op restituties bestaat indien aan de gestelde "specifieke voorwaarden" is voldaan, zou verordening nr.*32/82 niet alleen verwijzen naar het vereiste inzake de aard van de produkten, maar ook naar de vereisten van artikel*2, met betrekking tot de bewijslevering, en van artikel*3, betreffende de door de Lid-Staat te treffen controlemaatregelen . Hieruit concludeert de Commissie, dat de identiteit van de in artikel*2, lid*2, bedoelde Lid-Staat één van de "specifieke voorwaarden" is voor de toekenning van de bijzondere restituties .
De Commissie meent dat deze uitlegging wordt bevestigd door het beperkte karakter van de bij artikel*3 voorgeschreven controle . Waar een communautaire controleprocedure ontbreekt, zou het naast elkaar bestaan van niet-gecooerdineerde nationale regelingen, waardoor de eisen van staat tot staat kunnen verschillen, fraude in de hand kunnen werken . Dit risico wordt voorkomen door de voorwaarde dat de Lid-Staat waar het slachten plaatsvindt, identiek is met de Lid-Staat van uitvoer, omdat dit een doeltreffende controle waarborgt .
Tot staving van deze uitlegging voert de Commissie nog twee argumenten aan .
In de eerste plaats merkt zij op, dat het door haar zo belangrijk geachte identiteitsvereiste de vermindering van de interventieaankopen volstrekt niet tegenwerkt . De handelaars blijven vrij om in welke Lid-Staat van de Gemeenschap ook te slachten en uit te voeren, zolang beide verrichtingen maar in één en dezelfde Lid-Staat plaatsvinden . Zij hebben dus toegang tot alle nationale markten . De eenheid van plaats belemmert derhalve geenszins het vrije intracommunautaire goederenverkeer . Overigens is uitvoer van het vlees vanuit een andere dan de slachtstaat mogelijk door middel van vervoer onder douanetoezicht in het kader van de "regeling voor extern communautair douanevervoer", bedoeld in artikel*1, lid*2, sub*b, van 's*Raads verordening nr.*222/77 van 13*december 1976 betreffende communautair douanevervoer ( PB 1977, L*38, blz.*1 ).
In de tweede plaats beroept de Commissie zich op enkele bepalingen van met verordening nr.*32/82 vergelijkbare verordeningen . Meer bepaald verwijst ze naar de verordeningen
- nr.1964/82 van 20 juli 1982 ( PB 1982, L 212, blz.*48 ) en nr.*74/84 van 12*januari 1984 ( PB 1984, L 10, blz.*32 ), tot vaststelling van de voorwaarden voor de toekenning van bijzondere restituties bij de uitvoer van bepaalde soorten vlees, respectievelijk zonder been en met been, afkomstig van volwassen mannelijke runderen,
- nr.*1136/79 van 8*juni 1979 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de bijzondere invoerregeling voor bepaalde soorten voor verwerking bestemd bevroren rundvlees ( PB 1979, L*141, blz.*10 ),
- nr.*1687/76 van 30 juni 1976 tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie ( PB 1976, L*190, blz.*1 ).
Al deze verordeningen zouden, met name om controleredenen, eenheid van plaats voorschrijven voor de verrichtingen waarop zij betrekking hebben .
5 . Met deze uitlegging kan ik niet instemmen . Noch de letter en opzet van verordening nr.*32/82 noch de noodzaak van doeltreffende controle vereist mijns inziens dat de identiteit van slachtstaat en uitvoerstaat tot voorwaarde voor de toekenning van de bijzondere restituties wordt gemaakt .
Stellig verlangt verordening nr.*32/82 de naleving van haar "specifieke voorwaarden" en terecht stelt de Commissie dat deze voorwaarden zowel in artikel*2 als in artikel*3 zijn te vinden, maar de conclusie die zij daaruit trekt, is fout . Geen enkele bepaling van de verordening, en met name niet die van artikel*2, lid*2, maakt het recht op restituties uitdrukkelijk afhankelijk van de algemene voorwaarde dat de slacht en de uitvoer in dezelfde Lid-Staat plaatsvinden .
Artikel 2, lid 2, bepaalt de inhoud van het te leveren bewijs : de produkten moeten afkomstig zijn "van volwassen mannelijke runderen ". Lid*2 beschrijft de modaliteiten ervan : het bepaalt de vorm (" attest waarvan het model is opgenomen in de bijlage "), vervolgens het tot afgifte bevoegde orgaan (" het interventiebureau of elke andere instantie die daartoe is aangewezen ") en de adressaat ( de douane-instanties waarbij de uitvoerformaliteiten worden vervuld ). Vorm, herkomst en bestemming van het bewijs, dat is de expliciete inhoud van artikel*2, lid*2 .
Zoals wij zagen, bevat deze bepaling, in de passage betreffende het orgaan dat het attest afgeeft, een alternatief . Het attest kan worden afgegeven, hetzij door het nationale interventiebureau dat in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees bevoegd is, hetzij door "elke andere instantie die daartoe is aangewezen ". Het zinsdeel betreffende de Lid-Staat waar het slachten en de uitvoer plaatsvinden, kan mijns inziens slechts betrekking hebben op de tweede mogelijkheid .
Zulks volgt vooreerst uit een eenvoudige grammaticale analyse van de eerste zin van lid*2, meer bepaald in de Franse en de Italiaanse versie . Het is de "andere instantie" (" autre autorité ") die is "aangewezen" (" désignée" in de Franse, "designata" in de Italiaanse versie ) door de Lid-Staat waar de dieren zijn geslacht en waar de douaneformaliteiten bij uitvoer worden vervuld, en niet het "interventiebureau" (" organisme d' intervention"; in het Frans zou er dan "désigné" hebben gestaan ). Het interventiebureau behoeft trouwens niet te worden aangewezen, omdat het reeds krachtens de gemeenschappelijke marktordening bevoegd is . De Duitse en de Engelse tekst lijken deze analyse te bevestigen .
Maar ook afgezien van deze letterlijke benadering, moet men vaststellen dat het bestaan van die twee geheel aparte mogelijkheden noodzakelijk is om de bewijskracht van het attest te waarborgen . Wanneer het door het interventiebureau is afgegeven, zal het attest door ieder douanekantoor in de Gemeenschap als authentiek en bewijskrachtig worden aanvaard . Deze betrouwbaarheid zou minder groot zijn wanneer het door een andere instantie dan het interventiebureau is afgegeven . Wegens het belang van het attest, dat de afkomst van het slachtvlees waarborgt, is het voor iedere exporteur essentieel dat hij een document kan overleggen waarvan de bewijskracht door het douanekantoor waartoe hij zich wendt, niet in twijfel kan worden getrokken .
Daarom bepaalt de verordening dat het attest, indien het niet door het interventiebureau is afgegeven, slechts een betrouwbaar bewijs vormt voor de douane van de Lid-Staat waar de volwassen mannelijke runderen zijn geslacht . De "andere instantie" die is aangewezen om het attest af te geven, kan slechts een instantie zijn van de staat van uitvoer . Het feit dat dit dezelfde Lid-Staat is, is dus een waarborg voor de bewijskracht van het attest . Indirect betekent dit, dat de handelaars enkel in dit geval en enkel om deze reden verplicht zijn om alle handelingen in verband met het slachten en de uitvoer in dezelfde Lid-Staat te verrichten .
Zoals men ziet, zijn het uitsluitend vereisten die verband houden met de bewijskracht van het attest, die in voorkomend geval de concentratie van alle verrichtingen binnen één enkele Lid-Staat noodzakelijk maken . Het alternatief van artikel*2, lid*2, biedt de handelaars in Lid-Staten waar het interventiebureau het attest afgeeft, de mogelijkheid om de runderen daar te laten slachten en aan de douane van iedere andere Lid-Staat een betrouwbaar bewijs te leveren omtrent de aard van het vlees dat zij willen uitvoeren . Het aan verordening nr.*32/82 gehechte model-attest, dat de titularis ervan aanduidt als "exporteur of aanvrager", laat beide mogelijkheden open, want het attest kan worden aangevraagd door een handelaar die niet de exporteur is, aan wie het vlees achteraf kan worden verkocht, terwijl beide handelaars in dezelfde Lid-Staat of vanuit verschillende Lid-Staten kunnen werken .
De door de Commissie voorgestelde uitlegging komt hierop neer, dat van een voorwaarde die weliswaar dwingend maar slechts in een bijzonder geval functioneel is, een algemene voorwaarde wordt gemaakt . Het lijkt mij, dat het stellen van een dergelijke voorwaarde in strijd is met de letter en het doel van artikel*2, lid*2, en niet impliciet gerechtvaardigd kan worden door de eisen die de controle stelt .
6 . De Commisise wijst erop, dat bij verordening nr.*32/82 geen communautaire controleprocedure is ingesteld . Artikel 3 kent aan de Lid-Staten de bevoegdheid toe om "de voorschriften ... van de controle op de produkten en voor de afgifte van het ... attest" vast te stellen . De genomen maatregelen beogen
" te voorkomen dat de betrokken produkten in het tijdvak tussen de controle en het ogenblik waarop deze het geografische grondgebied van de Gemeenschap verlaten ... door andere produkten wordt vervangen ".
De verwijzing naar het interne recht betekent, dat er verschillende controlestelsels naast elkaar bestaan . Waar het ene strenger is dan het andere, zou volgens de Commissie fraude door verwisseling van produkten in de hand worden gewerkt . Dit risico zou vermeden worden indien alle verrichtingen in één Lid-Staat plaatsvinden .
Deze redenering kan niet worden aanvaard . Het aan onvoldoende cooerdinatie verbonden risico van fraude, waarvan de Commissie overigens geen voorbeelden geeft, is al kleiner geworden door de bepalingen van artikel 3, die preciseren dat de nationale controlemaatregelen
" met name voorzien in de identificatie van elk produkt, hetzij door het aanbrengen van een onuitwisbaar merk op elke voet of door het aanbrengen van een loodje aan elke voet ."
Deze minimum controlenorm is beslist wel doeltreffend wanneer men weet dat de identificatienummers van de delen der geslachte runderen vermeld moeten worden op het aan de douane over te leggen attest, zodat deze kan - en moet - verifiëren of dat wat wordt uitgevoerd, hetzelfde is als dat wat is geslacht . Terloops wijs ik erop, dat naar wij ter terechtzitting hebben vernomen, in de Bondsrepubliek Duitsland geen enkele aanvullende controlemaatregel noodzakelijk werd geacht . Wel kan de Commissie ingevolge artikel*4 van verordening nr.*32/82, indien zij de nationale maatregelen onvoldoende vindt, haar opmerkingen aan de Lid-Staten meedelen, maar in casu is dit blijkbaar niet gebeurd .
De bestaande controlemiddelen werden dus toereikend geacht . Bovendien zie ik niet, hoe de omstandigheid dat slachten en uitvoer in één Lid-Staat plaatsvinden, het frauderisico aanzienlijk kan verminderen . Zoals verzoeker in het hoofdgeding ter terechtzitting onweersproken heeft opgemerkt, kunnen de betrokken produkten tussen het slachten en de uitvoer door de handen van meerdere tussenpersonen gaan, of er nu één of meer Lid-Staten bij betrokken zijn . Het vereiste dat het maar om één Lid-Staat mag gaan, zou dus slechts een hypothetische waarborg tegen fraude zijn . Enkel de cooerdinatie van doeltreffende nationale voorschriften is geschikt om het risico daarvan merkelijk te verminderen .
Aldus opgevat heeft deze bepaling bovendien het voordeel dat afscherming van de nationale markten wordt vermeden en de handelaars de vrijheid behouden om, wanneer het attest door een interventiebureau is afgegeven, willekeurig waar tot de slacht en de uitvoer over te gaan .
7 . Laten wij volledigheidshalve nog kort de laatste reeks argumenten van de Commissie bespreken .
Het argument dat ontleend is aan het bestaan van een procedure van communautair douanevervoer, als alternatief voor handelaars die, zoals verzoeker in het hoofdgeding tewerk zouden willen gaan, heeft niet de betekenis die de Commissie eraan hecht . Het probleem is immers niet, of er andere wegen bestaan voor de betrokken verrichting, maar of deze door verordening nr.*32/82 worden verboden . Ik meen te hebben aangetoond van niet .
Laten we nog verder gaan . Zoals ter terechtzitting is gebleken heeft een dergelijke verrichting belang in het geval dat het voor een derde land bestemde vlees reeds naar de Lid-Staat van uitvoer is vervoerd . Het kan immers zijn dat een handelaar, in afwachting van afzetmogelijkheden, uit andere Lid-Staten afkomstige partijen vlees opslaat, voor alle zekerheid vergezeld van het in verordening nr.*32/82 bedoelde attest . Het vereiste dat slachten en uitvoer in dezelfde Lid-Staat moeten plaatsvinden, zou er in dit geval in feite op neerkomen, dat de handelaar geen gebruik kan maken van de door zijn eigen markt geboden mogelijkheden en dat het vrije verkeer van de betrokken goederen wordt belemmerd . Het is bijgevolg van belang om, behoudens uitdrukkelijk voorziene uitzondering, de handelaars vrij te laten om in elke Lid-Staat het vlees te kopen dat zij vanuit de Staat waar ze eventueel over opslagplaatsen of bevrachtingsmogelijkheden beschikken, naar een derde land willen uitvoeren .
De regelingen waarop de Commissie zich beroept, kunnen geen wijziging brengen in mijn analyse . De verordeningen nrs . 1136/79 en 1687/76 betreffen andere situaties, namelijk de invoer van voor verwerking bestemd vlees, respectievelijk de uitvoer van produkten uit interventievoorraden . De controlevereisten zijn hiervoor alle verschillend . En de verordeningen nrs.*1964/82 en 74/84, die van latere datum zijn dan die welke thans in geding is, zijn van toepassing op vlees zonder respectievelijk met been, van volwassen mannelijke runderen, dat uiteraard veel moeilijker identificeerbaar is .
Mitsdien geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat :
de toekenning van de bij verordening nr.*32/82 van de Commissie van 7*januari 1982 ( PB 1982, L*4, blz.*11 ) voorziene bijzondere restituties bij uitvoer niet afhankelijk is van de voorwaarde dat de slacht en de douaneformaliteiten bij uitvoer in een en dezelfde Lid-Staat plaatsvinden, wanneer het document waaruit blijkt dat de produkten afkomstig zijn van volwassen mannelijke runderen, is afgegeven door het interventiebureau van een Lid-Staat .
(*) Vertaald uit het Frans .