Hof van Justitie EU 01-04-1987 ECLI:EU:C:1987:174

A — De feiten

1. Verzoeker in het bij het Bundessozialgericht aanhangig geding waarin de thans te behandelen prejudiciële vraag is gesteld, is Italiaans onderdaan. Sedert 1964 werkte hij in de Bondsrepubliek Duitsland als televisiereparatiemonteur en vanaf juli 1975 als radio- en televisietechnicus met het vakdiploma van gezel. Van februari 1977 tot juni 1980 oefende hij dit beroep uit in Italië, waar hij onder de verplichte verzekering viel, en in augustus en september 1980 weer in de Bondsrepubliek Duitsland. Op 6 oktober 1980 begon hij aldaar aan een cursus ter voorbereiding op het examen voor het vakdiploma („Meisterprüfung”) radio- en televisietechniek, waarvoor hij in juli 1981 slaagde.

2. Het volgen van dit soort van beroepsonderwijs — vergroting van de beroepskennis en aanpassing ervan aan de technische ontwikkeling — wordt door het Duitse Arbeitsförderungsgesetz (zoals gewijzigd bij de vijfde wijzigingswet van 23 juli 1979) bevorderd door middel van overneming van de kosten en betaling van een toelage (paragrafen 41, 43, 44 en 45 van genoemde wet). In juli 1980 had verzoeker al een aanvraag daartoe ingediend. De Bundesanstalt für Arbeit te Neurenberg, verweerster in het hoofdgeding, wees deze aanvraag evenwel af op grond dat verzoeker niet, zoals paragraaf 46, lid 1, van het Arbeitsförderungsgesetz vereist, gedurende de laatste drie respectievelijk vijf jaren vóór het begin van de cursus ten minste twee jaar lang een premieplichtige beroepswerkzaamheid had verricht in de zin van de genoemde wet. Evenmin voldeed hij aan de alternatieve voorwaarden van paragraaf 46, lid 2, van deze wet — het ontvangen van uitkeringen wegens werkloosheid („Arbeitslosengeld” of „Arbeitslosenhilfe”) op het ogenblik waarop de cursus begint —; wél voldeed hij — zoals hij in de loop van het geding heeft aangetoond — aan de overige voorwaarden, zoals de nodige geschiktheid, persoonlijke slaagkansen en door de nieuwe kwalificatie geopende perspectieven). Dit blijkt trouwens uit het feit dat hij voor het betrokken examen slaagde.

3. Verzoekers bezwaarschrift tegen de afwijzende beschikking van de Bundesanstalt für Arbeit alsook zijn beroep bij het Sozialgericht en bij het Landessozialgericht hadden geen succes. Het Landessozialgericht wees er uitdrukkelijk op, dat de in Italië vervulde tijdvakken van arbeid niet op grond van het gemeenschapsrecht in aanmerking konden worden genomen om aldus aan de gestelde voorwaarden te voldoen. Naar zijn oordeel bood artikel 67 van verordening nr. 1408/71⁽¹⁾ geen soelaas — dit artikel uit het hoofdstuk betreffende de werkloosheid handelt over de samentelling van tijdvakken van verzekering of van arbeid die in een andere Lid-Staat zijn vervuld —. Uit de omschrijving van de werkingssfeer van de verordening in artikel 4, lid 1, sub g, („werkloosheidsuitkeringen”) leidde hij af, dat dat artikel enkel gold voor uitkeringen wegens bestaande werkloosheid, maar niet voor maatregelen ten behoeve van de bijscholing van niet-werkloze werknemers. Artikel 7 van verordening nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap⁽²⁾ — dat handelt over de gelijke behandeling als de nationale werknemers wat betreft het volgen van onderwijs aan vakscholen en aan de revalidatie- en herscholingscentra — achtte hij evenmin van toepassing, omdat het geen regeling voor de samentelling van de tijdvakken van arbeid bevat.

4. Verzoeker heeft deze zaak voorgelegd aan het Bundessozialgericht. Volgens deze instantie bestaat er geen twijfel over, dat in verzoekers geval naar Duits recht niet is voldaan aan de voorwaarden van paragraaf 46, lid 1, van het Arbeitsförderungsgesetz, omdat voor deze wet enkel de tewerkstelling in Duitsland telt. Voorts kan zijns inziens verzoeker de meetelling van de tijdvakken van arbeid in Italië ook niet via artikel 7 van verordening nr. 1612/68 bewerkstelligen, aangezien hij feitelijk niet anders wordt behandeld dan Duitse werknemers, wat voor dit artikel het enige doorslaggevend criterium zou zijn.

5. Het Bundessozialgericht vraagt zich echter af, of artikel 67, lid 1, van verordening nr. 1408/71 voor de onderhavige zaak niet toch van belang zou kunnen zijn. Weliswaar wil het niet ontkennen, met name tegen de achtergrond van artikel 4, lid 1, sub g, van de verordening, dat deze bepaling enkel geldt voor aanspraken wegens bestaande werkloosheid, doch wil het anderzijds niet zonder meer uitsluiten dat, wanneer er raakpunten met werkloosheid bestaan, ook preventieve maatregelen onder deze bepaling kunnen vallen. Het Bundessozialgericht wijst er daarbij op, dat blijkens de memorie van toelichting het Arbeitsförderungsgesetz in belangrijke mate is ingegeven door het streven om toekomstige werkloosheid te voorkomen. Voorts verwijst het naar het arrest in zaak 16/72⁽³⁾, waarin het Hof op grond van het doel van artikel 51 EEG-Verdrag (het scheppen van de gunstigste voorwaarden ter verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers in de Gemeenschap) besliste, „dat de term sociale zekerheid ook preventieve zorg omvat...”.

6. In verband met dit interpretatieprobleem heeft het Bundessozialgericht bij beschikking van 15 oktober 1985 de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

„Wanneer in een Lid-Staat bepaalde prestaties niet worden verleend wegens bestaande werkloosheid, doch ten einde toekomstige werkloosheid te voorkomen, valt het recht op die prestaties dan toch onder artikel 67, lid 1, juncto artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zodat in het kader van de in paragraaf 46, lid 1, Arbeitsförderungsgesetz bedoelde maatregelen ter bevordering van de bijscholing als ‚premieplichtige tewerkstelling’ ook de in andere Lid-Staten vervulde tijdvakken van verzekering in aanmerking moeten worden genomen ?”

7. Schriftelijke opmerkingen met betrekking tot deze vraag zijn ingediend door verzoeker in het hoofdgeding, de regering van de Bondsrepubliek Duitsland, de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Deze standpunten zijn in het rapport ter terechtzitting voortreffelijk samengevat, zodat ik hiervoor wel naar dit rapport mag verwijzen. Na grondige afweging van alle aangevoerde argumenten luidt mijn standpunt met betrekking tot de gestelde prejudiciële vraag als volgt.

B — Standpunt

8. /. Gezien de wijze waarop het Bundessozialgericht zijn vraag heeft geformuleerd, behoeven wij enkel te onderzoeken of verordening nr. 1408/71 alleen maar van toepassing is op aanspraken wegens bestaande werkloosheid dan wel of zij ruimer mag worden uitgelegd, in die zin dat er ook onder vallen prestaties van preventieve aard, bedoeld ter voorkoming van werkloosheid (in dat geval moet ook worden onderzocht, welke band tussen deze prestaties en de werkloosheid precies moet bestaan). Wij behoeven echter niet na te gaan of alle maatregelen op het vlak van de bijscholing, die in de paragrafen 41 tot en met 46 van het Arbeitsförderungsgesetz zijn genoemd en waarvoor de door het Bundessozialgericht aangehaalde algemene toelichting op het wetsontwerp van belang zou kunnen zijn, tot het gebied van de werkloosheidsverzekering behoren (wat verzoeker in het hoofdgeding lijkt aan te nemen). Nochtans zou men van een aantal maatregelen (ik denk hier aan het bevorderen van de beroepscarrière, het organiseren van vakopleidingen of het opleiden van onderwijskrachten — paragraaf 43, leden 1, 4 en 5 van het Arbeitsförderungsgesetz —) kunnen menen, dat zij wegens haar primaire onderwijspolitieke aard en hun zeer zwakke relatie met de bescherming tegen werkloosheid buiten beschouwing moeten blijven wanneer het vooral om het laatste gaat.

9. In die richting wijst ook het gezaghebbende commentaar op het Arbeitsförderungsgesetz van Gagel en anderen, waar bij paragraaf 41 (definitie van bijscholing) wordt benadrukt, dat het niet relevant is of de aanvrager van een dergelijke maatregel al dan niet reeds een vaste betrekking heeft, of ook bij paragraaf 44 (betreffende de toekenning van een toelage) waar wordt gezegd, dat personen die een vakdiploma willen halen, niet noodzakelijkerwijs met werkloosheid behoeven te zijn bedreigd.

10. Daarentegen vind ik voor de onderhavige zaak zeker niet doorslaggevend verzoekers verwijzing naar het belang dat de Raad aan de beroepsopleiding hecht (zie de algemene beleidslijnen voor de opstelling van een communautair actieprogramma op het gebied van de beroepsopleiding, PB 1971, C 81, biz. 5), of naar het beginsel van het vrije verkeer en de doelstelling daarvan, de leef- en arbeidsomstandigheden te verbeteren; werknemers zouden ervan kunnen weerhouden worden hun recht op vrij verkeer uit te oefenen, zo stelt hij, als voor maatregelen als bedoeld in het Arbeitsförderungsgesetz niet ook de in het buitenland vervulde tijdvakken van arbeid — voor zover tijdvakken van arbeid bepalend zijn — in aanmerking zouden worden genomen. Mijns inziens kunnen dergelijke algemene overwegingen op zich niet volstaan om de toepassing van de sociale verzekeringsbepalingen van verordening nr. 1408/71 te rechtvaardigen. De noodzaak daartoe moet primair voortvloeien uit de uitlegging van het krachtens het Verdrag vastgesteld gemeenschapsrecht. Slechts wanneer dan nog twijfel bestaat, moet bij de uitlegging worden teruggegrepen op de beginselen en doelstellingen van het vrije verkeer in het EEG-Verdrag.

11. 2. Behalve de zoeven behandelde punten zijn er, zoals u zich zult herinneren, nog allerlei andere argumenten ter oplossing van dit vraagstuk aangevoerd. Daarvan zijn er een aantal zo weinig relevant, dat ik ze eveneens meteen zou willen afdoen.

12.

1. Dit geldt voor de verwijzing naar artikel 5 van verordening nr. 1408/71 (krachtens hetwelk de Lid-Staten in te publiceren verklaringen de onder artikel 4, leden 1 en 2, vallende wettelijke regelingen en stelsels vermelden) en naar de desbetreffende verklaring van de Bondsrepubliek Duitsland (gepubliceerd in PB 1973, C 12, biz. 12) waarin, onder het kopje „Wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen tot regeling van de werkloosheidsverzekering”, de „Wet inzake de promotie van de arbeid (Arbeitsförderungsgesetz) van 25 juni 1969 met wijzigingen en aanvullingen in de telkens van kracht zijnde versie” wordt genoemd.

13. Deze verklaring — waarin geen onderdeel van de wet wordt uitgesloten (hoewel dat misschien mogelijk zou zijn geweest) — zegt enkel, dat de bepalingen inzake de werkloosheidsverzekering in de genoemde wet staan, maar betekent niet dat de gehele inhoud van die wet tot dat gebied behoort. Dit blijkt reeds, wanneer men de verschillende onder de noemer „bijscholing” vallende maatregelen beziet (waaronder ook maatregelen om de arbeidsmarkt in stand te houden, zoals de aanpassing aan wijzigingen in de structuur van de vraag); dit wordt helemaal duidelijk bij het doornemen van de inhoudsopgave van de wet, waaruit blijkt — ik noem hier alleen maar de hoofdstukken betreffende arbeidsbemiddeling, beroepskeuzevoorlichting, beroepsopleiding, beroepsvorming van gehandicapten —, dat zeker niet al deze regelingen tot de „tak van sociale zekerheid” behoren die betrekking heeft op de werkloosheidsverzekering.

14.

1. Hetzelfde geldt voor de twee door verzoeker geciteerde arresten van het Hof in de zaken 187/73⁽⁴⁾ en 171/82⁽⁵⁾, die welbeschouwd niets beslissends opleveren ten gunste van zijn standpunt.

15. Volgens het eerstgenoemde arrest is van belang, of er een wettelijk omschreven positie bestaat en of de vervulling van tijdvakken van arbeid, van lidmaatschap of van bijdragebetaling is vereist. Deze criteria dienden er echter alleen maar toe — zo lag het afbakeningsprobleem in die zaak — om te kunnen uitmaken of het niet om een geval van sociale bijstand ging waarvoor de behoeftigheid een wezenlijk toepassingscriterium is. Het onderhavige afbakeningsprobleem was in die zaak evenwel niet aan de orde en zeker kan niet worden aanvaard de stelling, dat wanneer is voldaan aan criteria die in het algemeen voor de sociale verzekering kenmerkend zijn, men zich dus op het vlak van de werkloosheidsverzekering zou bevinden.

16. In het tweede arrest (betreffende naar Frans recht toegekende uitkeringen uit hoofde van de inkomenswaarborg bij uittreding) ging het uitsluitend om de vraag, of die uitkeringen binnen de werkingssfeer van de bepalingen inzake ouderdomspensioenen van verordening nr. 1408/71 vielen. Hoewel in dit arrest de nadruk wordt gelegd op het belang van het feit dat die regeling een met het tewerkstellingsbeleid samenhangende doelstelling nastreefde (in die zin dat zij ertoe bijdroeg arbeidsplaatsen vrij te maken ten gunste van jongere personen zonder werk), mag daaruit niet worden afgeleid dat alle prestaties die ter instandhouding van de arbeidsmarkt worden toegekend bij het vrijwillig beëindigen van een werkkring, tot de werkloosheidsverzekering in de zin van verordening nr. 1408/71 behoren.

17.

1. Ten slotte vind ik evenmin overtuigend twee argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland, betreffende enerzijds de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 1408/71 en anderzijds de algemene karakterisering van de doelstellingen van deze verordening (het bieden van bescherming tegen risico's die buiten de wil en de invloedssfeer van het individu liggen).

18. Het is zeker waar, dat de formulering van artikel 4 van verordening nr. 1408/71 nagenoeg gelijk is aan de overeenkomstige bepaling van verordening nr. 3 (artikel 2), dat bij de vaststelling van verordening nr. 1408/71 niet is gedacht aan uitbreiding van de eronder vallende prestaties (wat blijkt uit de passage in de considerans waar wordt gesproken van het bijeenbrengen van alle ter uitvoering van artikel 51 van het Verdrag vastgestelde fundamentele voorschriften), en dat — zoals elders uit de considerans blijkt — op het onderhavige gebied de aandacht zich destijds vooral concentreerde op prestaties nadat de werkloosheid is ingetreden. Echter, niet uit het oog mag worden verloren, dat op dit gebied sinds vele jaren een ontwikkeling gaande is om het risico van werkloosheid ook met preventieve maatregelen aan te pakken.

19. Tegen deze achtergrond bezien, heeft mijns inziens de Commissie gelijk waar zij stelt, dat voor de communautaire bepalingen inzake opleidingen een statische uitleggingsmethode niet adequaat is (zoals bij voorbeeld blijkt uit artikel 49 EEG-Verdrag), en dat enkel een dynamische uitlegging in aanmerking komt. Zo kunnen bestaande regelingen — voor zover er geen redenen zijn die zich er duidelijk tegen verzetten — flexibel worden toegepast. Voorts kan op deze wijze, wat de bescherming van het vrije verkeer op sociaal vlak betreft, een voortdurende expliciete aanpassing van de bestaande regels grotendeels worden voorkomen en kunnen via redelijke en toekomstgerichte interpretaties de coöordinatiebepalingen zo worden toegepast, dat zij optimaal bijdragen tot de verwezenlijking van dit belangrijke beginsel van het Verdrag.

20. Wat vervolgens de algemene karakterisering van het doel van verordening nr. 1408/71 en dus van het sociale verzekeringsrecht als zodanig betreft, betwijfel ik of alle aangevoerde elementen wel juist zijn. Zo vraag ik mij af, of het inderdaad — bij voorbeeld bij ziekte en moederschap — altijd om gebeurtenissen gaat die buiten de wil en de invloedssfeer van het individu liggen. De Commissie heeft terecht ook meer in het algemeen vraagtekens gezet bij het begrip „uit vrije wil”, waarvan toch moeilijk kan worden gesproken bij maatregelen waarom iemand vraagt om een dreigend nadeel af te wenden. Aan de hand van dergelijke overwegingen de criteria voor de afbakening van de materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 te bepalen, lijkt dus niet de juiste benadering, tenzij ook andere zwaarwegende redenen in dezelfde richting zouden wijzen, wat nog moet worden onderzocht.

21. 3. Centraal in de onderhavige procedure staat onmiskenbaar de uitlegging van artikel 4 van verordening nr. 1408/71, waarin de materiële werkingssfeer van de verordening wordt omschreven.

22. In tegenstelling tot verzoeker meen ik, dat zeker geen doorslaggevend belang mag worden gehecht aan de uitdrukking „takken van sociale zekerheid” in dit artikel, om daaruit te concluderen dat alle op zulk een „tak” betrekking hebbende bepalingen zonder meer onder de verordening vallen. Bepalend zijn veeleer de verschillende in artikel 4 genoemde soorten van„prestaties” er voor de onderhavige zaak in het bijzondei de sub g vermelde werkloosheidsuitkeringe? („Leistungen bei Arbeitslosigkeit”). Uitgaande van deze omschrijving ligt het vooi de hand te veronderstellen, dat daarmee prestaties bij bestaande werkloosheid zijr bedoeld, waarvoor eveneens andere taalversies (de Italiaanse, Franse, Engelse en Nederlandse) pleiten en overigens ook de artikelen 68 tot en met 71 in hoofdstuk 6, getiteld „Werkloosheid”, die uitdrukkelijk over werklozen spreken.

23. Niettemin zijn er belangrijke redenen om niet aan deze idee te blijven vasthouden, maar te erkennen, dat op deze wijze niet volkomen duidelijk vaststaat dat preventieve, met het oog op de werkloosheid toe te kennen prestaties buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen. Dil geldt trouwens ook voor de verwijzing dooi de Bondsrepubliek Duitsland naar de opschriften van het zesde hoofdstuk van verordening nr. 1408/71 en van verordening nr. 574/72 („Werkloosheid” en „Werkloosheidsuitkeringen”) en voor haar argumenten, dat volgens artikel 80 van verordening nr. 574/72, dat uitvoering geeft aan artikel 67 van verordening nr. 1408/71, verklaringen over tijdvakken van verzekering of van arbeid worden verstrekt door het voor werkloosheid bevoegde orgaan, en dat bijlage II bij verordening nr. 574/72 als bevoegd orgaan voor „werkloosheidsuitkeringen” in Duitsland de Bundesanstalt für Arbeit wordt genoemd die, zoals wij hebben gezien, ook bevoegd is voor de in het Arbeitsförderungsgesetz voorziene bijscholingsmaatregelen.

24. Voor een ruime uitlegging van artikel 4, lid 1, sub g, pleit reeds — afgezien van het feit dat bepalingen ter verzekering van het belangrijke beginsel van het vrije verkeer in het algemeen niet beperkend mogen worden uitgelegd —, dat artikel 67 van verordening nr. 1408/71, waaraan de verwijzende rechter bijzondere betekenis hecht en dat de samentelling van tijdvakken van verzekering of van arbeid regelt, niet spreekt van een bestaande werkloosheid, maar heel in het algemeen van „recht op uitkering”.

25. Voorts is van belang dat artikel 4, lid 1, sub a — betreffende ziekte en moederschap — op nagenoeg dezelfde wijze is geformuleerd als het punt g. Toch lijkt vast te staan dat op het sub a bedoelde gebied het betrokken risico nog niet behoeft te zijn ingetreden en dat integendeel — ook al wordt dit niet zo duidelijk gezegd als bij punt b — ook preventieve maatregelen (inentingen, preventieve behandelingen, en in het geval van zwangerschap ook de behandelingen tijdens de zwangerschap) eronder vallen.

26. Wat verder de rechtspraak op verordening nr. 1408/71 en op haar voorgangster betreft, is het inderdaad van belang, dat het arrest in zaak 16/72 (waarnaar in de verwijzingsbeschikking uitdrukkelijk wordt verwezen) heel algemeen vaststelt, dat men zich bij de uitlegging van verordening nr. 3 dient te laten leiden door de fundamentele doelstelling van het Verdrag en dat het ervoor mag worden gehouden „dat de term sociale zekerheid ook preventieve zorg omvat...” (Jurispr. 1972, blz. 1150, r. o. 4).

27. In dit verband lijkt mij ook vermeldenswaard de passage in het arrest in zaak 249/83⁽⁶⁾, dat om tot het in verordening nr. 1408/71 bedoelde gebied van de sociale zekerheid te behoren, een wettelijke regeling „verband moet houden met één van de in artikel 4, lid 1, van die verordening uitdrukkelijk opgesomde risico's”.

28. Eveneens belangwekkend is, dat volgens het arrest in zaak 171/82 voor de kwalificatie van uitkeringen van sociale zekerheid rekening moet worden gehouden met het voorwerp en de doelstelling alsook met de berekeningsgrondslag en de toekenningsvoorwaarden ervan, maar dat zuiver formele kenmerken niet als constitutieve elementen zijn te beschouwen.

29. Juist gelet op het systeem van het Arbeitsförderungsgesetz — deze wet kent een voorrangsrecht op voorzieningen bij de beroepsopleiding toe aan werklozen die opnieuw in het arbeidsproces worden ingeschakeld, en aan personen die individueel en rechtstreeks met werkloosheid worden bedreigd (paragraaf 44 — wat bij voorbeeld het geval is, wanneer het ontslag reeds is aangezegd of wanneer een faillissementsprocedure tegen een onderneming is ingesteld) — ontkomt men uiteindelijk niet aan de conclusie, dat de enige zinvolle benadering is om ook preventieve maatregelen tot artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 te rekenen. Het zou toch absurd zijn, indien bij voorbeeld in geval van dreigende werkloosheid (in de zin van paragraaf 44 Arbeitsförderungsgesetz) maatregelen werden geweigerd ten aanzien van werknemers die niet voldoende binnenlandse tijdvakken van arbeid hebben vervuld, en hier dus pas werd ingegrepen nadat de werkloosheid een feit is geworden (de tijdvakken van verzekering of van arbeid moeten dan met zekerheid worden samengeteld ingevolge artikel 67 van verordening nr. 1408/71). Dergelijke absurde — men kan ook zeggen: onbillijke — consequenties moeten bij de uitlegging van een regeling waar mogelijk worden voorkomen. En in casu kan dit, omdat artikel 4, lid 1, sub g, prestaties bij dreigende werkloosheid niet ondubbelzinnig uitsluit.

30. Dit betekent dat in elk geval in beginsel kan worden gesteld, dat verordening nr. 1408/71 niet uitsluitend van toepassing is op prestaties waarop aanspraak bestaat nadat de werkloosheid is ingetreden, maar ook op prestaties die een toekomstige werkloosheid moeten voorkomen. In deze richting gaan trouwens ook de gedachten van de verwijzende rechter.

31. Ik geloof evenwel, dat wij het niet bij deze vaststelling kunnen laten, maar dat nog enige verduidelijking nodig is, met name in verband met het door de Bondsrepubliek Duitsland opgeworpen afoakeningsprobleem. Het valt inderdaad niet te ontkennen, dat elke maatregel op het gebied van de opleiding (ook als het de schoolopleiding of de algemene vorming betreft) het risico van werkloosheid op een steeds veeleisender arbeidsmarkt verkleint. Vaststaat evenwel ook, zo is in het begin gebleken, dat niet alle maatregelen van dit type (als preventieve maatregelen) tot het gebied van de werkloosheidsverzekering kunnen worden gerekend, zelfs niet als die maatregelen gedeeltelijk uit de werkloosheidsverzekeringsbijdragen worden gefinancierd (wat volgens het Arbeitsförderungsgesetz een van de voorwaarden is om voor voorzieningen uit hoofde van deze wet in aanmerking te komen). Het is ongetwijfeld redelijk en juist te verlangen, dat de bijscholingshulp — ingeval de betrokkene werk heeft — een duidelijke, concrete en nauwe band heeft met de werkloosheidsbestrijding, wil men van de daarvoor vastgestelde bepalingen gebruik maken.

32. Dit lijkt ook het standpunt te zijn van de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering, die ter terechtzitting heeft verklaard, dat er een nauwe band moet bestaan tussen de prestatie en het risico waartegen bescherming wordt gezocht; de werkloosheid zou dus de juridische oorzaak van de gevraagde prestatie moeten zijn, opdat deze tot het betrokken gebied kan worden gerekend. Dit moet per geval worden onderzocht, en men kan zeggen dat aan die voorwaarde is voldaan, wanneer een aanvrager persoonlijk met een grote mate van waarschijnlijkheid met werkloosheid wordt bedreigd (bij voorbeeld wanneer hem ontslag is aangezegd of wanneer hij een arbeidsovereenkomst voor een bepaalde tijd heeft die afloopt — gevallen die ik ontleen aan het reeds genoemde commentaar bij paragraaf 44 van het Arbeitsförderungsgesetz), of ook wanneer hij behoort tot een beroepscategorie die bijzonder bedreigd is omdat de desbetreffende tak van de economie geen toekomst meer heeft.

33. Alleen met deze restrictie, waarvan de precieze draagwijdte geleidelijk moet worden bepaald, kan mijns inziens de vraag van het Bundessozialgericht in beginsel bevestigend worden beantwoord.

34. 4. De Commissie heeft ook nog aandacht besteed aan artikel 7 van verordening nr. 1612/68, dat het Bundessozialgericht niet in zijn vraag vermeldt en dat bepaalt, dat een werknemer die onderdaan is van een Lid-Staat, op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de nationale werknemers het onderwijs aan vakscholen en aan de revalidatie- en herscholingscentra kan volgen. De Commissie deed dit in verband met de opvatting van de verwijzende rechter, dat de geciteerde bepaling voor de onderhavige zaak niet van belang is omdat de centraal staande paragraaf 46 van het Arbeitsförderungsgesetz geen onderscheid maakt op grond van nationaliteit (zodat in deze richting niet verder naar een oplossing zou behoeven te worden gezocht).

35. Geeft men aan verordening nr. 1408/71 de door mij voorgestelde interpretatie, waarmee het geschil in de hoofdzaak op bevredigende wijze kan worden opgelost, dan is het eigenlijk niet meer nodig ook nog op artikel 7 van verordening nr. 1612/68 in te gaan. Toch wil ik er een enkel woord aan besteden, want het is duidelijk dat wanneer artikel 7 de betekenis heeft die de Commissie eraan geeft — voor bijscholingsmaatregelen zou dan steeds zowel met buitenlandse als met Duitse tijdvakken van arbeid rekening moeten worden gehouden —, dit veel verstrekkender gevolgen heeft voor de toepassing van het Arbeitsförderungsgesetz dan wanneer men zich enkel op artikel 67 van verordening nr. 1408/71 baseert binnen de hierboven aangegeven grenzen.

36. Ik wil meteen al zeggen, dat naar mijn mening de Commissie niet kan worden gevolgd.

37. Ik geef toe, dat volgens het arrest in zaak 152/73⁽⁷⁾ (waarop de Commissie sterk de nadruk heeft gelegd) de regel van de gelijkheid van behandeling in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 niet alleen de zichtbare discriminaties op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (Jurispr. 1974, blz. 164, r. o. 11).

38. Ook valt er iets voor te zeggen dat dit het geval is bij het in paragraaf 46 Arbeitsförderungsgesetz gehanteerde criterium (twee jaar verplichte premiebetaling aan de Duitse werkloosheidsverzekering), omdat dit een voorwaarde is waaraan Duitse werknemers, die maar zelden in het buitenland gaan werken, in de regel gemakkelijker kunnen voldoen.

39. Anderzijds valt echter niet te ontkennen dat de gelijke behandeling via inaanmerkingneming van in het buitenland vervulde tijdvakken van arbeid niet kan worden bereikt met artikel 7 van verordening nr. 1612/68. Dit volgt duidelijk uit het arrest in zaak 110/79⁽⁸⁾, waarin de vraag aan de orde was of — in verband met een verplicht gestelde aansluiting bij een stelsel van ouderdomspensioen — een in een andere Lid-Staat bestaande verzekering daarmee kon worden gelijkgesteld. In dit arrest heet het namelijk dat verordening nr. 1612/68, waar zij bepaalt dat werknemers van andere Lid-Staten gelijk moeten worden behandeld als eigen onderdanen, niet tot doel heeft rechten te scheppen op grond van in een andere Lid-Staat vervulde verzekeringstijdvakken, indien deze voor de eigen onderdanen niet uit de nationale bepalingen voortvloeien (Jurispr. 1980, blz. 1456, r. o. 6). Daarbij komt, dat indien men in het buitenland vervulde tijdvakken van verzekering in aanmerking wil nemen en daarop aanspraken op prestaties wil baseren, er noodzakelijkerwijs ook mechanismen moeten zijn voor het verrekenen van de financiële gevolgen tussen de organen van de onderscheiden Lid-Staten. Verordening nr. 1408/71 kent zulk een mechanisme; iets dergelijks is evenwel niet voorzien ten aanzien van artikel 7 van verordening nr. 1612/68.

40. Anders dan de Commissie verdedigt, kan derhalve in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 niet de verplichting worden gelezen om het Arbeitsförderungsgesetz, en inzonderheid paragraaf 46 daarvan, zo uit te leggen, dat ook in het buitenland vervulde tijdvakken van bijdragebetaling rechten op prestaties doen ontstaan.

C — Conclusie

5. Gelet op het voorafgaande geef ik in overweging, de vraag van het Bundessozialgericht te beantwoorden als volgt:

41. De bepalingen van artikel 67, lid 1, juncto artikel 4, lid 1, sub g, van verordening nr. 1408/71 zijn eveneens van toepassing op het recht op prestaties dat een Lid-Staat verleent om een toekomstige, concrete en onmiddellijk dreigende werkloosheid te voorkomen. Indien die prestaties afhankelijk zijn van het verrichten van een bepaalde beroepswerkzaamheid als verplicht verzekerde, moeten derhalve ook in andere Lid-Staten vervulde tijdvakken van arbeid in aanmerking worden genomen.