Hof van Justitie EU 11-02-1988 ECLI:EU:C:1988:77

Beroep tot nietigverklaring

6. De Raad (verweerder), de Portugese Republiek en de Commissie (intervenienten) beroepen zich in de eerste plaats op niet-ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring met het betoog, dat verzoekster door verordening nr. 2239/86 niet rechtstreeks en individueel wordt geraakt.

7. Gelijk het Hof reeds herhaaldelijk heeft vastgesteld, is

„volgens artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag een beroep tot nietigverklaring, ingesteld door een particulier, slechts ontvankelijk indien de bestreden handeling, hoewel genomen in de vorm van een verordening, in werkelijkheid een beschikking is die de verzoeker rechtstreeks en individueel raakt. Deze bepaling dient met name te voorkomen dat de gemeenschapsinstellingen, enkel door de vorm van een verordening te kiezen, het beroep van een particulier tegen een hem rechtstreeks en individueel rakende beschikking onmogelijk kunnen maken; daartoe preciseert zij, dat de gekozen vorm de aard van de handeling niet kan wijzigen.

Een door een particulier ingesteld beroep is evenwel niet ontvankelijk wanneer het is gericht tegen een verordening met een algemene strekking in de zin van artikel 189, tweede alinea, van het Verdrag, waarbij het criterium ter onderscheiding van verordeningen en beschikkingen volgens 's Hofs vaste rechtspraak in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling moet worden gezocht. Derhalve dient de aard van de bestreden handeling te worden beoordeeld, en in het bijzonder de rechtsgevolgen die zij beoogt teweeg te brengen of daadwerkelijk teweegbrengt.”⁽²⁾

8. In casu lijdt het geen twijfel, dat verordening nr. 2239/86 als zodanig die algemene strekking heeft. Gelijk haar titel aangeeft, strekt zij ter verbetering van de wijnbouwstructuur in Portugal; deze moet worden verwezenlijkt door herstructurering van de wijngaarden en door definitieve stopzetting van de wijnbouw op bepaalde met wijnstokken beplante oppervlakten. De verordening is algemeen en abstract geformuleerd, van toepassing op objectief bepaalde situaties en heeft rechtsgevolgen voor algemeen en abstract aangeduide categorieën personen.

9. Zij is gericht tot alle Portugese wijnbouwers en raakt verzoekster, evenals alle andere ondernemers die zich in een der in de verordening bedoelde situaties bevinden, enkel in haar hoedanigheid van wijnbouwer. Bijgevolg wordt verzoekster door de verordening niet individueel geraakt.

10. Zij wordt door de verordening evenmin rechtstreeks geraakt. Inzonderheid is voor toekenning van de in verordening nr. 2239/86 voorziene premie voor definitieve stopzetting een formeel besluit vereist van de bevoegde Portugese diensten bij wie de aanvragen moeten worden ingediend. Verzoekster erkent zelf, dat de Portugese autoriteiten bij de uitoefening van deze bevoegdheid over een ruime beslissingsbevoegdheid beschikken, met dien verstande dat voor de gehele duur van de gemeenschappelijke actie in de zin van artikel 6 van verordening nr. 729/70⁽³⁾, namelijk tien jaar (artikel 10, lid 1), de premie voor definitieve stopzetting wordt beperkt tot een totale oppervlakte van 15 000 ha Portugese wijngaarden (artikel 6, lid 4), die echter, volgens niet betwiste mededelingen van de Raad, in totaal 279 000 ha beslaat.

11. Verzoekster heeft echter in repliek meegedeeld — en ter terechtzitting bevestigd —, dat zij geen nietigverklaring van verordening nr. 2239/86 als geheel vordert, aangezien zij niet het verordenend karakter daarvan in de eigenlijke zin des woords betwist, maar alleen het gedeelte ervan dat inbreuk maakt op het gemeenschapsrecht. In de inleiding van haar verzoekschrift had zij overigens te kennen gegeven, dat:

„het onderhavige beroep ertoe strekt, het Hof te doen verklaren dat de Raad, door in artikel 6, lid 6, van verordening nr. 2239/86 van 14 juli 1986 te bepalen dat gedurende de looptijd van de in deze verordening voorziene gemeenschappelijke actie wijnbouwers niet aanmerking komen voor de in verordening nr. 777/85 bedoelde premie voor definitieve stopzetting, inbreuk heeft gemaakt op de algemene beginselen van rechtszekerheid en de eerbiediging van verkregen rechten, het beginsel dat de wet geen terugwerkende kracht heeft en het vertrouwensbeginsel, die deel uitmaken van de communautaire rechtsorde...”

12. Blijkens deze omschrijving van het doel van haar beroep vordert verzoekster, dat niet alleen gedurende het wijnoogstjaar 1986/87, maar ook gedurende alle volgende wijnoogstjaren op Portugal niet titel II van verordening nr. 2239/86, doch verordening nr. 777/85 wordt toegepast. Door nietigverklaring van artikel 6, lid 6, te vragen, wil verzoekster dus in wezen nietigverklaring verkrijgen van alle bepalingen van verordening nr. 2239/86 die betrekking hebben op het rooien van wijnstokken, dat wil zeggen nietigverklaring van een aantal bepalingen van verordenende aard.

13. Ter terechtzitting wekte verzoekster echter de indruk, dat haar verzoekschrift ook aldus kon worden uitgelegd, dat zij enkel voor het wijnbouwjaar 1986/87 en alleen voor zichzelf opschorting van verordening nr. 2239/86 vorderde. Zij vroeg dus als het ware om een overgangsmaatregel.

14. Verzoekster betoogt, dat zij door artikel 6, lid 6, van verordening nr. 2239/86 individueel wordt geraakt, daar zij het enige Portugese landbouwbedrijf is dat op het tijdstip van vaststelling en inwerkingtreding van verordening nr. 2239/86 een verzoek om toekenning van premie krachtens verordening nr. 777/85 had ingediend. Bijgevolg zou zij speciaal worden geraakt door artikel 6, lid 6, dat haar het voordeel van verordening nr. 777/85 ontneemt en daarmee haar rechtspositie schaadt wegens een feitelijke situatie, die haar ten opzichte van ieder ander karakteriseert en haar derhalve individualiseert als ware zij de adressaat.

15. De Raad, de Portugese Republiek en de Commissie betwisten dat verzoekster door de bestreden bepaling individueel wordt geraakt enkel vanwege de door haar ingediende aanvraag. Deze zou zijn ingediend vóór 1 september 1986, dat wil zeggen vóór het begin van het wijnbouwjaar waarvoor zij onder andere omstandigheden wel in aanmerking had kunnen worden genomen; zij zou geen enkel rechtsgevolg teweeg hebben gebracht.

16. Verzoekster betoogt, dat er een duidelijke parallel bestaat tussen haar geval en zaak 11/82 (Piraiki-Patraiki/Commissie).⁽⁴⁾ In die zaak hadden verzoeksters betoogd dat, ook al gold de bestreden beschikking voor alle Griekse ondernemingen die daadwerkelijk of potentieel katoenen garens uitvoerden naar Frankrijk, zij zich in een bijzondere situatie bevonden doordat zij vóór de vaststelling van de bestreden beschikking verkoopovereenkomsten hadden gesloten die moesten worden uitgevoerd in de periode waarin deze beschikking van toepassing was. Het Hof verklaarde, dat degenen die het bestaan van dergelijke overeenkomsten konden aantonen, zich bevonden in een feitelijke situatie die hen karakteriseerde ten opzichte van ieder ander die door de bestreden beschikking werd geraakt,

„doordat de uitvoering van hun overeenkomsten door de beschikking geheel of gedeeltelijk onmogelijk is gemaakt” (r. o. 19).

17. Naar aanleiding van het argument van de Commissie, dat zij bij het geven van de beschikking niet op de hoogte was en ook niet kon zijn van het bestaan van deze privaatrechtelijke overeenkomsten, onderzocht het Hof dit aspect van de ontvankelijkheid nog te zamen met de zaak ten gronde (r. o. 21), om ten slotte te verklaren dat de bij bedoelde overeenkomsten betrokken ondernemingen individueel waren geraakt,

„doordat zij deel uitmaken van een beperkte kring van ondernemingen die door de Commissie waren geïdentificeerd of geïdentificeerd konden worden en die, in verband met vorenbedoelde overeenkomsten, in het bijzonder door de bestreden beschikking werden getroffen” (r. o. 31).

18. In casu kan niet worden betwist dat verzoekster, door het indienen van een aanvraag krachtens verordening nr. 777/85, onder alle Portugese wijnbouwers stellig kon worden geïdentificeerd als een van degenen die door de opschorting van de tenuitvoerlegging van de verordening daadwerkelijk werden getroffen.

19. Men kan echter niet stellen, dat verzoekster door deze beschikking zwaarder werd getroffen dan de andere Portugese wijnbouwers die aan het begin van het nieuwe wijnoogstjaar aanvragen wilden indienen. Zij heeft haar aanvraag alleen eerder ingediend.

20. Het Hof heeft reeds dikwijls verklaard, dat:

„aan het normatieve karakter van een handeling niet wordt afgedaan door het enkele feit dat het aantal — of zelfs de identiteit — van de rechtssubjecten op wie die handeling op een bepaald moment van toepassing is, bepaalbaar is, zolang maar vaststaat dat die toepassing voortvloeit uit een objectieve feitelijke of rechtssituatie die in de handeling in relatie tot haar doelstelling wordt omschreven” (Deutz und Geldermann, reeds geciteerd, r. o. 8).”

21. Bij mijn weten bestaat er in de rechtspraak van het Hof maar één arrest waarin het Hof beroepen van particulieren die alleen aanvragen hadden ingediend, ontvankelijk heeft verklaard, namelijk het arrest van 13 mei 1971 (gevoegde zaken 41 tot en met 44/70, Fruit Company, Jurispr. 1971, blz. 411, 422). De in die zaak bestreden verordening was echter slechts van toepassing op ondernemingen die vóór een bepaalde, in de verordening vastgestelde datum en vóór de vaststelling van die verordening een invoervergunning hadden aangevraagd. Het Hof kon derhalve vaststellen, dat

„op het moment van de vaststelling van genoemde verordening het aantal aanvragen dat daardoor kon worden betroffen, vaststond; dat geen enkele nieuwe aanvraag daaraan kon worden toegevoegd” (r. o. 17 en 18).

22. Dit zou in casu slechts het geval zijn geweest, indien de bestreden verordening was vastgesteld na 31 december 1986, dus na de uiterste datum voor de indiening van aanvragen voor rooipremies voor het wijnoogstjaar 1986/87. Tot dat tijdstip was alleen het aantal en de identiteit van de door de premieverlaging geraakte wijnbouwers bepaald en niet meer voor verandering vatbaar. De handeling zou dan, althans voor dit verkoopjaar, een besloten groep handelaren hebben geraakt. De bestreden verordening is echter vastgesteld op 14 juli 1986.

23. Bovendien kan een particulier slechts door een bepaling van een verordening individueel worden geraakt, wanneer zijn rechtspositie daardoor wordt beïnvloed (arrest van 18 november 1975, zaak 100/74, CAM/Commissie, Jurispr. 1975, blz. 1393, 1403, r. o. 19). Het initiatief van de particulier moet derhalve rechtsgevolgen hebben gehad, die door de bestreden maatregel worden aangetast.

24. Zo overwoog het Hof, dat exporteurs werden geïndividualiseerd doordat zij vaststelling vooraf van restituties hadden verkregen in vóór een bepaalde datum afgegeven certificaten.⁽⁵⁾

25. Met betrekking tot de mededeling aan de Commissie door de nationale interventiebureaus van de biedingen, bij hen binnengekomen in het kader van de periodieke inschrijvingen voor de verkoop van bij de interventiebureaus opgeslagen vlees, verklaarde het Hof het beroep van een inschrijver ontvankelijk, omdat een beschikking van de Commissie, hoewel genomen in de vorm van een tot de Lid-Staten gerichte beschikking, rechtstreeks het al dan niet gunstige lot van de verschillende biedingen bepaalde.⁽⁶⁾

26. Ook in het arrest Piraiki-Patraiki, waarop verzoekster meer in het bijzonder een beroep doet, baseerde het Hof zich op het bestaan van reeds gesloten overeenkomsten, waarvan het bestaan was aangetoond en de uitvoering door de bestreden maatregel geheel of gedeeltelijk onmogelijk werd gemaakt, voor de overweging dat de ondernemingen die partij waren bij deze overeenkomsten, individueel werden geraakt.

27. In de onderhavige zaak kan verzoekster zich uiteraard niet beroepen op een soortgelijke verbintenis uit overeenkomst, waarvan de uitvoering door de vaststelling van verordening nr. 2239/86 onmogelijk zou worden gemaakt.

28. Zelfs wanneer men met verzoekster zou aannemen, dat de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten in het kader van verordening nr. 777/85 niet beschikken over een beoordelingsvrijheid met betrekking tot de toekenning van premies aan belanghebbenden die daarom hebben verzocht en aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen, moeten zij vervolgens nog nauwkeurig nagaan of die voorwaarden inderdaad zijn vervuld, bepalen onder welke categorie de betrokken wijngaarden vallen, ter plaatse de opbrengst daarvan vaststellen en, aan de harid van al deze gegevens, het aan elk hunner toe te kennen bedrag vaststellen. Verzoeksters aanvraag krachtens verordening nr. 777/85 heeft dus geen automatische rechtsgevolgen gehad.

29. Aangezien bovendien vaststaat, dat de aanvraag niet heeft geleid tot een beschikking van de bevoegde autoriteiten, kan worden geconcludeerd dat aan verzoeksters rechtspositie geen afbreuk is gedaan door de bestreden bepaling. Op grond van bovenstaande overwegingen ben ik derhalve van oordeel, dat het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Beroep tot schadevergoeding

30. Ook al concludeer ik tot niet-ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring, dit ontslaat mij niet van de verplichting in te gaan op het beroep tot schadevergoeding. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof,

„dat het beroep tot schadevergoeding, bedoeld in de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag een zelfstandig rechtsmiddel is met een eigen functie in het stelsel der beroepsmogelijkheden en dat de aanwending ervan afhankelijk is van voorwaarden die aan het bijzondere doel ervan beantwoorden.”⁽⁷⁾

De niet-ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring brengt dus niet noodzakelijkerwijs niet-ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding mee.

31. De Raad, de Portugese Republiek en de Commissie menen echter, dat het subsidiaire beroep tot schadevergoeding niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het niet in overeenstemming is met artikel 38, paragraaf 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering, waarin wordt voorgeschreven dat het inleidende verzoekschrift het onderwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting der aangevoerde middelen moet bevatten.

32. Inderdaad zijn de schriftelijke opmerkingen van verzoekster op dit punt uiterst beknopt. In haar verzoekschrift heeft zij enkel geconcludeerd dat het den Hove behage, „de Gemeenschap te veroordelen tot vergoeding van de schade die voor verzoekster voortvloeit uit de met-toepassing van verordening (EEG) nr. 777/85 van de Raad van 25 maart 1985”. Voorts heeft zij eerst in repliek de omvang van de door haar gestelde schade becijferd op 150 000 ecu, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van betekening van het verzoekschrift aan verweerder.

33. Mijns inziens kan echter met voldoende zekerheid uit het verzoekschrift zelf worden afgeleid, dat het verzoek geen ander doel had dan schade en interessen te verkrijgen gelijk aan de premie waarop verzoekster op grond van verordening nr. 777/85 recht meende te hebben voor een met wijnstokken beplant gebied van 30 ha, dat zij voornemens was te rooien (d. w. z. 150 000 ecu).

34. De aangevoerde middelen stemmen kennelijk overeen met die waarop het beroep tot nietigverklaring is gebaseerd.

35. Dat het nagestreefde doel en de aangevoerde middelen voor beide vorderingen overeenstemmen, volstaat mijns inziens echter niet om tot niet-ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding te concluderen.

36. In de zaak Compagnie d'approvisionnement⁽⁸⁾ moest het Hof uitspraak doen in een soortgelijke situatie. De Commissie had de ontvankelijkheid van de schadevergoedingsacties bestreden met het betoog, dat verzoeksters de schade becijferden op het exacte verschil tussen de bedragen die voortvloeiden uit de gewraakte verordeningen en die welke zouden voortvloeien uit de regeling die verzoeksters wensten, zodat hun verzoeken ertoe strekten, de niet-ontvankelijkheid te ontgaan waarop een beroep tot nietigverklaring van de verordeningen krachtens artikel 173 EEG-Verdrag zou stuiten.

37. Het Hof verklaarde echter

„dat de schadevergoedingsactie... is voorzien als een zelfstandige beroepsweg waaraan binnen het stelsel der beroepsmogelijkheden een bijzondere functie toekomt en toepassingsvoorwaarden zijn gesteld, die zijn afgestemd op zijn specifieke doel; dat zij verschilt van het beroep tot nietigverklaring doordat zij niet strekt tot intrekking van een bepaalde maatregel, maar tot vergoeding van schade, veroorzaakt door een instelling in de uitoefening harer functies; dat de beroepen tot schadevordering slechts strekken tot erkenning van een recht op schadevergoeding en derhalve op een verrichting bestemd om uitsluitend ten aanzien van verzoeksters gevolgen teweeg te brengen; dat deze beroepen derhalve ontvankelijk zijn.”

38. In casu kan verzoekster er trouwens niet van worden beschuldigd dat zij de vereisten van artikel 173 heeft willen ontgaan, aangezien haar beroep primair op dit artikel is gebaseerd. Voorts moet worden opgemerkt, dat het beroep tot schadevergoeding in de ware zin van het woord subsidiair is ingesteld: het komt immers slechts aan de orde wanneer verordening nr. 2239/86 niet wordt nietigverklaard (hetzij omdat de primaire vordering niet-ontvankelijk, hetzij omdat zij ongegrond wordt verklaard). Zou deze verordening namelijk door het Hof worden nietigverklaard, dan zou verordening nr. 777/85 ook in Portugal blijven gelden en zou verzoekster de door haar gestelde schade niet lijden.

39. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, het beroep tot schadevergoeding niet niet-ontvankelijk te verklaren, maar de gegrondheid ervan te onderzoeken.

40. In dit verband is het vaste rechtspraak van het Hof

„dat krachtens artikel 215, tweede alinea, en de algemene beginselen waarnaar in dit voorschrift wordt verwezen, voor aansprakelijkheid van de Gemeenschap een aantal voorwaarden — betreffende het bestaan van schade, het causaal verband tussen het beweerdelijk geleden nadeel en de aan de instellingen verweten gedraging, alsook de onwettigheid van de aan de instelling verweten gedraging — moeten zijn vervuld.”

Zoals gezegd, is in casu de handeling die aan de gestelde schade ten grondslag ligt van normatieve aard. Het is echter

„eveneens vaste rechtspraak van het Hof (zie in de eerste plaats het arrest van 2 december 1971, zaak 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Jurispr. 1971, blz. 975), dat de Gemeenschap ten aanzien van dergelijke handelingen slechts aansprakelijk kan worden gesteld, wanneer er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel.”⁽⁹⁾

In het licht van deze vereisten moet het onderhavige beroep tot schadevergoeding worden beoordeeld.

41. Zoals gezegd, mag worden aangenomen dat de ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregels waarop volgens verzoekster inbreuk is gemaakt, dezelfde zijn als die, waarop zij haar beroep tot nietigverklaring baseert, namelijk het beginsel van eerbiediging van verkregen rechten, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel dat de wet geen terugwerkende kracht heeft.

42. Hiervoor is echter gebleken, dat het door verzoekster bij de Portugese autoriteiten ingediende verzoek om een rooipremie geen rechtsgevolgen teweeg kon brengen en a fortiori dus geen recht op premie uit hoofde van verordening nr. 777/85.

43. Onder deze omstandigheden kan er geen sprake zijn van inbreuk op het beginsel van eerbiediging van verkregen rechten. Gelijk het Hof voorts onlangs nog onder verwijzing naar het arrest Eridania van 27 september 1979⁽¹⁰⁾ heeft bevestigd,

„kan een onderneming zich niet beroepen op een verkregen recht om een voordeel te behouden, dat voor haar voortvloeit uit een marktordening zoals die op een bepaald tijdstip bestaat.”⁽¹¹⁾

Dit geldt a fortiori voor een potentieel voordeel.

44. Om dezelfde redenen kan er geen sprake zijn van inbreuk op het vertrouwensbeginsel. Bovendien kan volgens vaste rechtspraak van het Hof een voorzichtig en bezonnen handelaar zich, wanneer hij de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kan voorzien, niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (arrest van 1 februari 1978, zaak 78/77, Lührs, Jurispr. 1978, blz. 169).⁽¹²⁾ En in casu moet worden vastgesteld, dat verordening nr. 777/85 zelf in artikel 7 de mogelijkheid voorziet, dat het bedrag van de daarbij ingestelde premies door de Raad zal worden gewijzigd.

45. In dit verband wijst de Commissie er terecht op, dat het absurd zou zijn wanneer een particulier door middel van een dergelijke voortijdig ingediende aanvraag (die nog geen rechten ten behoeve van de aanvrager heeft doen ontstaan) de Gemeenschap kan dwingen een stelsel van het ene wijnoogstjaar tot het andere wijnoogstjaar ongewijzigd te handhaven, ongeacht de economische omstandigheden. Het Hof heeft namelijk bij herhaling uitgemaakt⁽¹³⁾, dat

„aan het vertrouwensbeginsel niet een dusdanig ruime draagwijdte mag worden gegeven, dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan.”

46. Bovendien kon verzoekster geen aanspraak maken op overgangsmaatregelen te haren behoeve, nu zij geen rechten had verworven onder de oude wetgeving.

47. Met betrekking tot het beginsel van de rechtszekerheid en het beginsel dat de wet geen terugwerkende kracht heeft, kan ik volstaan met eraan te herinneren dat verordening nr. 2239/86, vastgesteld op 14, bekendgemaakt op 18 en in werking getreden op 21 juli 1986, pas gold vanaf het wijnoogstjaar 1986/87, dus met ingang van 1 september 1986. De toepassing ervan op verzoeksters aanvraag, die was ingediend voor dat zelfde wijnoogstjaar, kon dus in ieder geval geen inbreuk maken op genoemde algemene beginselen.

Om bovenstaande redenen moet het beroep tot schadevergoeding ongegrond worden verklaard.

48. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk te verklaren, het beroep tot schadevergoeding ongegrond te verklaren en verzoekster te verwijzen in de kosten, met inbegrip van die van intervenienten.