Hof van Justitie EU 27-10-1987 ECLI:EU:C:1987:459

1. De onrechtmatigheid van het gedrag der gemeenschapsinstellingen.

11. Verzoekster stelt, dat de Europese Economische Gemeenschap jegens haar schadeplichtig is omdat zij granidon niet onder het stelsel van de produktierestituties heeft gebracht, dat wel voor de traditioneel in de brouwerij-industrie gebruikte produkten geldt. Granidon kan als vervangingsprodukt dienen voor zetmeel en maïsgritz, dat wil zeggen voor de traditioneel in de brouwerijindustrie gebruikte produkten. Dat voor zetmeel en maïsgritz produktierestituties worden toegekend, maar niet voor hun vervangingsprodukt granidon, vormt een schending van het gelijkheidsbeginsel.

12. De Comtnissie, de enige verwerende instelling die inhoudelijk op verzoeksters grief is ingegaan, wijst erop, dat granidon een produkt „sui generis” is, dat niet tot de produkten kan worden gerekend waarvoor tot 1986, respectievelijk tot 1989, produktierestituties zijn toegekend. Eerst nadat in een verdere produktiefase de nog overblijvende proteïnen uit granidon zijn verwijderd, krijgt men onvermijdelijk zetmeel, waarvoor dan in ieder geval het stelsel van de produktierestituties geldt.

13. De onderlinge vervangbaarheid van granidon en andere in de brouwerij-industrie gebruikte produkten waarvoor wel produktierestituties worden toegekend, zou geenszins bewezen zijn.

14. Vooreerst zij opgemerkt, dat het door verzoekster gefabriceerde produkt niet identiek is met de produkten waarvoor produktierestituties werden toegekend.⁽²⁾ Zelfs met het produkt waarmee het wel de meeste gelijkenis vertoont, namelijk tarwezetmeel, is het gezien zijn hoog proteïnegehalte niet volkomen gelijk. Ook al is eerst door verordening nr. 2169/86 van de Commissie van 10 juli 1986 houdende nadere voorschriften voor de controle op en de betaling van de produktierestituties in de sectoren granen en rijst⁽³⁾, vastgesteld dat de zuiverheid van het zetmeel in de droge stof in elk geval ten minste 97% moet bedragen, toch is het niet aannemelijk, dat in de tijdsspanne van meer dan achttien jaar waarin voor bepaalde zetmelen produktierestituties zijn toegekend, het begrip zetmeel niet zou zijn gedefinieerd. Minstens valt uit te sluiten, dat een produkt dat slechts voor 85% uit zetmeel bestond, kon worden aangemerkt als zetmeel waarvoor produktierestituties werden toegekend. Anders had verzoekster op grond van het geldende recht aanspraak kunnen maken op produktierestituties.

15. Dit blijkt ook uit de houding van verzoekster, die naar eigen zeggen, in de tijdsspanne waarin zij granidon fabriceerde, nooit een poging heeft gedaan om voor dit produkt de produktierestituties voor zetmeel te verkrijgen.

16. Zodoende blijft nog te onderzoeken, of de Europese Economische Gemeenschap krachtens het algemene gelijkheidsbeginsel de plicht had om ook voor granidon, als vervangingsprodukt van bepaalde in de brouwerij-industrie gebruikte produkten, produktierestituties te verlenen.

17. Voor haar stelling, dat het gelijkheidsbeginsel vereist dat ook voor vervangingsprodukten produktierestituties worden toegekend, beroept verzoekster zich inzonderheid op 's Hofs arresten van 19 oktober 1977⁽⁴⁾ en 4 oktober 1979.⁽⁵⁾

18. In de eerstbedoelde arresten stelde het Hof in de eerste plaats vast, dat krachtens artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten. Deze bepaling verbiedt weliswaar zonder enige twijfel elke discriminatie tussen producenten van hetzelfde produkt, doch het is niet zo duidelijk dat zij ook doelt op de verhouding tussen verschillende sectoren van handel en nijverheid met betrekking tot de verwerking van landbouwprodukten. Genoemd discriminatieverbod is evenwel slechts een bijzondere toepassing van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat tot de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht behoort. Volgens dit beginsel mogen vergelijkbare feitelijke situaties niet verschillend worden behandeld, tenzij dat objectief gerechtvaardigd is.

19. Aan de hand van deze beginselen onderzocht het Hof in de gevoegde zaken 117/76 en 16/77 vervolgens de afschaffing van de produktierestitutie voor Quellmehl met gelijktijdige handhaving van de produktierestitutie voor zetmeel, waarbij het rekening had te houden met de bijzondere omstandigheid, dat de gemeenschapsregeling tot 1974 op de vervangbaarheid van beide produkten had berust. Aangezien de verwerende gemeenschapsinstellingen er in die procedure niet in geslaagd waren om het verschil in behandeling sedert 1974 te rechtvaardigen, verklaarde het Hof in zijn arrest van 19 oktober 1977 voor recht, dat geen objectieve omstandigheden waren aangetoond die de wijziging van de voorheen geldende regeling konden rechtvaardigen. Mitsdien vormde de afschaffing van de restitutie voor Quellmehl met gelijktijdige handhaving van de restitutie voor zetmeel van maïs een schending van het gelijkheidsbeginsel.

20. Het Hof volgde een vergelijkbare redenering in zijn arrest van 19 oktober 1977 in de gevoegde zaken 124/76 en 20/77. Vooral gelet op het feit dat de beide litigieuze produkten (gries en griesmeel van maïs, enerzijds, en zetmeel van maïs, anderzijds) voor de produktierestituties lange tijd op gelijke voet waren behandeld, stelde het ook in dat arrest vast, dat het bestaan van objectieve omstandigheden die een wijziging van de gemeenschapsregeling konden rechtvaardigen, niet was aangetoond. Ook in die zaak kwam het Hof tot de slotsom dat het gelijkheidsbeginsel was geschonden.

21. In de arresten van 4 oktober 1979 trok het Hof de consequenties uit de arresten van 19 oktober 1977 en kende het de betrokken ondernemingen in wezen een recht op schadevergoeding toe.

22. De genoemde arresten hebben als bijzonderheid gemeen, dat voorheen gelijk behandelde produkten vanaf een gegeven tijdstip verschillend zijn behandeld. Op zichzelf zou dit het Hof evenwel nog niet tot vaststelling van een schending van het discriminatieverbod hebben gebracht, indien de gemeenschapsinstellingen hun stelling hadden weten te bewijzen, dat de betrokken produkten op grond van nieuwe inzichten niet meer als onderling vervangbare produkten konden worden beschouwd. Het komt mij dan ook voor, dat in de betrokken arresten impliciet nog een tweede rechtsbeginsel is toegepast, namelijk het vertrouwensbeginsel. De betrokken marktdeelnemers mochten er namelijk op vertrouwen, dat de gemeenschapsinstellingen zich op de onderlinge vervangbaarheid van de produkten zouden blijven baseren (deze was immers in rechtshandelingen van de Gemeenschap erkend), zolang zich geen objectieve wijziging van de omstandigheden voordeed. Men kan zich immers slechts op het algemene gelijkheidsbeginsel of het discriminatieverbod beroepen, wanneer vaststaat dat de produkten onderling vervangbaar zijn.

23. Opmerkenswaard is in dit verband de vaststelling van het Hof in zijn arresten van 19 oktober 1977, dat ofschoon artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag ontegenzeglijk elke discriminatie tussen producenten van hetzelfde produkt verbiedt, het niet onmiddellijk duidelijk is of het ook betrekking heeft op de verhouding tussen verschillende sectoren van industrie en handel op het gebied van verwerkte landbouwprodukten. In zoverre komt het mij voor, dat's Hofs rechtspraak de gemeenschapsinstellingen ook bij de toepassing van het gelijkheidsbeginsel een zekere beoordelingsmarge toekent met betrekking tot de vergelijkbaarheid van gelijksoortige produkten. Wanneer reeds voor traditionele produkten een dergelijke beoordelingsmarge bestaat, moet zij zeker worden toegestaan bij de beoordeling van de economische betekenis van een nieuw op de markt gebracht produkt en de daaraan te verbinden juridische consequenties. Het vertrouwensbeginsel speelt in dit geval ten slotte geen rol meer.

24. Verder moet in aanmerking worden genomen, dat de produktierestitutie waarin is voorzien door artikel 11 van de verordening houdende een gemeenschappelijke marktordening voor granen, niet de stabilisering van de graanprijzen beoogt — daarvoor dient het interventiestelsel —, doch veeleer de verwerkende industrieën de nodige basisprodukten ter beschikking wil stellen tegen een lagere prijs dan die welke volgt uit de toepassing van de gemeenschappelijke marktordening.⁽⁶⁾

25. Voor de producenten van zetmeelprodukten is de toekenning van een produktierestitutie dus een indirect gevolg van de begunstiging van de industrie. Om die reden dient men enige terughoudendheid te betrachten bij de toepassing van het gelijkheidsbeginsel op eventuele nieuwsoortige vervangingsprodukten, met andere woorden op produkten die met de indirect begunstigde produkten niet onmiddellijk vergelijkbaar zijn.

26. Verzoekster heeft weliswaar uiteengezet, dat haar produkt met gunstig resultaat in de brouwerij-industrie kan worden gebruikt, doch zonder onweerlegbaar te bewijzen dat het de traditionele produkten volledig kan vervangen. Voorts staat vast, dat het litigieuze produkt een voorprodukt van zetmeel is, dat bij verdere bewerking tot zetmeel kan worden verwerkt en dan voor produktierestituties in aanmerking komt.

27. In die omstandigheden kan granidon niet met zetmeel worden gelijkgesteld. Er is dan ook geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel.

2. Specifieke voorwaarden voor aansprakelijkheid wegens onwettig normatief handelen

28. Aangezien geen onwettig gedrag van de gemeenschapsinstellingen kon worden vastgesteld, behoef ik eigenlijk niet verder in te gaan op de schadevordering; het is dan ook slechts volledigheidshalve dat ik, subsidiair, nog de andere middelen van verzoekster bespreek.

29. Gesteld dat de gemeenschapsinstellingen onwettig hadden gehandeld, dan zouden we moeten onderzoeken of in casu is voldaan aan de door de rechtspraak gestelde strenge voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de gemeenschapsinstellingen wegens schade veroorzaakt door onwettig normatief handelen.

30. In geval van normatieve handelingen die economische beleidskeuzen impliceren, kan de Gemeenschap slechts aansprakelijk worden gesteld, indien sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. Dienaangaande verklaarde het Hof onder meer in zijn arrest van 25 mei 1978 (gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/77)⁽⁷⁾, dat de betrokken instelling, gelet op de beginselen die in de rechtsstelsels der Lid-Staten ter zake gelden, de grenzen van haar bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig moet hebben miskend.⁽⁸⁾

31. Het valt in beginsel niet uit te sluiten, dat schending van het discriminatieverbod kan worden aangemerkt als schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. Indien bij voorbeeld de Europese Economische Gemeenschap producenten van identieke produkten verschillend behandelde, dan zou dat haar in ieder geval aansprakelijk maken voor eventuele schade. Die regel kan echter niet met dezelfde gestrengheid worden toegepast wanneer het gaat om gelijke behandeling van vervangingsprodukten. Ten slotte is het volgens ‚s Hofs arrest van 19 oktober 1977 niet zo duidelijk, of het discriminatieverbod van artikel 40 EEG-Verdrag ook betrekking heeft op de verhouding tussen verschillende sectoren van industrie en handel op het gebied van verwerkte landbouwprodukten. Bovendien gaat het in de onderhavige zaak om een verwijt van discriminatie door nalaten, zodat de vraag zou rijzen, vanaf welk tijdstip op de gemeenschapsorganen een rechtsplicht tot handelen rustte waarvan de schending dan weer een recht op schadevergoeding kon doen ontstaan.

32. Verzoekster heeft in juni 1973 het directoraatgeneraal Landbouw van de Commissie voor het eerst gevraagd om opneming van granidon in het stelsel van produktierestituties. Daarop is nooit geantwoord en verzoekster heeft het daarbij gelaten.

33. Ook al neemt men aan, dat de Commissie de rechtsplicht had om de aanvraag van verzoekster te onderzoeken en te beslissen of voor granidon een produktierestitutie diende te worden verleend, dan nog kan de niet-toekenning van die restitutie geen ernstige schending van het gelijkheidsbeginsel vormen of als een klaarblijkelijke ernstige bevoegdheidsoverschrijding worden aangemerkt, nu de Commissie sedert 1970 naar een beperking van het stelsel van de produktierestituties streefde en de voorstellen die zij daartoe aan de Raad had gedaan, althans gedeeltelijk met succes waren bekroond — tot het Hof in zijn arresten van 19 oktober 1977 de op voorstel van de Commissie vastgestelde verordeningen van de Raad ongeldig verklaarde. Men kan de Commissie immers niet verwijten, dat zij op een tijdstip waarop zij de produktierestituties wilde beperken, de Raad niet heeft voorgesteld nieuwe produkten in het stelsel van de produktierestituties op te nemen. Zij heeft dan ook binnen de grenzen van haar beoordelingsmarge op het gebied van de handelspolitiek gehandeld, ook al zou zij daarbij het gelijkheidsbeginsel hebben geschonden. Waar de Commissie ter zake van de produktierestituties een uniform en logisch beleid poogde te volgen, kan er geen sprake zijn van een kennelijk en ernstig misbruik van bevoegdheid.

34. Hetzelfde geldt voor de door verzoekster in 1984 en 1985 ingediende aanvragen om opneming van granidon in het restitutiestelsel. Weliswaar moet worden toegegeven, dat de ontwikkeling en afzet van verzoeksters produkt hinder kan hebben ondervonden van de bijzonder langdurige besluitprocedure (1970 tot 1986) van de gemeenschapsinstellingen, maar dat is nu eenmaal inherent aan het omslachtige besluitvormingsproces van de Gemeenschap, die een marktdeelnemer bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht voor lief moet nemen indien hij in een gereglementeerde markt restituties wil ontvangen voor een nieuw ontwikkeld produkt waarvan hij weet, dat het tot dan toe geen recht gaf op restituties.

35. Zelfs al hadden de gemeenschapsinstellingen onrechtmatig gehandeld, dan zou dus nog niet zijn voldaan aan de voorwaarden voor aansprakelijkheid van de Europese Economische Gemeenschap wegens onwettig normatief handelen op het gebied van de handelspolitiek.

3. De schade

36. Meer subsidiair zou nog moeten worden onderzocht, of zich schade heeft voorgedaan en of er een causaal verband bestaat tussen het nalaten van de Gemeenschap en de schade van verzoekster.

37. Deze schade kan in drie posten worden onderverdeeld, namelijk de gederfde produktierestituties, de gederfde winst en de nutteloze produktiekosten.

a) De gederfde produktierestituties

38. De vordering tot betaling van 31 214,48 FF zou moeten worden toegewezen, aangezien de Commissie dit bedrag in dupliek niet meer heeft bestreden.

b) De gederfde winst

39. Verzoekster schat de winst die zij had kunnen verwezenlijken indien granidon dank zij de toekenning van produktierestituties concurrerend was geweest, op 6 miljoen FF in de laatste vijf jaar vóór de instelling van het beroep. Bij die schatting is uitgegaan van het marktaandeel dat granidon waarschijnlijk in de brouwerij-industrie had kunnen verwerven. Deze vermoedens zijn naar zeggen van verzoekster gebaseerd op voor haar rekening verricht marktonderzoek, waaruit echter niet kan worden opgemaakt, op welke objectieve omstandigheden die omzetprognoses waren gebaseerd. De op verzoek van het Hof overgelegde briefwisseling tussen een aantal brouwerijen en verzoekster laat evenmin toe betrouwbare conclusies te trekken omtrent het bedrag van de verwachte omzet. Bovendien moet worden vastgesteld, dat er volgens de door verzoekster voor het boekjaar 1985/1986 overgelegde kostenberekening zelfs bij toekenning van produktierestituties nog verliezen waren geweest. Verzoekster had ten minste moeten aanduiden, hoe zij van dat verlies nog tot een totale winst van 6 miljoen FF over de voorbije vijf jaar komt. Nu zij dat niet gedaan heeft, heeft zij ook niet bewezen dat zij de gestelde winst werkelijk heeft gederfd.

c) Vergoeding van de produktiekosten

40. Verzoekster heeft deze post van 271 000 FF niet nader gestaafd. Zij heeft met name niet uitgelegd, waarom in 1985 de aanstelling van een projectleider noodzakelijk was, terwijl de ontwikkeling van granidon al aan het einde van de jaren zestig afgesloten zou zijn geweest. Overigens wijs ik erop, dat rechtstreekse produktiekosten, die een element vormen voor de berekening van de gederfde winst, in de algemene kostenanalyse voor granidon moeten worden opgenomen.

41. De rechtstreekse produktiekosten kunnen derhalve niet als een afzonderlijk te vergoeden schade worden aangemerkt.

4. Kosten

42. Aangezien het beroep moet worden verworpen, dient verzoekster ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te worden verwezen, met uitzondering van de kosten van de Raad, die niet uitdrukkelijk ten aanzien van de kosten heeft geconcludeerd.