Hof van Justitie EU 14-10-1987 ECLI:EU:C:1987:441

A — De rechtsgrondslag van richtlijn 86/113/EEG

5. In het hierboven geciteerde arrest van 26 maart 1987 overwoog het Hof dat, wanneer het verschil van mening over de juiste rechtsgrondslag betrekking heeft op artikelen van het Verdrag die de wilsvorming van de Raad verschillend regelen, dit niet van zuiver formele betekenis is, in die zin dat de keuze van de rechtsgrondslag gevolgen kan hebben voor de bepaling van de inhoud van de handelingen (r. o. 12).

6. Dit is in casu het geval, daar de Raad op grond van artikel 43 kan optreden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, terwijl artikel 100 eenparigheid van stemmen vereist.

7. In rechtsoverweging 11 had het Hof overwogen:

„In het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap mag de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling niet alleen afhangen van de opvatting van een instelling omtrent het nagestreefde doel, maar moet zij berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. ”

8. Het lijkt mij aanbeveling te verdienen om bij het onderzoek van het onderhavige geschil niet te veel belang te hechten aan de min of meer vaste praktijk om de meeste richtlijnen in de diergeneeskundige, voe-dings- en fytosanitaire sector te baseren op de grondslag zowel van artikel 43 als van artikel 100.

9. Deze praktijk is nooit goedgekeurd door de Commissie, die haar voorstellen op deze gebieden nog steeds uitsluitend op artikel 43 steunt. Verder hebben een aantal Lid-Staten deze praktijk enkel aanvaard in het kader van een binnen de Landbouwraad van juni 1964 bereikt politiek compromis.

10. Uit het document van die datum, dat de Raad als bijlage II bij zijn dupliek heeft overgelegd, blijkt immers dat

„de Belgische, de Franse, de Italiaanse, de Luxemburgse en de Nederlandse delegaties menen dat deze richtlijnen (inzake gezondheidsvraagstukken en veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees en in rund- en varkensvlees) uitsluitend op artikel 43 moeten worden gebaseerd. Zij hebben de gekozen oplossing slechts aanvaard, opdat deze richtlijnen — gezien het belang ervan voor de totstandkoming van de gemeenschappelijke markt op die gebieden — zo spoedig mogelijk in werking kunnen treden... ”,

en dat

„alle delegaties zich de volledige vrijheid (voorbehouden) inzake de rechtsgrondslag van richtlijnen die (later) eventueel op dezelfde of gelijksoortige gebieden worden vastgesteld... ”

11. Het voorgaande geldt eveneens voor de enkele richtlijnen die de dierenbescherming directer betreffen en die op blz. 7 respectievelijk 19 van het verweerschrift en de dupliek van de Raad zijn vermeld.

12. Van besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978 betreffende de sluiting van het Europese Verdrag inzake de bescherming van landbouwhuisdieren (PB 1978, L 323, blz. 12) lijkt het mij nog twijfelachtiger, of het als een juridisch precedent kan gelden. Het is immers verbazingwekkend dat het eveneens op artikel 100 is gebaseerd, hoewel de Raad krachtens dit artikel enkel bevoegd is om richtlijnen vast te stellen. (Het lijkt een beetje alsof de Raad de in casu bestreden handeling in de vorm van een verordening had vastgesteld, maar haar toch op de artikelen 43 en 100 had gebaseerd).

13. Wat zijn nu de objectieve gegevens die de gemeenschapsinstellingen bij hun keuze van de rechtsgrondslag van de bestreden richtlijn hadden moeten leiden ?

14. Om te beginnen stelt de richtlijn, zoals blijkt uit de titel en uit artikel 1 ervan, de minimumnormen ter bescherming van legkippen in batterijen vast. Deze normen betreffen naast de afmetingen van de kooien (artikel 3) de omstandigheden voor het houden van legkippen (artikel 4), zoals die in de bijlage bij de richtlijn zijn omschreven.

15. Deze bijlage bevat bepalingen over onder meer de vorm en het type van het kooimateriaal, de vorm en de grootte van de kooiopening, de isolatie, de ventilatie, de verlichting en het onderhoud van de installaties, de voeding, de rust en de verzorging van de dieren, alsook de inspecties die moeten worden verricht. Nagenoeg al deze bepalingen beogen letsel of onnodig lijden voor de dieren te voorkomen en hun gezondheid en welzijn te waarborgen.

16. Verder kan niet worden betwijfeld, dat de Raad politiek gezien inderdaad de bedoeling had het lot van legkippen te verbeteren.

17. Dit streven blijkt duidelijk uit de resolutie van de Raad van 22 juli 1980 inzake de bescherming van in batterijen gehouden kippen (PB 1980, C 196, blz. 1), die de politieke aanzet is geweest voor het communautaire optreden dat culmineerde in de aanvaarding van de bestreden richtlijn. Binnen de Raad was overeenstemming bereikt om

„ten aanzien van het houden van legkippen in batterijen minimumnormen en criteria (vast te stellen) om de bescherming van deze dieren te garanderen”.

18. Juridisch gezien moest de Raad evenwel erkennen — zoals hij heeft gedaan op 19 juni 1978, toen hij het Europese Verdrag inzake de bescherming van landbouwhuisdieren goedkeurde —, dat „de bescherming van dieren op zich geen deel uitmaakt van de doelstellingen van de Gemeenschap”.

19. Hoe konden dan nu in het kader van het EEG-Verdrag maatregelen ter bescherming van legkippen worden vastgesteld ?

20. Het antwoord op die vraag staat in hetzelfde besluit, want daarin verklaarde de Raad:

„dat de nationale wetgevingen die momenteel van kracht zijn voor de bescherming van landbouwhuisdieren, echter verschillen vertonen die aanleiding kunnen geven tot ongelijke concurrentievoorwaarden en derhalve rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de gemeenschappelijke markt” en dat „het verdrag ook betrekking heeft op aangelegenheden die binnen het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vallen”.

21. Hieruit blijkt tevens, waarom de Lid-Staten de voorkeur hebben gegeven aan een gezamenlijk optreden in het kader van de Gemeenschap en niet binnen de Raad van Europa of ieder voor zich.

22. De overweging betreffende de verschillen tussen de nationale wetgevingen is integraal overgenomen in de reeds genoemde resolutie van de Raad van 22 juli 1980. Zij komt ook in iets meer uitgewerkte vorm voor in het door de Commissie ingediende voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van de minimumeisen met het oog op de bescherming van legkippen in batterijen, evenals in document 11489/85, Agrileg 252 van 18 december 1985 van het secretariaatgeneraal op basis waarvan de Raad in de vergadering van 25 en 26 maart 1986 heeft gestemd.⁽¹⁾ Dit document bepaalt verder, evenals het voorstel van de Commissie:

„dat prioritaire parameters moeten worden vastgesteld en gemeenschappelijke minimumeisen moeten worden bepaald die in alle intensieve veehouderijsystemen van toepassing zijn, ten einde een bevredigende werking van de markt mogelijk te maken, met name gelet op de doelstelling van artikel 39 van het Verdrag, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de noodzaak om de dieren te beschermen”.

23. In zijn arrest van 1 april 1982 (gevoegde zaken 141, 142 en 143/81, Holdijk, Jurispr. 1982, blz. 1299) heeft het Hof op zijn beurt duidelijk aangegeven, dat kwesties van dierenbescherming dienden te worden beoordeeld in de meer algemene context van de instelling en de werking van de gemeenschappelijke markt, inzonderheid van de landbouwmarkt.

24. Voor de onderhavige zaak blijkt uit de aangehaalde teksten, dat de Raad zijn bevoegdheid om de richtlijn inzake legkippen vast te stellen heeft gebaseerd op het bestaan van verschillen tussen de nationale wettelijke regelingen en op de negatieve invloed die daarvan kan uitgaan op de werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt.

25. Het Verenigd Koninkrijk leidt daaruit af dat de richtlijn zowel op artikel 43 als op artikel 100 had moeten worden gebaseerd, omdat „de noodzaak om het artikel te vermelden dat de opsteller machtigt om een bindende gemeenschapsmaatregel vast te stellen, bijzonder dwingend is in een geval waarin de maatregel betrekking heeft op twee of meer gemeenschappelijke beleidsterreinen voor elk waarvan het Verdrag aparte vormvoorschriften geeft” (paragraaf 15 van het verzoekschrift).

26. Dit standpunt kan niet worden betwist, maar ik geloof dat het in de onderhavige zaak enkel zou kunnen slagen, indien het Verdrag de gemeenschapsinstellingen de uitwerking van een gemeenschapsbeleid inzake het welzijn van dieren had opgedragen, en artikel 100 de bevoegdheden van de Gemeenschap ter zake zou vastleggen.

27. Ik herhaal, dat de bescherming van dieren op zich geen deel uitmaakt van de doelstellingen van de Gemeenschap. Artikel 100 gelast de Raad om met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie richtlijnen vast te stellen „voor het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de gemeenschappelijke markt”.

28. Artikel 100 kan dus in aanmerking komen, omdat het de aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten mogelijk maakt, maar niet omdat het voorziet in de mogelijkheid om dieren te beschermen.

29. Toch kan niet worden gezegd, dat er een „gemeenschappelijk beleid voor het nader tot elkaar brengen van de wetgevingen” bestaat met artikel 100 als rechtsgrondslag in dezelfde zin als waarin een „gemeenschappelijk landbouwbeleid” bestaat met artikel 43 als rechtsgrondslag. Artikel 100 is immers niet de enige verdragsbepaling die het de gemeenschapsinstellingen mogelijk maakt de nationale wetgevingen te harmoniseren. De onderlinge aanpassing van de wetgevingen is een instrument dat in het Verdrag voor verschillende gemeenschappelijke beleidsterreinen is voorzien.

30. Ik verwijs hier slechts naar de artikelen 27 (douanekwesties), 54 (vrijheid van vestiging), 56 (bijzondere regeling voor vreemdelingen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid), 57 (onderlinge erkenning van diploma's en toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst), 66 (vrij verrichten van diensten). Enkel artikel 99 betreffende de harmonisatie van de omzetbelasting, de accijnzen en andere indirecte belastingen bepaalt, dat het van toepassing is „onverminderd de bepalingen van de artikelen 100 en 101”. Hieruit volgt, dat alle andere geciteerde artikelen een „lex specialis” zijn ten opzichte van de artikelen 100 en 101, en dat zij derhalve voorrang moeten krijgen.

31. De verwijzing in artikel 99 naar artikel 101 doet bij mij trouwens de vraag rijzen, of artikel 100 eigenlijk wel de bepaling is die in casu tegenover artikel 43 moet staan, en of dit niet veeleer artikel 101 moet zijn. Artikel 101 bepaalt immers, dat de Raad na het verstrijken van de eerste etappe van de overgangsperiode met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de nodige richtlijnen vaststelt, ingeval een dispariteit tussen de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten de mededingingsvoorwaarden op de gemeenschappelijke markt vervalst en zodoende een distorsie veroorzaakt welke moet worden opgeheven.

32. In elk geval onderstreept de Raad terecht, dat artikel 100 (en mijns inziens ook artikel 101) op grond van het adagium „lex specialis derogat legi generali” enkel van toepassing is, wanneer de harmonisatie van de nationale wetgevingen, in het bijzonder aan de hand van richtlijnen, niet op grond van een specifieke bepaling mogelijk is. Ik wijs erop, dat het Hof dit beginsel reeds heeft aanvaard, toen het in zijn arrest van 8 april 1976 (zaak 43/75, Defrenne, Jurispr. 1976, blz. 455) besliste, dat

„nu artikel 119 geen uitdrukkelijke vermelding bevat van de taken die de Gemeenschap eventueel bij de uitvoering van de sociale politiek heeft te vervullen, men zich dient te baseren op het algemene stelsel van het Verdrag en op de middelen die het ter beschikking stelt, overeenkomstig de artikelen 100, 155 en eventueel 235” (r. o. 63).

33. Gelet op een en ander kan het probleem dat in de onderhavige zaak aan het Hof wordt voorgelegd, worden omschreven als volgt: is artikel 43, vergeleken met de artikelen 100 en 101, ook een „lex specialis” die de instellingen de bevoegdheid geeft om maatregelen vast te stellen ter harmonisering van nationale wetgevingen van het type als bedoeld in de richtlijn ? Indien artikel 43 hiervoor een geëigende en toereikende rechtsgrondslag is, behoeft geen beroep te worden gedaan op artikel 100 of artikel 101.

34. Laten wij artikel 43 eens nader bezien.

35. a) Dit artikel spreekt niet met zoveel woorden over de harmonisatie van de wetgevingen, maar geeft mijns inziens de instellingen nog ruimere bevoegdheden dan de artikelen 100 en 101, aangezien het in lid 3 bepaalt:

„De in artikel 40, lid 2, genoemde gemeenschappelijke ordening kan overeenkomstig de bepalingen van het voorgaande lid door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de plaats worden gesteld van de nationale marktorganisaties:

1. ...

2. indien deze ordening aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden waarborgt als op een nationale markt bestaan.”

36. In beginsel moet een gemeenschappelijke marktordening dus vanaf haar instelling analoge voorwaarden als op een nationale markt creëren. Indien zulks niet het geval is, zijn de instellingen bevoegd en zelfs verplicht op ieder moment te interveniëren om de gemeenschappelijke marktordening aan te vullen of om te verhinderen, dat de maatregelen die van kracht zijn in bepaalde Lid-Staten (in het onderhavige geval Denemarken en het Verenigd Koninkrijk) of die er kunnen worden genomen, de uniformiteit van de markt op een of ander punt in gevaar brengen.

37. De Raad kan daarvoor gebruik maken zowel van richtlijnen als van verordeningen (artikel 43, lid 2, in fine).

38. b) Mijns inziens, en ik geloof niet dat ik mij vergis, was het de bedoeling van de opstellers van het Verdrag, dat de „gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten” zou leiden tot een harmonisatie van de nationale wetgevingen, zelfs indien dit niet gebeurde in de vorm van een „Europese marktorganisatie” (artikel 40, lid 2, sub c). Er is immers geen vollediger harmonisatie dan een gemeenschappelijk beleid op de grondslag van gemeenschappelijke, in alle Lid-Staten geldende bepalingen.

39. Zo overwoog het Hof in zijn arrest van 21 februari 1979 (zaak 138/78, Stölting, Jurispr. 1979, blz. 713), dat

„voor de uitlegging van artikel 43 EEG-Verdrag (te rade moet) worden gegaan met artikel 39, dat de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opsomt, en artikel 40, dat de verwezenlijking ervan regelt door onder meer te bepalen dat ‚om de in artikel 39 gestelde doeleinden te bereiken een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand zal worden gebracht’ en dat deze ordening alle maatregelen kan medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken” (r. o. 4).

40. In dit arrest bevestigde het Hof de wettigheid van de verordening waarbij krachtens artikel 43 een medeverantwoordelijkheidsheffing in de melksector was ingesteld. Evenzo besliste het in het arrest van 24 oktober 1973 (zaak 5/73, Balkan, Jurispr. 1973, blz. 1091), dat de monetair compenserende bedragen normaliter in het kader van de bevoegdheden van de Raad ex de artikelen 40 en 43 moeten worden ingesteld.

41. Ik wijs er verder op dat volgens artikel 40, lid 2, sub a, de gemeenschappelijke marktordening beperkt kan blijven tot gemeenschappelijke regels inzake de mededinging-

42. Bepalingen als die van de richtlijn hadden dus rechtstreeks krachtens artikel 43 kunnen worden vastgesteld, zelfs bij gebreke van een zo complexe marktordening als de onderhavige.

43. c) Redelijkerwijs kan niet worden betwist, dat de betrokken richtlijn de in artikel 39 van het Verdrag neergelegde doeleinden nastreeft, inzonderheid het verzekeren van een redelijke levensstandaard aan de landbouwbevolking (door het vermijden van distorsies in de mededinging). Ook kan men, zoals de Commissie, zeggen, dat een stabilisering van de markt een optimale, geen maximale produktie vereist.

44. d) De verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector eieren⁽²⁾ zelf, die op de artikelen 42 en 43 is gebaseerd, voorziet in artikel 2, lid 1, in de mogelijkheid om voor produkten die onder deze marktordening vallen, maatregelen te nemen „die kunnen bijdragen tot een betere organisatie van hun produktie, de verwerking en de commercialisa-tie”.

45. Het tweede lid van dit artikel kondigt de vaststelling aan van commercialisatienormen voor eieren, wat is gebeurd bij verordening nr. 2772/75⁽³⁾, die later herhaaldelijk is gewijzigd.⁽⁴⁾ Volgens een uitvoeringsverordening van de Commissie⁽⁵⁾ mogen op de verpakkingen van eieren de volgende vermeldingen worden aangebracht: eieren van hennen met vrije uitloop — extensief systeem, eieren van hennen met vrije uitloop, scharreleieren en eieren van in volières gehouden hennen. De bijlage bij die verordening geeft precies aan, aan welke voorwaarden de bedrijven die eieren van een van die vier categorieën produceren, moeten voldoen. Zo loopt, wat de bezetting betreft, de norm van één hen per 10 m², één per 2,5 m² en 7 hennen per m², tot 25 hennen per m² voor de laatste categorie, mits elke hen tevens over ten minste 15 cm zitruimte beschikt.

46. De Commissie had bij die verordening ook de vermelding „eieren van in kooien gehouden hennen” kunnen toestaan en voor dit houdingsysteem voorschriften kunnen vaststellen. Zij heeft dat niet gedaan, omdat „het in verband met de geldende handelsgebruiken niet noodzakelijk lijkt bijzondere vermeldingen voor te schrijven voor eieren van leghennen die in kooien worden gehouden” (vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1943/85). Immers, een dergelijke aanduiding zou nauwelijks hebben bijgedragen tot een betere afzet van die eieren.

47. Toch had de Commissie op basis van de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector eieren, en dus op de grondslag van uitsluitend de artikelen 42 en 43, handelsnormen kunnen vaststellen, wat zou zijn neergekomen op een reglementering van de produktie.

48. In haar opmerkingen wijst de Commissie er trouwens terecht op, dat de marktordeningen voor groenten en fruit, visserijprodukten en wijn gemeenschappelijke verpak-kings- en kwaliteitsnormen kennen.

49. Evenmin mag uit het oog worden verloren, dat in de visserijsector de Gemeenschap de totale toegelaten vangsten en de vangstvoorwaarden (kenmerken van de boten, visserijmethoden, maaswijdte van de netten) heeft beperkt. In de melksector leidt de beperking van de voor interventie in aanmerking komende hoeveelheden ook tot een reglementering van de produktie.

50. e) Overeenkomstig het beginsel, dat een gemeenschappelijke ordening alle maatregelen mag omvatten die nodig zijn om de in artikel 39 gestelde doeleinden te bereiken, zijn de artikelen 42 en 43 traditioneel de enige rechtsgrondslagen van de gemeenschappelijke marktordeningen, ook indien er bepalingen in voorkomen die normaliter onder andere artikelen van het Verdrag vallen.

51. Dit geldt in de eerste plaats voor het vrij verkeer van goederen, aangezien het Hof heeft overwogen dat

„de verdragsbepalingen betreffende de afschaffing van tarief- en handelsbelemmeringen voor het intracommunautaire handelsverkeer... als een integrerend onderdeel van de gemeenschappelijke ordening der markten zijn te beschouwen”.⁽⁶⁾

52. Dit geldt eveneens voor de handelsrelaties met derde landen. Zo staan er in de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector eieren bepalingen die „gelijkelijk en op passende wijze” rekening houden „met de in de artikelen 39 en 110 van het Verdrag gestelde doeleinden”⁽⁷⁾, zonder dat de verordening daarom ook nog op artikel 113 van het Verdrag is gebaseerd.

53. Ten aanzien van artikel 113 overwoog het Hof trouwens in het reeds geciteerde arrest van 26 maart 1987 inzake het stelsel van algemene tariefpreferenties, dat „de samenhang met ontwikkelingsproblemen een handeling niet onttrekt aan het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek zoals door het EEG-Verdrag gedefinieerd” (r. o. 20).

54. Evenzo lijkt te kunnen worden gezegd, dat het feit dat de bestreden richtlijn via de harmonisatie van de mededingingsvoorwaarden ook de dieren wil beschermen, haar daarom nog niet buiten het gemeenschappelijk landbouwbeleid doet vallen.

55. f) Ten slotte mag niet worden vergeten, dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet beperkt is tot de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten als bedoeld in artikel 40 van het Verdrag. Integendeel, op grond van artikel 43, lid 2, zijn de gemeenschapsinstellingen bevoegd (zo niet verplicht) de nodige maatregelen vast te stellen voor „de totstandbrenging en de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, daarbij inbegrepen de vervanging van de nationale organisaties door een van de in artikel 40, lid 2, genoemde vormen van gemeenschappelijke ordening, alsook de uitvoering van de in deze titel speciaal vermelde maatregelen”.

56. Derhalve moet worden geconcludeerd dat, wanneer een maatregel met betrekking tot in bijlage II bij het Verdrag genoemde produkten bedoeld is om bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid als omschreven in artikel 39, en a fortiori wanneer de nationale organisaties door een van de in artikel 40, lid 2, genoemde vormen van gemeenschappelijke ordening zijn vervangen, artikel 43 de geëigende en toereikende rechtsgrondslag is waarop de Raad gemeenschappelijke normen inzake de bescherming van dieren kan vaststellen ten einde elke concurrentiedistorsie te voorkomen en te komen tot een normale en bevredigende werking van de gemeenschappelijke ordening van de betrokken markten.

57. Het middel dat het Verenigd Koninkrijk aan artikel 100 van het Verdrag ontleent, kan dus niet worden aanvaard.

B — Procedurele onregelmatigheden

58. Tussen partijen is niet in geschil, dat de considerans van de richtlijn in de vorm waarin deze op 15 april 1986 aan de Lid-Staten is meegedeeld en waarin zij in het Publikatieblad is gepubliceerd, op een aantal punten verschilt van de tekst die op 25 maart 1986 aan de Raad is voorgelegd (document 11489/85, Agrileg 252 van de Raad van 18.12.1985).

59. Verzoeker ziet in deze wijzigingen procedurele onregelmatigheden die de nietigverklaring van de richtlijn rechtvaardigen. Volgens de Raad zijn het onbelangrijke redactionele wijzigingen die de bedoelingen van de gemeenschapswetgever duidelijker en nauwkeuriger beogen weer te geven. Dergelijke loutere formele wijzigingen die de inhoud van de maatregel zelf niet raken, zijn volgens de Raad geoorloofd.

Wat moeten wij hiervan denken ?

60. In de eerste plaats wil ik opmerken, dat wij hier staan voor een tegenstrijdige situatie: de Raad in zijn hoedanigheid van gemeenschapswetgever verklaart er geen bezwaar in te zien, dat een van zijn rechtshandelingen door zijn administratief personeel achteraf wordt gewijzigd. Ik ben het met de Raad eens, dat de in de overwegingen aangebrachte wijzigingen inderdaad duidelijker maken, van welke rechtsgrondslag de Raad voor zijn wetgevend optreden ter zake is uitgegaan.

61. Niettemin vind ik het onaanvaardbaar, dat de tekst van een handeling van de Raad achteraf door het secretariaatgeneraal wordt gewijzigd. Het secretariaat is immers niet meer dan een administratief orgaan dat zijn rechtsgrondslag heeft in artikel 17 van het Reglement van orde⁽⁸⁾, dat bepaalt, dat

„de Raad wordt bijgestaan door een Secretariaatgeneraal onder de leiding van een secretarisgeneraal”.

62. Ook al staat artikel 15 van genoemd Reglement van orde de voorzitter van de Raad toe, de secretarisgeneraal op te dragen namens hem te zorgen voor de kennisgeving van de richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen, hierin kan niet worden gelezen, dat de secretarisgeneraal of zijn medewerkers het recht zouden hebben om een tekst te wijzigen nadat die door de Raad is goedgekeurd. In het bijzonder legt geen bepaling in het Reglement van orde de secretarisgeneraal de taak op om op eigen houtje de laatste hand te leggen aan de teksten in het licht van de besprekingen van de Raad.

63. Artikel 8, lid 2, van het Reglement van orde bepaalt: „Ieder lid van de Raad kan zich tegen beraadslaging verzetten indien de tekst van eventuele amendementen niet is gesteld in die van bovenbedoelde talen die het aanwijst.” Die bepaling wijst erop, dat amendementen op vergaderstukken ten minste in een van de officiële talen op papier beschikbaar moeten zijn voordat de Raad zijn standpunt bepaalt. Nu heeft de bespreking in de Raad weliswaar maar zelden betrekking op de bewoordingen van de considerans van de handelingen die hij vaststelt. Wanneer de overwegingen evenwel aanpassing behoeven wegens wijzigingen die in de loop van een vergadering of om andere redenen in het normatieve gedeelte van de handeling zijn aangebracht, dan moet de tekst mijns inziens steeds opnieuw ter definitieve goedkeuring aan de Raad zelf worden voorgelegd, tenzij deze uitdrukkelijk het tegendeel heeft beslist. Anders kan een dergelijke handeling niet worden geacht door de Raad te zijn „vastgesteld” in de zin van artikel 189, eerste alinea, EEG-Verdrag.

64. Het is geen toeval, dat de Raad er een gewoonte van heeft gemaakt om aan het einde van zijn vergaderingen het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper) of het Speciaal Comité Landbouw (SCL) op te dragen, voor zover nodig de laatste hand te leggen aan de teksten. Zelfs indien dit in de praktijk door het secretariaat gebeurt, gebeurt het op verzoek van de Coreper of van het SCL en onder toezicht en verantwoordelijkheid van een van die comités. Zij verifiëren, of het resultaat van die werkzaamheden beantwoordt aan de besluiten van de Raad.

65. Het is ten slotte de Coreper, een orgaan dat bij de Verdragen in het leven is geroepen⁽⁹⁾ (wat het SCL niet is is), dat bepaalt, of de definitieve tekst van een handeling door de Raad moet worden goedgekeurd via de schriftelijke procedure, dan wel of de goedkeuring moet worden ingeschreven onder deel A van de agenda van een van de volgende vergaderingen van de Raad (zie artikel 2, lid 6, van het Reglement van orde).

66. Zelfs het verifiëren van de concordantie tussen de verschillende taalversies van de door de Raad aangenomen teksten verloopt volgens een procedure die het de Lid-Staten mogelijk maakt erop toe te zien, dat de strekking van een besluit van de Raad niet wordt gewijzigd, al was het maar in een enkele taal. Bijeenkomsten van de groep „juristen-linguïsten” (die bestaat uit ambtenaren van het secretariaat) worden per telex aangekondigd aan de Lid-Staten, die worden uitgenodigd om, indien zij zulks wensen, vertegenwoordigers te zenden.

67. Met het vastleggen van deze procedures heeft de Raad dus duidelijk de absolute conformiteit willen garanderen tussen de handelingen die worden gepubliceerd of meegedeeld, en de besluiten zoals ze zijn goedgekeurd.

68. Ik herinner er voorts aan, dat

„wanneer op grond van het Verdrag een besluit van de Raad wordt genomen op voorstel van de Commissie, de Raad slechts met eenparigheid van stemmen een besluit (kan) nemen dat van dit voorstel afwijkt” (artikel 149).

69. Een besluit kan dus enkel met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden genomen, indien de Raad zonder meer het voorstel van de Commissie volgt.

70. Aangezien evenwel nagenoeg alle voorstellen van de Commissie door de Raad worden gewijzigd, kan slechts met gekwalificeerde meerderheid worden gestemd indien de Commissie vooraf haar voorstel heeft aangepast aan de tekst die de Raad wil gaan aannemen. Deze wijziging van het voorstel van de Commissie gebeurt meestal door middel van een mondelinge verklaring van het bij de bespreking aanwezige lid van de Commissie, dat daartoe wel door het college moet zijn gemachtigd. Ter terechtzitting heeft de Commissie bevestigd, dat dit in de onderhavige zaak was gebeurd.

71. Dit verfijnde mechanisme wordt duidelijk verstoord, indien in de tekst van een handeling meer dan louter formele wijzigingen worden aangebracht nadat de Raad zijn besluit heeft genomen.

72. Dit is ook het geval, wanneer de wijzigingen enkel de considerans van een handeling betreffen. De motivering van handelingen van de instellingen, die artikel 190 met zoveel woorden vereist, is in het gemeenschapsrecht immers van bijzonder belang. Het Hof heeft al herhaaldelijk geoordeeld, dat gemeenschapshandelingen

„een uiteenzetting (moeten) bevatten van de feitelijke en rechtselementen waarop de instelling zich heeft gebaseerd, zodat toetsing door het Hof mogelijk is en zowel de Lid-Staten als de belanghebbende onderdanen kunnen zien hoe de gemeenschapsinstellingen het Verdrag hebben toegepast”.⁽¹⁰⁾

73. In casu is het zo, dat de omstandigheden waaronder de bevoegde instelling — de Raad — de richtlijn inzake legkippen heeft aangenomen, zijn verwoord in de considerans van document 11489/85 Agrileg 252 van het secretariaatgeneraal van de Raad van 18 december 1985.

74. De meerderheid van de leden van de Raad was klaarblijkelijk van mening, dat de bepalingen van deze richtlijn en de redenen genoemd in de considerans het rechtvaardigden, dat de handeling met gekwalificeerde meerderheid van stemmen uitsluitend op de grondslag van artikel 43 EEG-Verdrag werd goedgekeurd.

75. De Raad heeft noch tijdens een vergadering, noch volgens de schriftelijke procedure, noch via de procedure van punt A zijn goedkeuring gehecht aan de tekst van de richtlijn die door de voorzitter die op 25 maart 1986 in functie was, is ondertekend, aan de Lid-Staten meegedeeld en in het Publikatieblad L 95 van 10 april 1986 (blz. 45) gepubliceerd. De Raad heeft dus geen richtlijn met deze inhoud „vastgesteld” in de zin van artikel 189. Wel heeft hij een richtlijn „vastgesteld” met de inhoud van document 11489/85, aangezien over die tekst is gestemd. Er bestaat immers een onderscheid tussen een vastgestelde tekst en een getekende tekst, nu volgens artikel 9 van het Reglement van orde:

„De tekst van de door de Raad vastgestelde besluiten wordt voorzien van de handtekening van de voorzitter die op het ogenblik van hun aanneming in functie is, en die van de secretarisgeneraal. ”

76. Toegegeven, enkel de considerans van de richtlijn is niet als zodanig door de Raad goedgekeurd. Toch is het mijns inziens niet mogelijk om de considerans los te koppelen van de rest van de handeling. De gehele „richtlijn” van 25 maart 1986 moet worden nietig verklaard.

77. Daar anderzijds een richtlijn met de inhoud van document 11489/85 geldig door de Raad is „vastgesteld” in de zin van artikel 189, eerste alinea, is het voldoende, wanneer na het arrest van het Hof de fungerend voorzitter ten tijde van de goedkeuring ervan deze tekst van zijn handtekening voorziet en ter kennis van de Lid-Staten brengt. Een nieuwe bespreking in de Raad is niet nodig.

78. Indien het Hof in de onderhavige zaak evenwel geen uitspraak zou doen over het geschil rond artikel 100, dan zal dit probleem stellig onmiddellijk weer opduiken in de Raad en in geval van een eventuele nieuwe stemming met gekwalificeerde meerderheid zeer waarschijnlijk leiden tot een tweede beroep, maar dan beperkt tot deze vraag.

Conclusie

79. Op de hierboven aangegeven gronden geef ik het Hof in overweging, het tweede middel van het Verenigd Koninkrijk gegrond te bevinden en richtlijn 86/113/EEG van de Raad van 25 maart 1986 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van legkippen in batterijen nietig te verklaren.

80. Voor de beslissing over de kosten dient in aanmerking te worden genomen, dat verzoeker, hoewel hij in het gelijk is gesteld, toch op het voornaamste middel van zijn beroep in het ongelijk is gesteld. Derhalve geef ik in overweging, overeenkomstig artikel 69, paragraaf 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering elk van de oorspronkelijke partijen in de eigen kosten te verwijzen en verzoeker tevens te verwijzen in de kosten van de Commissie, die enkel met betrekking tot dat middel heeft geïntervenieerd.