Hof van Justitie EU 14-01-1988 ECLI:EU:C:1988:9

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 maart 1986, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek, door te bepalen dat uitsluitend Italiaanse onderdanen eigenaar of huurder kunnen worden van met steun uit de openbare middelen gebouwde of gerenoveerde woningen en aanspraak hebben op goedkoop grondkrediet, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 48, 52 en 59 EEG-Verdrag en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2). Meer bepaald verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek, dat zij de onderdanen van andere Lid-Staten van genoemde mogelijkheden uitsluit door het vereiste van Italiaanse nationaliteit, gesteld in de presidentiële decreten nr. 655 van 23 mei 1964 en nr. 1035 van 30 december 1972, wet nr. 33 van de regio Puglia van 24 april 1980, wet nr. 38 van de regio Toscana van 7 mei 1980, wet nr. 15 van de regio Emilia-Romagna van 25 mei 1981 en het op 8 september 1981 goedgekeurde tienjarenplan voor de woningbouw in laatstgenoemde regio, alsook in wet nr. 22 van de regio Liguria van 23 april 1982.

2 Blijkens de stukken zond de Commissie op 10 december 1984, na een klacht van een Belgisch onderdaan, wiens aanvraag om grondkrediet tegen verlaagde rente met het oog op de aankoop van een woning te Mordano (Bologna), waar hij woonde en als zelfstandige werkzaam was, door de autoriteiten van de regio Emilia-Romagna was afgewezen, de Italiaanse regering een schriftelijke ingebrekestelling, waarmee zij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag inleidde tegen voornoemde wettelijke regeling, die zij in strijd achtte met de artikelen 48, 52 en 59 EEG-Verdrag en verordening nr. 1612/68.

3 Op 16 april 1985 deed de Commissie de Italiaanse regering het in artikel 169, lid 1, EEG-Verdrag bedoelde met redenen omkleed advies toekomen.

4 Bij telexbericht van 24 april 1985 attendeerde de Italiaanse regering de Commissie op het feit, dat zij haar reeds in december 1984 een kopie had toegezonden van een ministeriële circulaire van 24 november 1984, waarin was bepaald dat onderdanen van de Lid-Staten van de Gemeenschap die in Italië hun beroepswerkzaamheden verrichten en er wonen, moeten worden geacht in alle opzichten te zijn gelijkgesteld met Italiaanse onderdanen voor wat de toewijzing van sociale woningen betreft.

5 Op 4 september 1985 bracht de Commissie een aanvullend advies uit, waarin zij te kennen gaf dat die circulaire niet volstond om een eind te maken aan de vastgestelde inbreuk, met name omdat zij niet verbindend was voor de regionale autoriteiten en niet naar behoren was gepubliceerd.

6 Tijdens de schriftelijke procedure voor het Hof heeft de Italiaanse regering de ontoereikendheid van de ministeriële circulaire erkend en op 15 mei 1987 heeft de Italiaanse ministerpresident een decreet vastgesteld, waarbij onderdanen van de andere Lid-Staten van de Gemeenschap, die in Italië wonen, er in loondienst werkzaam zijn en aan de subjectieve en objectieve voorwaarden van de wettelijke regeling inzake sociale huisvesting voldoen, voor de toepassing van deze regeling met Italiaanse onderdanen worden gelijkgesteld.

7 Na te hebben vastgesteld, dat dit decreet ook verbindend is voor de regionale autoriteiten en dat het in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana is gepubliceerd, heeft de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting verklaard, dat het beroep daarmee zonder voorwerp is geraakt voor wat de betrekkingen tussen enerzijds de litigieuze wettelijke regeling en anderzijds de gemeenschapsbepalingen van artikel 48 EEG-Verdrag en verordening nr. 1612/68 betreft. De Commissie heeft op dit punt dus afstand van instantie gedaan.

8 Voor een nadere uiteenzetting van de Italiaanse wettelijke regeling, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hieronder slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

9 Ter afbakening van het onderwerp van het geding moet worden vastgesteld, dat het beroep slechts het nationaliteitsvereiste in de Italiaanse wettelijke regeling inzake sociale huisvesting betreft. Gelijk de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, zijn de andere in die wettelijke regeling gestelde voorwaarden niet in geding. Na de vaststelling van het decreet van de Italiaanse ministerpresident van 15 mei 1987 en de gedeeltelijke afstand van instantie door de Commissie, gaat het in casu dus enkel nog om de vraag of in het kader van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag het gemeenschapsrecht zich ertegen verzet, dat de toegang tot sociale huisvesting aan eigen onderdanen wordt voorbehouden.

10 Dienaangaande heeft de Italiaanse regering erop gewezen, dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen het verrichten van beroepswerkzaamheden en de mogelijkheid om een woning in de sociale sector te huren of goedkoop grondkrediet voor de bouw of aankoop van een dergelijke woning te verkrijgen. Het betrokken nationaliteitsvereiste zou geen beperking zijn van het recht van vestiging of van het vrij verrichten van diensten, maar slechts een mogelijkheid beperken die de uitoefening van die rechten kan bevorderen en vergemakkelijken. De verplichtingen voortvloeiend uit de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag, zoals deze door het Hof zijn uitgelegd, zouden zich echter niet uitstrekken tot dergelijke mogelijkheden, ten aanzien waarvan de afschaffing van nationaliteitsvereisten een coördinatie van de nationale wettelijke regelingen onderstelt zoals die in verordening nr. 1612/68 inzake de loontrekkenden.

11 Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering evenwel erkend, dat het betrokken nationaliteitsvereiste, voor wat betreft het recht om een hoofdvestiging te hebben, als strijdig met artikel 52 EEG-Verdrag kan worden beschouwd. Wat daarentegen het recht op een zogenoemde „secundaire” vestiging en het vrij verrichten van diensten betreft, stelt de Italiaanse regering, dat de uitoefening van die rechten niet impliceert dat de betrokkene voortdurend aanwezig is op de plaats waar hij zijn beroepswerkzaamheden uitoefent. Het zou dus uitgesloten zijn, dat de communautaire non-discriminatieregels gelden voor de mogelijkheid van dergelijke personen om een woning in de sociale sector te huren of te kopen. Die personen zouden trouwens niet kunnen voldoen aan de andere in de betrokken wettelijke regeling gestelde voorwaarden, die niet discriminerend zijn en die verband houden met de sociale doelen van die -wettelijke regeling.

12 In verband met deze argumenten zij eraan herinnerd, dat de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag in wezen de uitvoering op het gebied van werkzaamheden anders dan in loondienst beogen van het beginsel van gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 7, volgens hetwelk „binnen de werkingssfeer van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden is”.

13 Die twee artikelen hebben dus ten doel, te verzekeren dat een onderdaan van een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat werkzaamheden anders dan in loondienst wil verrichten, op gelijke voet als eigen onderdanen wordt behandeld, en zij verbieden iedere uit nationale of regionale wettelijke regelingen voortvloeiende discriminatie op grond van nationaliteit, die de toegang tot of het verrichten van zulk een werkzaamheid belemmert.

14 Zoals blijkt uit de algemene programma's die de Raad op 18 december 1961 heeft vastgesteld (PB 1962, blz. 32 en 36) en die, gelijk het Hof herhaaldelijk heeft beklemtoond, nuttige aanwijzingen verschaffen voor de uitvoering van de verdragsbepalingen inzake het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten, geldt bedoeld verbod niet enkel voor specifieke bepalingen inzake het verrichten van beroepswerkzaamheden, maar ook voor verschillende algemene bevoegdheden die nuttig zijn voor het verrichten van die werkzaamheden. Onder de in die twee programma's genoemde voorbeelden vindt men de bevoegdheid om roerende en onroerende goederen en rechten te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, en die om leningen aan te gaan en met name gebruik te maken van de verschillende vormen van krediet.

15 Voor een natuurlijk persoon onderstelt het verrichten van beroepswerkzaamheden niet enkel de mogelijkheid om toegang te krijgen tot lokalen van waaruit de werkzaamheid kan worden verricht, eventueel door het lenen van het bedrag dat nodig is om ze te kopen, maar ook die om huisvesting te vinden. Beperkingen in de wettelijke regeling inzake huisvesting in de plaats waar de werkzaamheid wordt verricht, kunnen derhalve het verrichten van die werkzaamheid belemmeren.

16 Om de volstrekte gelijkheid op het stuk van de mededinging te verzekeren, moet de onderdaan van een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat een werkzaamheid anders dan in loondienst wenst te verrichten, dus huisvesting kunnen vinden onder gelijke voorwaarden als gelden voor zijn concurrenten die onderdaan van laatstbedoelde staat zijn. Daarom is iedere beperking niet enkel van het recht op huisvesting, maar ook van de aanspraak op de verschillende faciliteiten die aan eigen onderdanen worden verleend om de financiële lasten van huisvesting te verlichten, te beschouwen als een hinderpaal voor het verrichten van de beroepswerkzaamheden zelf.

17 In die omstandigheden moet voor een wettelijke regeling inzake huisvesting, ook wanneer zij woningen in de sociale sector betreft, het beginsel van de nationale behandeling gelden, zoals dit voortvloeit uit de verdragsbepalingen inzake werkzaamheden anders dan in loondienst.

18 Weliswaar bestaat er, zoals de Italiaanse regering heeft opgeworpen, in de praktijk niet in alle gevallen van vestiging dezelfde behoefte om huisvesting te vinden en doet deze behoefte zich in de regel niet gevoelen in het geval van dienstverrichting, en is het ook juist, dat de dienstverrichter in de meeste gevallen niet zal voldoen aan de niet-discriminerende voorwaarden van de wettelijke regeling inzake sociale huisvesting.

19 Het valt echter niet a priori uit te sluiten, dat iemand, met behoud van zijn hoofdvestiging in de ene Lid-Staat, in een andere Lid-Staat beroepswerkzaamheden gaat verrichten gedurende een zo lange periode, dat hij er over een vaste woning moet beschikken, en dat hij voldoet aan de niet-discriminerende voorwaarden voor huisvesting in de sociale sector. Hieruit volgt, dat men geen onderscheid mag maken tussen de verschillende vormen van vestiging en dat dienstverrichters niet mogen worden uitgesloten van het fundamentele beginsel van nationale behandeling.

20 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door in verscheidene bepalingen van haar wetgeving te bepalen dat uitsluitend Italiaanse onderdanen eigenaar of huurder kunnen worden van met steun uit de openbare middelen gebouwde of gerenoveerde woningen en aanspraak hebben op goedkoop grondkrediet.