Hof van Justitie EU 23-02-1988 ECLI:EU:C:1988:86

De ontvankelijkheid

6 Aangaande de door de Raad geuite twijfel omtrent de ontvankelijkheid van het beroep, in verband met het procesbelang van het Verenigd Koninkrijk, volstaat de vaststelling dat artikel 173 EEG-Verdrag een duidelijk onderscheid maakt tussen het recht van beroep van de communautaire instellingen en de Lid-Staten en dat van natuurlijke en rechtspersonen. De eerste alinea van dit artikel geeft, onder meer, elke Lid-Staat het recht om met een beroep tot nietigverklaring de wettigheid van elke richtlijn van de Raad te bestrijden, zonder dat voor de uitoefening van dit recht een procesbelang behoeft te worden aangetoond (arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493). Het beroep is dus ontvankelijk.

Ten gronde

7 Het Verenigd Koninkrijk steunt zijn beroep tot nietigverklaring op een gebrekkige motivering van de bestreden richtlijn en op procedurele onregelmatigheden na de goedkeuring van de richtlijn door de Raad.

Het eerste middel

8 Het Verenigd Koninkrijk doet zijn beroep in de eerste plaats steunen op schending van artikel 190 EEG-Verdrag wegens een ontoereikende rechtsgrondslag van de richtlijn, nu deze blijkens haar considerans uitsluitend op artikel 43 EEG-Verdrag is gebaseerd. Aangezien de richtlijn twee verschillende doeleinden nastreeft — het ene op het vlak van het landbouwbeleid en het andere op het vlak van de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen inzake dierenbescherming — had zij ook op artikel 100 EEG-Verdrag moeten worden gebaseerd en aan de procedurele vereisten van dit artikel moeten voldoen. Blijkens de voorstukken zou de richtlijn voornamelijk het welzijn van de dieren beogen. Verder stelt het Verenigd Koninkrijk, dat de Raad met zijn optreden afwijkt van zijn praktijk van vóór december 1985 om de richtlijnen in dergelijke gevallen zowel op artikel 43 als op artikel 100 van het Verdrag te baseren.

9 De Raad, ondersteund door de Commissie die aan de zijde van de Raad heeft geïntervenieerd, betoogt dat artikel 100 EEG-Verdrag als restbepaling van subsidiaire aard in casu niet van toepassing is en dat artikel 43 EEG-Verdrag op zich een voldoende rechtsgrondslag biedt voor de vaststelling van de betrokken richtlijn. Een maatregel die een doel op landbouwgebied nastreeft of die een dergelijk doel als hoofddoel heeft, zou noodzakelijkerwijs en uitsluitend op dit laatste artikel behoren te worden gebaseerd, zelfs indien die maatregel is bedoeld om te komen tot een onderlinge aanpassing van de wetgevingen. Ter zake van de gestelde wijziging van zijn praktijk verdedigt de Raad, dat de door verzoeker genoemde praktijk van de dubbele rechtsgrondslag zijn oorsprong vindt in een in 1964 binnen de Raad bereikt politiek compromis, dat evenwel niet bindend was voor het toekomstig handelen van deze instelling.

10 De Raad en de Commissie stellen verder, dat de betrokken richtlijn de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag nastreeft en inzonderheid concurrentiedistorsies op de markt voor pluimvee en eieren ten gevolge van verschillen in de voorwaarden voor het houden van legkippen in de Lid-Staten wil voorkomen.

11 Om te beginnen zij opgemerkt, dat in casu het verschil van mening over de juiste rechtsgrondslag niet van louter formele betekenis is, aangezien de artikelen 43 en 100 EEG-Verdrag verschillende regels bevatten inzake de besluitvorming binnen de Raad. De keuze van de rechtsgrondslag kon dus gevolgen hebben voor de vaststelling van de inhoud van de bestreden richtlijn.

12 Ten einde te kunnen beoordelen, of het middel ter zake van de gebrekkige rechtsgrondslag gegrond is, moet derhalve worden onderzocht, of de Raad bevoegd was om de bestreden richtlijn uitsluitend op basis van artikel 43 EEG-Verdrag vast te stellen.

13 Ingevolge artikel 38 EEG-Verdrag zijn de artikelen 39 tot en met 46 van het Verdrag van toepassing op de produkten vermeld in de lijst die als bijlage II aan het Verdrag is gehecht.

14 Bovendien moet artikel 43 EEG-Verdrag worden uitgelegd met inachtneming van artikel 39, dat de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opsomt, en van artikel 40, dat de verwezenlijking van dit beleid regelt, door onder meer te bepalen, dat „om de in artikel 39 gestelde doeleinden te bereiken een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten tot stand zal worden gebracht” en dat deze ordening alle maatregelen kan meebrengen welke noodzakelijk zijn om die doelstellingen te bereiken (arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stölting, Jurispr. 1979, blz. 713).

15 In artikel 39 EEG-Verdrag wordt inzonderheid als doel van het landbouwbeleid genoemd: de toename van de produktiviteit door de technische vooruitgang te bevorderen, en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie als een optimaal gebruik van de produktiefactoren te verzekeren. Verder bepaalt artikel 39, lid 2, sub b en c, dat bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid rekening moet worden gehouden met de noodzaak de dienstige aanpassingen geleidelijk te doen verlopen en met het feit, dat de landbouwsector nauw verweven is met de gehele economie. Hieruit volgt, dat de doelstellingen van het landbouwbeleid aldus moeten worden opgevat dat de gemeenschapsinstellingen hun taken kunnen vervullen, rekening houdend met de ontwikkelingen in de landbouwsector en in de economie in haar geheel.

16 De maatregelen die op basis van artikel 43 EEG-Verdrag worden genomen om deze doeleinden te bereiken in het kader van een gemeenschappelijke ordening van de markten, als bedoeld in artikel 40, lid 2, EEG-Verdrag, kunnen bestaan in regelingen betreffende de voorwaarden en methoden van produktie, de kwaliteit en het in de handel brengen van landbouwprodukten. De gemeenschappelijke marktordeningen bevatten tal van voorschriften ter zake.

17 Bij het nastreven van de doeleinden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen, mag evenwel niet worden voorbijgegaan aan vereisten van algemeen belang, zoals de bescherming van consumenten, de gezondheid en het leven van personen en dieren; bij de uitoefening van hun bevoegdheden moeten de gemeenschapsinstellingen met deze vereisten rekening houden.

18 Ten slotte zijn volgens artikel 42 EEG-Verdrag de bepalingen betreffende de mededinging slechts in zoverre op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten van toepassing, als door de Raad binnen het raam van de bepalingen, vastgesteld krachtens artikel 43 van het Verdrag, zal worden bepaald. Bij het vaststellen van die bepalingen moet de Raad dus tevens rekening houden met de vereisten van het mededingingsbeleid.

19 Uit de hierboven onderzochte bepalingen, gelezen in onderling verband, volgt dat artikel 43 EEG-Verdrag de geschikte rechtsgrondslag is voor elke regeling betreffende de produktie en het in de handel brengen van de in bijlage II bij het Verdrag genoemde landbouwprodukten, die bijdraagt tot de verwezenlijking van één of meer van de in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dergelijke regelingen kunnen een harmonisatie van de nationale bepalingen op dit vlak meebrengen, zonder dat daartoe een beroep op artikel 100 EEG-Verdrag behoeft te worden gedaan.

20 Zoals het Hof met name overwoog in de arresten van 29 november 1978 (zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr. 1979, blz. 2347) en 26 juni 1979 (zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2161), kent artikel 38, lid 2, EEG-Verdrag aan de specifieke bepalingen op landbouwgebied voorrang toe boven de algemene verdragsbepalingen betreffende de instelling van de gemeenschappelijke markt.

21 Zelfs indien de betrokken regelingen gericht zijn op zowel landbouwpolitieke doelstellingen als op andere doelstellingen die, bij gebreke van een specifieke bepaling, langs de weg van artikel 100 van het Verdrag worden nagestreefd, kan aan dit artikel, dat een algemene bepaling is op grond waarvan richtlijnen voor het nader tot elkaar brengen van de wetgevingen van de Lid-Staten kunnen worden vastgesteld, dus geen argument worden ontleend om de werkingssfeer van artikel 43 EEG-Verdrag te beperken.

22 Op grond van de voorgaande overwegingen moet worden bezien, of de bestreden richtlijn al dan niet valt binnen de werkingssfeer van artikel 43 EEG-Verdrag, zoals hierboven omschreven.

23 Blijkens het dossier is het houden van legkippen in batterijen in de Gemeenschap het meest verbreide systeem voor de produktie van eieren, landbouwprodukten die voorkomen in bijlage II bij het Verdrag. De produktie van eieren valt onder de gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector eieren, geregeld in verordening nr. 2771/75 van de Raad van 29 oktober 1975 (PB 1975, L 282, blz. 49). Artikel 2 van deze verordening voorziet onder meer in communautaire maatregelen die kunnen bijdragen tot een betere organisatie van de produktie van eieren en tot verbetering van hun kwaliteit. Zoals het Hof in zijn arrest van 30 november 1978 heeft vastgesteld (zaak 31/78, Bussone, Jurispr. 1978, blz. 2429), wordt de marktordening voor eieren gekenmerkt door de inachtneming van de gemeenschappelijke regels inzake mededinging en de invoering van gemeenschappelijke kwaliteitsnormen ter aanmoediging van de initiatieven van het bedrijfsleven om de kwaliteit van de produkten en de organisatie van de produktie te verbeteren.

24 Aangezien de richtlijn minimumnormen voor het houden van legkippen vaststelt, past zij in het kader van deze gemeenschappelijke marktordening, die is ingesteld om de in artikel 39 van het Verdrag genoemde doelstellingen te bereiken. Partijen zijn het erover eens, dat de Lid-Staten de voorwaarden en methoden voor het houden van legkippen in batterijen verschillend hebben geregeld. De daaruit voortvloeiende verschillen in produktievoorwaarden tussen de onderscheiden Lid-Staten kunnen leiden tot concurrentiedistorsies, die de gemeenschappelijke marktordening nu juist beoogt op te heffen. Door gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen en nationale steunmaatregelen toe te staan die de toepassing van de gemeenschappelijke normen moeten vergemakkelijken, tracht de richtlijn de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag te verwezenlijken.

25 Tegen deze overwegingen voert het Verenigd Koninkrijk aan, dat het hoofddoel van de richtlijn blijkens de ontstaansgeschiedenis ervan duidelijk het welzijn van de dieren is. Het refereert in dit verband aan het Europese Verdrag inzake de bescherming van landbouwhuisdieren, dat de Raad bij besluit van 19 juni 1978 namens de Gemeenschap heeft goedgekeurd (PB 1978, L 323, biz. 12).

26 Uit het geheel van de voorstukken waarnaar partijen verwijzen, blijkt evenwel, dat voornamelijk tot de harmonisatie van de normen voor de veehouderij was besloten om ongelijke concurrentievoorwaarden op dat gebied weg te werken. In de considerans van het besluit van 19 juni 1978 verklaarde de Raad, „dat de nationale wetgevingen die momenteel van kracht zijn voor de bescherming van landbouwhuisdieren, ... verschillen vertonen die aanleiding kunnen geven tot ongelijke concurrentievoorwaarden en derhalve rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de gemeenschappelijke markt”, en „dat het Verdrag ook betrekking heeft op aangelegenheden die binnen het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vallen”. De eerste passage is nagenoeg letterlijk overgenomen in de resolutie van de Raad van 22 juli 1980 inzake de bescherming van in batterijen gehouden legkippen (PB 1980, C 196, biz. 1). Zij komt ook voor in het ontwerp voor de betrokken richtlijn, dat op 25 maart 1986 aan de Raad ter stemming was voorgelegd en waarin met name wordt gesproken van de afbreuk die kan worden gedaan „aan de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening voor eieren en pluimvee”, alsmede, zij het enigszins anders geformuleerd, in de tekst van de richtlijn zoals die aan de Lid-Staten ter kennis is gebracht.

27 Uit de voorstukken blijkt inderdaad, dat de richtlijn tevens was bedoeld om in overeenstemming met voormeld Verdrag een betere behandeling van legkippen te waarborgen. Niettemin moet, zoals hierboven is aangegeven, worden onderstreept, dat de harmonisatie van onderling afwijkende nationale bepalingen inzake landbouwprodukten, die de goede werking van een gemeenschappelijke marktordening kunnen beïnvloeden, zoals in casu de uiteenlopende voorwaarden voor het houden van legkippen, reeds tot stand kan worden gebracht op grond van artikel 43 van het Verdrag alleen, zonder dat daarvoor een beroep behoeft te worden gedaan op artikel 100 EEG-Verdrag.

28 Ten slotte stelt het Verenigd Koninkrijk nog, dat de Raad is afgestapt van zijn vaste praktijk om handelingen op het betrokken gebied zowel op artikel 43 als op artikel 100 EEG-Verdrag te baseren.

29 Dienaangaande volstaat de opmerking, dat de bepaling van de geschikte rechtsgrondslag van een handeling niet afhangt van de appreciatie van de gemeenschapswetgever, maar moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn (zie het arrest van 26 maart 1987, reeds aangehaald). Een eerdere praktijk van de Raad om wetgevende handelingen op een bepaald gebied op een dubbele rechtsgrondslag te baseren, kan geen wijziging brengen in de verdragsbepalingen. Een dergelijke praktijk kan dan ook geen precedent scheppen dat de gemeenschapsinstellingen bij de bepaling van de juiste rechtsgrondslag zou binden.

30 Derhalve moet verzoekers eerste middel in zijn geheel worden verworpen.

Het tweede middel

31 In het tweede middel stelt het Verenigd Koninkrijk, dat de betrokken richtlijn moet worden nietig verklaard omdat zij verschilt van het ontwerp dat ter goedkeuring aan de Raad is voorgelegd. Het secretariaatgeneraal van de Raad zou niet bevoegd zijn om wijzigingen aan te brengen in een tekst waarover de Raad reeds heeft gestemd, behalve wanneer het om correcties van louter typografische of syntactische aard gaat. Het Verenigd Koninkrijk vervolgt, dat de betrokken wijzigingen niet reeds hierom aanvaardbaar zijn, omdat zij slechts de considerans en niet de bepalingen van de richtlijn betreffen.

32 Volgens de Raad zijn de redactionele wijzigingen in de considerans van de richtlijn louter formeel en dienen zij enkel om de bedoelingen van de opsteller duidelijker tot uitdrukking te brengen. Een dergelijke herformulering zou binnen de beoordelingsvrijheid van het secretariaatgeneraal van de Raad vallen en aanvaardbaar zijn, voor zover de inhoud van de handeling zelf niet wordt gewijzigd.

33 Tussen partijen is in confesso, dat de tekst van de bestreden richtlijn op een aantal punten afwijkt van het in de Raad op 25 maart 1986 besproken en gestemde ontwerp en dat de omstreden wijzigingen het werk zijn van het secretariaatgeneraal van de Raad. Uit het dossier blijkt in het bijzonder, dat:

• in de herziene, in het Publikatieblad bekendgemaakte versie een verwijzing naar artikel 42 EEG-Verdrag is toegevoegd;

• de verwijzingen naar het Europese Verdrag inzake de bescherming van landbouwhuisdieren alsmede naar het besluit waarbij de Raad dit Verdrag goedkeurde, zijn vervangen door een verwijzing naar de gemeenschappelijke marktordening en naar de voorschriften inzake de produktievoorwaarden voor eieren;

• de overweging in de considerans, dat de richtlijn de eerste stap is om te komen tot gemeenschappelijke minimumeisen die op alle intensieve veehouderijsystemen van toepassing zij n, is geschrapt.

34 Volgens artikel 9 van het op 24 juli 1979 vastgestelde Reglement van orde van de Raad (PB 1979, L 268, blz. 1) wordt de tekst van de door de Raad vastgestelde besluiten voorzien van de handtekening van de voorzitter die op het ogenblik van hun aanneming in functie is, en van die van de secretarisgeneraal. De voorzitter geeft daarop kennis van de richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Raad. Hij kan de secretarisgeneraal opdragen deze kennisgevingen namens hem te verrichten (zie artikel 15 van het Reglement van orde).

35 Het Reglement van orde van de Raad machtigt evenwel noch de secretarisgeneraal noch het personeel van het secretariaatgeneraal om de door de Raad aangenomen teksten te wijzigen of te corrigeren. Weliswaar behoort het stellig tot de taken van het secretariaatgeneraal van de Raad om grammaticale en spelfouten te wijzigen, doch deze bevoegdheid kan zich niet uitstrekken tot de inhoud van de betrokken handeling.

36 In de onderhavige zaak betreffen de door het secretariaatgeneraal van de Raad aangebrachte wijzigingen enkel de motivering en niet de bepalingen zelf van de betrokken richtlijn. Deze motivering is evenwel opgesteld in verband met artikel 190 EEG-Verdrag, dat vereist dat de verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad en van de Commissie een uiteenzetting bevatten van de redenen die de instelling tot de vaststelling ervan hebben gebracht, zodat toetsing door het Hof mogelijk is en zowel de Lid-Staten als de belanghebbende onderdanen kunnen zien hoe de gemeenschapsinstellingen het Verdrag hebben toegepast (zie het arrest van 7 juli 1981, zaak 158/80, Rewe, Jurispr. 1981, blz. 1805).

37 Hieruit volgt, dat de motivering een essentieel bestanddeel van een handeling is. Bijgevolg zijn noch de secretarisgeneraal van de Raad, noch het personeel van zijn secretariaatgeneraal bevoegd om de motivering van door de Raad goedgekeurde handelingen te wijzigen.

38 In de onderhavige zaak staat vast, dat de wijzigingen die in de ter kennis gebrachte en bekendgemaakte versie van de betrokken richtlijn zijn aangebracht, verder gaan dan eenvoudige correcties van grammaticale of spelfouten.

39 Hieruit volgt, dat het tweede middel van het Verenigd Koninkrijk gegrond is. Mitsdien moet richtlijn 86/113 van de Raad van 25 maart 1986 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van legkippen in batterijen worden nietig verklaard.

Kosten

40 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Ingevolge paragraaf 3, eerste alinea, van dit artikel echter kan het Hof de proceskosten geheel of gedeeltelijk compenseren, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.

41 De kern van de onderhavige zaak vormde het institutionele vraagstuk van de keuze van de rechtsgrondslag van de bestreden richtlijn, waarover het eerste middel van het Verenigd Koninkrijk handelde. Aangezien het Verenigd Koninkrijk op dit punt in het ongelijk, maar wat het tweede middel betreft in het gelijk is gesteld, zijn er termen aanwezig om elke partij, interveniente daaronder begrepen, te verwijzen in de eigen kosten.