Conclusie van advocaat-generaal Cruz Vilaça van 2 juni 1987.
Conclusie van advocaat-generaal Cruz Vilaça van 2 juni 1987.
++++
Mijneer de president,
mijne heren rechters,
1 In deze zaak vordert de Italiaanse regering nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 7 juni 1985 ( C(85 ) 839 def .), houdende vaststelling van een forfaitair bedrag ter vergoeding van de kosten van behandeling van granen die met het oog op hun gebruik als diervoerder gedenatureerd of gekleurd worden .
I . Het juridisch kader
2 De bestreden beschikking hoort thuis in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, nauwkeuriger gezegd in het kader van de financiering door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de Landbouw ( EOGFL ) van de interventie-uitgaven voor aankoop, opslag en verkoop van landbouwprodukten .
3 Het is niet nodig hier de inhoud weer te geven van de regelingen die de rechtsgrondslag van de bestreden beschikking vormen; ik mag, wanneer dat nodig is, daarvoor wel verwijzen naar het rapport ter terechtzitting, waarin ze duidelijk zijn uiteengezet .
4 Voor een goed begrip van de strekking van elk van die regelingen lijkt het mij echter wel nuttig kort uiteen te zetten, hoe zij met elkaar samenhangen . Men kan ze in twee groepen verdelen : de ene groep omvat de basisverordeningen, dat wil zeggen de verordeningen met algemene bepalingen, die in het algemeen verscheidene jaren van toepassing blijven; de andere groep bestaat uit de verordeningen die concrete situaties regelen en regels stellen voor de dagelijkse, concrete toepassing van de in de basisverordeningen neergelegde beginselen . Wij zullen zien, dat het onderhavige geval juist kan worden opgelost door de verhouding tussen beide groepen verordeningen te onderzoeken en na te gaan in hoeverre die verhoudingen al dan niet zijn gerespecteerd .
5 Tot de eerste groep behoren in ons geval verordening nr . 729/70 van de Raad van 21 april 1970 ( 1 ) ( betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het algemeen ), verordening nr . 1883/78 van de Raad van 2 augustus 1978 ( 2 ) ( houdende de algemene regels voor de financiering van interventies door het EOGFL, en houdende intrekking van de - tot dan toe herhaaldelijk verlengde - verordening nr . 2824/72 van de Raad van 28 december 1972 ( 3 )) en verordening nr . 3247/81 van de Raad van 9 november 1981 ( 4 ) ( deze verordening, vastgesteld ingevolge artikel 4, lid 3, van verordening nr . 1883/78, bevat met name regels en voorschriften voor de rekeningen van de interventiebureaus met betrekking tot aankoop, opslag en verkoop van produkten ).
6 Tot de tweede groep kunnen wij rekenen verordening nr . 1322/83 van de Raad van 26 mei 1983 ( 5 ) ( onder meer bepalende dat 450 000 ton zachte tarwe in het bezit van het Franse interventiebureau aan het Italiaanse bureau wordt overgedragen voor gebruik als diervoeder ), verordening nr . 2794/83 van de Commissie van 6 oktober 1983 ( 6 ) ( door de Commissie vastgesteld op basis van artikel 1, lid 6, van verordening nr . 1322/83; regelt met name een versterkte controle op het gebruik van het graan door middel van kleuring - artikel 5 ) en, tenslotte, de beschikkingen van de Commissie van 15 november 1982 en 7 juni 1985 ( houdende vaststelling van de forfaitaire bedragen voor de financiering van de nettoverliezen van de interventiebureaus; beide vastgesteld op basis van verordening nr . 1883/78 ).
II . Het punt waarop partijen verdeeld zijn
7 Na het voorwerp van het beroep te hebben vermeld en het juridisch kader te hebben omschreven, dan nu het probleem dat partijen verdeeld houdt .
8 Het geschil betreft één enkel punt . De Italiaanse regering stelt, dat de uitgaven die het Italiaanse interventiebureau ( AIMA - Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ) heeft gedaan in verband met de door verordening nr . 2794/83 voorgeschreven kleuring van graan, integraal moeten worden terugbetaald; daarentegen betoogt de Commissie, dat de kleuringskosten onder de forfaitaire vergoedingsregeling vallen . In concreto meent Italië te zijn benadeeld doordat de Commissie maar 1,17 Ecu/ton heeft terugbetaald, terwijl de gemaakte kosten door de Italiaanse instanties op 6,15 Ecu/ton worden begroot .
9 Laat ons eens zien, welke partij de beste argumenten heeft .
III . De argumenten van partijen
10 A . Laat ons beginnen met het argument dat het gemakkelijkst lijkt te kunnen worden weerlegd : Italië stelt, dat er misbruik van bevoegdheid is geweest .
11 Door kleuring te rekenen tot de materiële verrichtingen in verband met opslag, bedoeld in artikel 6 van verordening nr . 1883/78, en de opslagkosten te verhogen met een forfaitair bedrag van 1,17 Ecu/ton ( zogezegd als aanvulling op de beschikking van 17 november 1982 ), heeft de Commissie - aldus de Italiaanse regering - artikel 6 van verordening nr . 1883/78 verkeerd uitgelegd en toegepast, daarmee inbreuk gemaakt op bijlage I bij verordening nr . 3247/81 en zich de bevoegdheid aangemeten om de in geding zijnde uitgaven op forfaitaire basis te begroten .
12 Ik geloof niet, dat dit middel kan slagen . Van misbruik van bevoegdheid is sprake in geval van discrepantie tussen het doel dat de wetgever voor ogen had toen hij een orgaan of instelling de voor het treffen van een maatregel noodzakelijke bevoegdheden verleende, en het doel dat het gemachtigde orgaan bij de uitoefening van die bevoegdheden voor ogen staat ( misbruik van bevoegdheid in subjectieve zin ), of indien objectief, door een ernstig gebrek aan voorzichtigheid en beradenheid, een ander doel wordt bereikt dan het door de wetgever bepaalde ( misbruik van bevoegdheid in objectieve zin ). ( 7 )
13 In casu doet geen van deze gevallen zich ook maar bij benadering voor .
14 Ingevolge de verordeningen nrs . 1883/78 en 3247/81 is het de taak van de Commissie, de nodige maatregelen te nemen ter bepaling van de te financieren bedragen en iedere soort uitgaven die voor financiering door het EOGFL in aanmerking komt, te kwalificeren, een en ander overeenkomstig de gestelde regels en de tevoren omschreven algemene financieringsbeginselen en -voorwaarden .
15 Het kan zijn dat de Commissie zich bij de toerekening van een bepaalde soort uitgaven aan een van de verschillende groepen rekeningen heeft vergist en ten onrechte heeft beslist dat een bepaalde uitgave forfaitair moet worden vergoed .
16 De Italiaanse regering levert echter zelfs geen begin van bewijs voor het gestelde misbruik van bevoegdheid .
17 Aangenomen dat er een fout is gemaakt, stelt zij zelfs niet dat die te wijten zou zijn aan het feit dat de Commissie iets anders heeft beoogd dan de simpele toepassing in concreto van de algemene financieringsregels, dan wel aan een "ernstig gebrek aan voorzichtigheid en beradenheid" van de Commissie . Overigens gaat het om een uitgave die in de verordeningen niet uitdrukkelijk is gekwalificeerd en waarover de Commissie het comité van beheer een advies heeft gevraagd ( vgl . artikel 6 van verordening nr . 1883/78 en artikel 26 van verordening nr . 2727/75 van 29 oktober 1975 ).
18 De conclusie moet dus zijn, dat het middel inzake misbruik van bevoegdheid iedere grondslag mist, en daarom zullen wij moeten onderzoeken of er eventueel schending van wettelijke voorschriften is geweest .
19 B.1 . Volgens de Italiaanse regering heeft de Commissie de artikelen 4 en 6 van verordening nr . 1883/78 en bijlage I bij verordening nr . 3247/81 geschonden en verkeerd toegepast . De Italiaanse regering werkt haar opvatting onder verschillende gezichtspunten uit :
a ) Artikel 6 van verordening nr . 1883/78 bepaalt : "De materiële verrichtingen in verband met de opslag en eventueel de verwerking van produkten bij interventie worden door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierd op basis van voor de gehele Gemeenschap geldende forfaitaire bedragen, welke moeten worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 13 van verordening ( EEG ) nr . 729/70 en, zo nodig, na onderzoek door het betrokken comité van beheer ." Volgens de Italiaanse regering behoort de door de Commissie voor het verkoopstadium voorgeschreven kleuring, die het toezicht op de bestemming van het door het ene interventiebureau aan het andere overgedragen produkt mogelijk moet maken, niet tot de in artikel 6 bedoelde verrichtingen; dat artikel betreft niet alle materiële verrichtingen die samenhangen met de communautaire interventiemaatregel, maar enkel die in verband met opslag en verwerking .
b ) Om dit te bewijzen, gaat Italië uit van het bepaalde bij artikel 4, lid 1, van verordening nr . 1883/78 - "... het gefinancierde bedrag wordt bepaald door de jaarrekeningen, ... waarop op de debetzijde, respectievelijk de creditzijde, de verschillende elementen van uitgaven, respectievelijk ontvangsten worden geboekt" -, gelezen in samenhang met bijlage I bij verordening nr . 3247/81 ( vastgesteld ingevolge artikel 4, lid 3, van verordening nr . 1883/78 ). Deze bijlage vermeldt zes categorieën uitgaven waarvoor een stelsel van forfaitaire bedragen geldt ( punt I - 1 ), terwijl een niet-forfaitaire regeling is voorzien voor vervoerkosten ( punt I - 2 ) en niets, althans wat de wijze van terugbetaling betreft, voor andere kosten ( punt I - 3 ). Volgens de Italiaanse regering zouden de kleuringskosten, die onder geen der uitdrukkelijk genoemde kostensoorten kunnen worden gebracht, onder punt I - 3 (" andere kosten ") moeten vallen en volledig moeten worden vergoed .
c ) Het feit dat de Commissie zelf in artikel 5 van verordening nr . 2794/83 heeft bepaald, dat de kleuring "tegen de laagst mogelijke kosten" dient te geschieden, is volgens verzoekster eveneens veelzeggend : dit voorschrift zou geen zin hebben indien de vergoeding forfaitair was .
De Italiaanse regering verwijst nog naar artikel 1, lid 3, van verordening nr . 1463/83, houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr . 1322/83 ( overdracht van zachte broodtarwe aan Italië ), dat een overeenkomstige aanbeveling bevat (" de vervoerkosten zo veel mogelijk beperken "), terwijl vaststaat dat voor de terugbetaling van vervoerkosten geen enkel forfaitair bedrag is bepaald .
20 2 . De opmerkingen van de Commissie lijken mij iedere bewijskracht te ontnemen aan de onder c ) weergegeven argumenten .
21 Ook wanneer terugbetaling geschiedt door voor de gehele Gemeenschap gelijke forfaitaire bedragen, aldus de Commissie, zijn die gebaseerd op de reële - zij het ook door weging gecorrigeerde - kosten; het dringende verzoek aan de Lid-Staten om de kosten zo laag mogelijk te houden, is dus alleszins zinvol, omdat dan ook de terugbetalingskosten laag blijven .
22 Het behoeft dus niet te verbazen, dat de Commissie de Lid-Staten om inlichtingen vraagt om de forfaitaire bedragen te kunnen vaststellen, daaronder begrepen inlichtingen over de werkelijke kosten van de verrichtingen ( zie het "werkdocument" van 28 september 1982 en de vragenlijst, in bijlage van het verweerschrift ), en dat die forfaitaire bedragen derhalve voor alle perioden pas kunnen worden vastgesteld wanneer de werkelijke kosten bekend zijn . In het geval van nieuwe verrichtingen - zoals kleuring - is het dus niet zo vreemd dat de bedragen worden vastgesteld ná de eerste verrichtingen, wanneer men weet hoeveel het kost; voor meer courante verrichtingen worden de bedragen bepaald aan de hand van oudere gegevens, die eenvoudig worden aangepast .
23 Zo gezien is het dus niet verrassend dat artikel 5 van verordening nr . 2794/83 met betrekking tot de kleuringskosten een zelfde aanwijzing bevat als artikel 1 van verordening nr . 1463/83 voor de daar bedoelde vervoerkosten, die volgens de uitdrukkelijke bepaling van verordening nr . 3247/81 ( artikel 5 en bijlage I - 1, 2 ) wel volledig worden terugbetaald .
24 Overigens zou het in de praktijk niet meevallen om voor deze laatste categorie kosten forfaitaire bedragen vast te stellen, omdat zij samenhangen met verrichtingen die zich over twee Lid-Staten uitstrekken .
25 Dat is niet het geval met de kleuringskosten en het argument dat men aan de tekst van de verordening wil ontlenen, is derhalve niet relevant .
26 3 . Met betrekking tot het onder a ) en b ) weergegeven betoog moet men erkennen, dat de Italiaanse regering althans tot op zekere hoogte gelijk heeft .
27 Men kan immers moeilijk zeggen dat de kleuringskosten tot een van de onder punt I - 1 genoemde categorieën behoren .
28 In de eerste plaats lijkt het duidelijk dat zij zich zowel chronologisch als functioneel onderscheiden van de uitslagkosten, waarbij de Commissie ze wil indelen .
29 Zeggen dat de kleuring bij gelegenheid van de uitslag plaatsvindt - of zelfs dat er tussen beide verrichtingen een logische en functionele samenhang bestaat, op grond waarvan zij tot dezelfde categorie behoren -, is de zin der woorden een beetje geweld aandoen .
30 Natuurlijk, omdat de kleuring door de gemeenschapsregeling wordt voorgeschreven, mogen de produkten uiteraard niet worden uitgeslagen zonder dat zij eerst zijn gekleurd .
31 Maar de reden van de kleuring is de noodzaak om toezicht te kunnen houden op de eindbestemming van het graan, maar daarvoor had men eventueel ook een andere oplossing kunnen kiezen, zonder dat men kan zeggen dat de keuze voor deze of gene methode ook maar enig verband heeft met de uitslag .
32 In de hiervóór genoemde vragenlijst en aanwijzingen voor de vaststelling van de forfaitaire bedragen geeft de Commissie zelf aan, welke uitgaven zij begrepen acht in de inslag - en uitslagkosten, en daarbij vermeldt zij niet de kleurings - of andere kosten die zij naar hun aard daarmee gelijkstelt ( de term "controlekosten" doelt uiteraard op de rechtstreekse controles van de hoeveelheid en kwaliteit van de goederen en niet op de verrichtingen waarbij achteraf controle wordt uitgeoefend op de bestemming ervan ). De door de Commissie genoemde kostencategorieën hebben alle betrekking op verrichtingen die duidelijk verband houden met inslag, opslag en uitslag, en dat kan men niet zeggen van de kleuringskosten .
33 In ieder geval kan men dat ook niet zeggen van de kosten van "verwerking", "verkoopklaar maken", "droging", "speciale koeling" en "homogenisatie", die in punt I - 1 van bijlage I bij verordening nr . 3247/81 duidelijk worden onderscheiden van de inslag - en uitslagkosten .
34 Van de andere kant kan men kleuring ook niet beschouwen als een "verwerkings"-verrichting, wat het mogelijk zou maken ze onder punt I - 1 - d van de bijlage te brengen . Niet alleen brengt kleuring geen wijziging in de typische kenmerken van het produkt, maar zij verandert ook niets aan de van zijn gebruiksmogelijkheden afhankelijke economische waarde van het produkt, want de kleuring verhindert niet dat het gebruikt wordt voor een ander doel dan waarvoor het bestemd is, maar zij vergemakkelijkt enkel de controle op het gebruik overeenkomstig die bestemming . Het is in ieder geval veelzeggend dat de Commissie in haar beschikking van 7 juni 1985 de betrokken kosten niet heeft gekoppeld aan "verwerking", maar enkel aan "uitslag ".
35 4 . Omdat het dus noch om uitslagkosten noch om verwerkingskosten gaat, valt de materiële verrichting kleuring noodzakelijkerwijs onder punt I - 3 van bijlage I (" andere kosten in verband met de verrichtingen in het kader van de communautaire voorschriften ").
36 Het gaat daar, zo zei ons de Commissie, om een restrubriek waaronder bij de opstelling van de rekeningen de kosten gebracht kunnen worden die verband houden met nieuwe verrichtingen die wegens de ontwikkeling van het gemeenschappelijk landbouwbeleid noodzakelijk worden en waarvoor oorspronkelijk geen eigen categorie kon worden voorzien .
37 Niets belet ons de kleuringskosten zo te behandelen .
38 Ik kan echter niet de conclusie delen die de Italiaanse regering daaruit meent te moeten trekken, namelijk dat de kosten volledig moeten worden terugbetaald .
39 In tegenstelling tot de rubrieken 1 en 2, die uitdrukkelijk de financieringswijze ( al dan niet forfaitair ) vermelden, vinden we onder 3 niets daarover . Uit de tekst van deze rubriek of uit haar plaats in bijlage I valt derhalve niets af te leiden omtrent een voorkeur van de wetgever voor de ene of de andere wijze van vergoeding .
40 Die voorkeur moet dus uit andere bepalingen blijken .
41 Artikel 5 van verordening nr . 2794/83, waarin de kleuring wordt voorgeschreven, maakt ons niet veel wijzer op dat punt, want waar aan het eind van dat artikel gesproken wordt over "de laagst mogelijke kosten", is dat, zoals wij zagen, zowel overeen te brengen met forfaitaire als met volledige vergoeding .
42 Wij zullen dus andere uitleggingsgegevens moeten zien te vinden .
43 Verordening nr . 3247/81 nu, waar de hier besproken bijlage I bij hoort, is door de Raad vastgesteld krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr . 1883/78 . Dus ook als men ervan uitgaat, dat de twee verordeningen hiërarchisch gelijk staan, dient men de eerstgenoemde uit te leggen in functie van de tweede, ter uitvoering en precisering waarvan zij dient .
44 Van verordening nr . 1883/78 nu bepaalt artikel 2, dat wanneer voor een interventiemaatregel een bedrag per eenheid is vastgesteld, de daaruit voortvloeiende uitgaven volledig onder de financiering door de Gemeenschap vallen .
45 Omdat dat niet het geval is bij de onderwerpelijke maatregelen, bevinden wij ons in de situatie van artikel 3 van dezelfde verordening, dat verwijst naar de in de artikelen 4-8 omschreven voorwaarden .
46 Artikel 6 heeft dan betrekking op "de materiële verrichtingen in verband met de opslag en eventueel de verwerking van produkten bij interventie", die gefinancierd worden op basis van voor de gehele Gemeenschap geldende forfaitaire bedragen .
47 Het is duidelijk dat het in artikel 4 gaat om interventiemaatregelen op het gebied van aankoop en opslag van produkten, en niet op het gebied van opslag en verwerking, zoals in artikel 6 .
48 Het valt echter niet te ontkennen, dat de ter uitvoering van artikel 4, lid 3, van verordening nr . 1883/78 vastgestelde verordening nr . 3247/81 een zeer ruim toepassingsgebied heeft : niet enkel de met opslag verbonden kosten, maar ook die in verband met verwerking en andere verrichtingen, waarbij zowel de ene als de andere op forfaitaire basis worden vergoed .
49 Dit betekent, dat het enkele feit dat een bepaalde kostensoort niet met name in artikel 4, lid 1, wordt genoemd, niet inhoudt dat zij onder lid 2 van dat artikel valt ( volledige financiering van uitgaven ). Alles hangt dus af van de regeling die in de uitgave voorziet, of van de aard van die uitgave .
50 Zoals de Commissie opmerkte, vertonen de kleuringskosten veel overeenkomst met die welke naar uitdrukkelijke bepaling forfaitair worden vergoed : beide categorieën kosten leveren soortgelijke problemen op, en dit is de reden waarom deze wijze van vergoeding was voorzien in het ontwerp van verordening nr . 2824/72 en definitief is vastgelegd in artikel 6 van verordening nr . 1883/78 .
51 Het gaat in feite om verrichtingen in het kader van ingewikkelde interventiestelsels, gaande van aankoop via opslag, eventueel verwerking en andere daarmee samenhangende verrichtingen tot afzet .
52 Het probleem in die gevallen, zo beklemtoonde de Commissie in de toelichting bij haar ontwerp van 1972, ligt hierin, dat de interventiebureaus bij de uitvoering van die verrichtingen kosten maken waarvan de hoogte niet enkel afhangt van de objectieve gegevenheden van de economische situatie ( technische kenmerken, opslagcapaciteit, loonpeil, handelsgebruiken, verzekeringskosten, enzovoort ), maar ook van de beleidskeuzen van de verantwoordelijke instanties van de Lid-Staten ( rechtstreekse interventie door de overheid of in de vorm van akkoorden of contracten met semi-overheidsinstellingen of particuliere ondernemingen, nationale bestuursrechtelijke bepalingen, bestuurlijke en commerciële gebruiken, enzovoort ). Het resultaat daarvan, aldus vervolgde de Commissie, zijn van Lid-Staat tot Lid-Staat en van sector tot sector sterk uiteenlopende situaties, waarin de kosten van een zelfde verrichting aanzienlijk kunnen verschillen ( vaak wel met een factor drie ) en de totale kosten soms moeilijk bepaald kunnen worden ( bepaalde door de administratie gemaakte kosten van technische controles bijvoorbeeld worden in sommige landen niet afzonderlijk als uitgaven geboekt ).
53 Het is dus niet verrassend, dat de tot nu toe in iedere sector toepasselijke en in artikel 3 van verordening nr . 2824/72 overgenomen regels voor dat soort kosten in het algemeen bepalen, dat de gemeenschapsfinanciering geschiedt door middel van door de Commissie vastgestelde forfaitaire bedragen die representatief zijn voor de diverse kosten .
54 De forfaitaire regeling heeft bovendien duidelijk voordelen vanuit het gezichtspunt van de controle op de uitgaven en voorkomt dat er een prikkel ontstaat om de kosten op te jagen . Zij voorkomt ook dat grote verschillen in de reële kosten tussen de verschillende landen ertoe leiden, dat sommige interventiebureaus aanzienlijke winsten maken en andere grote verliezen lijden, die dan uit nationale middelen gefinancierd moeten worden .
55 In de loop van de tijd is de methode om de forfaitaire bedragen vast te stellen, overigens voortdurend verbeterd en deze vergoedingsregeling is dan ook in artikel 6 van verordening nr . 1883/78 de definitieve geworden voor de "materiële verrichtingen in verband met de opslag en eventueel de verwerking ".
56 De in de verschillende verordeningen aangewende wetgevingstechniek ter omschrijving van de diverse verrichtingen en ter bepaling van de voor elk daarvan geldende financieringswijze is evenals de formulering van artikel 6 verre van volmaakt .
57 Niettemin moeten wij tot de conclusie komen, dat de wetgever voor de materiële verrichtingen in verband met opslag en verwerking en voor de daarmee samenhangende verrichtingen als algemene regel vergoeding door middel van forfaitaire bedragen heeft gewild .
58 Uitzonderingen op de algemene regel moeten duidelijk zijn aangegeven . Dat is het geval met de kosten van vervoer tussen twee interventiebureaus, waarover artikel 5, lid 3, van verordening nr . 3247/81 spreekt .
59 Dat is echter niet het geval met de kleuringskosten, waarvoor ik geen enkele reden zie om ze anders te behandelen dan de kosten van de in bijlage I van verordening nr . 3247/81 bedoelde materiële verrichtingen van vergelijkbare aard, waarvoor de forfaitaire vergoedingsregeling geldt . Van de Commissie weten wij, dat de werkelijke kleuringskosten in de verschillende Lid-Staten uiteenlopen van 6,15 Ecu/ton ( Italië ) tot 0,18 Ecu/ton ( Ierland ). Wij hebben hier dus te doen met de situatie die de aanleiding is geweest voor het voorstel van de Commissie - en het overeenkomstige besluit van de Raad - om het stelsel van forfaitaire vergoeding voor dat soort verrichtingen tot algemene regel te maken .
60 Uit niets blijkt dus dat de Commissie de bestaande verordeningen in haar beschikking verkeerd heeft toegepast .
61 C . Een paar woorden nog over de suggestie van de Italiaanse regering met betrekking tot de "terugwerkende kracht" van de beschikking van de Commissie van 7 juni 1983, voor zover die beschikking impliceert dat het forfait voor de kleuringskosten is vastgesteld nadat de desbetreffende verrichting was voltooid . Dat is de reden waarom Italië in zijn conclusies tenslotte de nietigverklaring van de beschikking vordert "tenminste voor wat het gedeelte betreft waarin zij met terugwerkende kracht van toepassing is verklaard op de in verordening nr . 2794/83 van de Commissie bedoelde kleuring ."
62 Dit punt behoeft enige precisering .
63 Vaststaat dat de kleuring heeft plaatsgehad in de tweede helft van 1983, terwijl de beschikking van medio 1985 is .
64 Zij is echter vastgesteld krachtens de voordien gepubliceerde wettelijke regelingen van de Raad en de Commissie - de algemene verordeningen van 1978 ( nr . 1883/78 ) en 1981 ( nr . 3247/81 ) dan wel die van 1983 ( nrs . 1322/83, 1463/83 en 2794/83 ), betreffende de graanoverdracht die aan de oorsprong ligt van het geschil .
65 De toelichtingen van de Commissie over de methode om de forfaitaire bedragen vast te stellen, volstaan om duidelijk te maken waarom - het was immers de eerste keer dat tot kleuring van tarwe moest worden overgegaan - die bedragen in de regel eerst na de uitvoering van de verrichting konden worden vastgesteld; dat was namelijk de enige manier om een iedee van de reële kosten te krijgen .
66 Door voor forfaitaire in plaats van volledige vergoeding te kiezen, heeft de Commissie zich ertoe bepaald het bestaande recht uit te leggen ( men kan dienaangaande een andere opvatting hebben, zoals uit het beroep van Italië blijkt ), zonder de pretentie te hebben, iets nieuws in de toepasselijke regeling in te voeren .
67 Maar kan Italië zich niet beroepen op een gewettigde verwachting, die steun kan bieden aan zijn conclusie, dat de Commissie, door de beschikking van 7 juni 1983 op de in geding zijnde verrichting toe te passen, het vertrouwensbeginsel heeft geschonden?
68 Meer bepaald, kan Italië niet stellen, dat het door de laatste zin van artikel 5 van verordening nr . 2794/83 (" kleuring dient te geschieden tegen de laagst mogelijke kosten ") in dwaling is gebracht en heeft aangenomen dat de kosten van de verrichting volledig zouden worden terugbetaald?
69 Mijns inziens ( vgl . supra ) houdt de geciteerde zin niet noodzakelijkerwijs een keus voor een bepaalde vergoedingsregeling in, want hij is zowel in de ene als in de andere regeling verklaarbaar .
70 Evenmin komt het mij voor, dat die zin in combinatie met de andere relevante omstandigheden een voldoende vertrouwensbasis vormt om de bestreden beschikking niet op de in geding zijnde kleuringsverrichting toe te passen, ofschoon het geldende recht in die beschikking juist is uitgelegd .
71 Wat van belang is, is het volgende :
a ) omdat het om de eerste verrichting van dat soort ging, bestond er geen vroegere praktijk waarmee de beschikking in strijd had kunnen zijn;
b ) tenminste vanaf 15 december 1983 had de Commissie laten weten ( bijlage 3 bij het verzoekschrift ), dat de aanpassing van de forfaitaire vergoeding van de kleuringskosten met terugwerkende kracht zou worden onderzocht bij de eerstvolgende herziening van de forfaitaire bedragen begin 1984 . Evenals in eerdere gevallen zou die aanpassing plaatsvinden op basis van een gezamenlijk onderzoek van de interventiebureaus over de verschillende kostenelementen en, wat het kleuren betreft, volgens de ( reeds voor de kosten van speciale koeling en homogenisatie gebruikte ) techniek van een voetnoot, inhoudende dat voor gekleurde hoeveelheden het forfaitaire bedrag enigszins zou worden verhoogd;
c ) op basis van de door de Lid-Staten verstrekte gegevens heeft de Commissie een werkdocument voorbereid waarin de door de verschillende Lid-Staten opgegeven kosten van de verrichting waren vermeld, en heeft zij het aanvullende bedrag ter vergoeding van de kleuringskosten bepaald;
d ) de Commissie heeft het comité van beheer een ontwerp-beschikking voorgelegd, die gunstig werd ontvangen, maar niet de vereiste meerderheid heeft behaald . Volgens de notulen van de betrokken vergadering was alleen de Italiaanse afvaardiging tegen een forfaitaire vergoeding van de kosten van het kleuren van graan; Griekenland stemde enkel tegen omdat het meende dat het vastgestelde bedrag niet overeenkwam met de werkelijke kosten in dat land, en het Verenigd Koninkrijk vond het helemaal onnodig de verrichting te financieren . Zoals men ziet, was geen enkele andere Lid-Staat ertegen, dat ingeval vergoeding zou plaatsvinden, een forfaitair bedrag zou worden toegepast .
Hierbij zij opgemerkt, dat de comités van beheer, die zijn ingesteld met het doel de Lid-Staten bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid te betrekken, geen eigen beslissingsbevoegdheid hebben . Die komt, zoals het Hof heeft beklemtoond ( 8 ), aan de Commissie toe - die over zeer ruime uitvoerende bevoegdheden beschikt die zij dient te gebruiken in overeenstemming met de algemene doelstellingen van iedere marktordening ( 9 ) - en, in voorkomend geval, aan de Raad .
De Commissie kan rechtstreeks toepasselijke maatregelen nemen, ook tegen het advies van het comité in; in dit geval kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen binnen een maand een ander besluit nemen .
In gevallen waarin het comité van beheer geen advies had uitgebracht, oordeelde het Hof dat die omstandigheid "de geldigheid van de door de Commissie vastgestelde maatregelen geenszins aantast", aangezien "slechts in het geval dat de Commissie maatregelen vaststelt die niet in overeenstemming zijn met het door het comité uitgebrachte advies, deze maatregelen ter kennis van de Raad moeten worden gebracht ." ( 10 )
72 Gelet op de wijze waarop de Commissie zich vanaf het begin heeft gedragen, moet het uitgesloten worden geacht dat bij de Italiaanse autoriteiten de onjuiste mening heeft kunnen postvatten, dat de kleuringskosten volledig zouden worden gefinancierd .
73 Vanaf het begin ook heeft Italië natuurlijk duidelijk gemaakt het niet eens te zijn met het standpunt van de Commissie, maar in dat verzet werd het door geen van de andere bij de procedure betrokken instanties gesteund en de gehele procedure lang wees alles er heel duidelijk op, dat het tot toepassing van forfaitaire bedragen zou komen .
74 Wat de hoogte van dat bedrag betreft, heeft Italië tijdens de discussies in het comité van beheer steeds de mogelijkheid gehad zich daartegen te verzetten, zoals Griekenland heeft gedaan .
75 Ik meen derhalve, dat niet naar genoegen is aangetoond dat er een vertrouwensbasis bestond die door de bestreden beschikking is aangetast .
IV . Conclusie
76 Gelet op het voorgaande, ben ik van mening dat het beroep van de Italiaanse Republiek moet worden verworpen, met verwijzing van verzoekster in de kosten van het geding .
(*) Vertaald uit het Portugees
( 1 ) PB 1970, L 94, blz . 13
( 2 ) PB 1978, L 216, blz . 1
( 3 ) PB 1972, L 298, blz . 5
( 4 ) PB 1981, L 327, blz . 1
( 5 ) PB 1983, L 138, blz . 63
( 6 ) PB 1983, L 274, blz . 18
( 7 ) Zie mijn conclusie in de gevoegde zaken 351 en 360/85, Fabrique de Fer de Charleroi, Jurispr . 1987, blz . ..., ..., en de aldaar aangehaalde rechtspraak
( 8 ) Arresten van 17 december 1970, zaak 25/70, Koester, Berodt & Co, en zaak 30/70, Scheer, Jurispr . 1970, blz . 1161, resp . 1197; arrest van 14 maart 1973, zaak 57/72, Westzucker, Jurispr . 1973, blz . 321
( 9 ) Arrest van 30 oktober 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr . 1975, blz . 1279, 1302
( 10 ) Arrest van 5 april 1979, zaak 95/78, Dulciora, Jurispr . 1979, blz . 1549, 1568