Hof van Justitie EU 20-09-1988 ECLI:EU:C:1988:420

a) Schending van wezenlijke vormvoorschriften

4 Verzoeker betoogt, dat de Raad, door de bestreden verordeningen vast te stellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, doch met de stem van Spanje tegen, een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden. De in de Toetredingsakte vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheden zijn volgens verzoeker voorwaarden voor toetreding van de nieuwe Lid-Staat en maken derhalve deel uit van een overeenkomst tussen de Lid-Staten en de toetredende staat, die niet zonder het akkoord van alle partijen bij de overeenkomst zou kunnen worden gewijzigd.

5 Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, mogen de instellingen ingevolge artikel 8 Toetredingsakte de handelingen die zij reeds hadden aanvaard, doch die door de Toetredingsakte waren gewijzigd, in de toekomst nog wijzigen volgens de normaal toepasselijke procedure voor wijzigingen van bepalingen van afgeleid recht.

6 De voor Spanje geldende gegarandeerde totale hoeveelheden die in hoofdstuk XIV van bijlage I bij de Toetredingsakte voorkomen als wijziging van de verordeningen nrs. 804/68 en 857/84 van de Raad, mochten dus volgens de in casu gevolgde procedure worden gewijzigd.

7 Mitsdien dient het middel ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften te worden verworpen.

b) Schending van artikel 39, lid 1, sub b, EEG-Verdrag

8 Verzoeker meent, dat de verlaging met 3% van de aan Spanje bij de Toetredingsakte toegewezen gegarandeerde totale hoeveelheden in strijd is met de in artikel 39, lid 1, sub b, EEG-Verdrag neergelegde fundamentele doelstelling van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek: de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. Hij wijst inzonderheid op de economische en sociale gevolgen die deze verlaging zou hebben voor bepaalde streken in Spanje, waar de zuivelsector grotendeels uit kleine familiebedrijven bestaat en ongeveer 70% van de landbouwproduktie uitmaakt. Vanuit het oogpunt van de nationale economie in haar geheel genomen zou de uitbreiding van de bij verordening nr. 1336/86 van de Raad van 6 mei 1986 ingestelde opkoopregeling voor melkquota, waarbij een vergoeding wordt toegekend voor de definitieve beëindiging van de melkproduktie (PB 1986, L 119, biz. 21) bovendien tot een vermindering van de Spaanse zuivelproduktie leiden die ongunstige economische en sociale gevolgen zou hebben voor de producenten die hun produktie beëindigen.

9 De Raad betoogt, dat hij bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid de verschillende doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag diende af te wegen, en in casu voorrang moest geven aan het stabiliseren van de markt. Hij had evenwel voorzien in andere maatregelen om te voorkomen dat de verlaging met 3% van de gegarandeerde totale hoeveelheden de hoogte van de quota van de individuele producenten zou aantasten.

10 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten de instellingen van de Gemeenschap bij het toewerken naar de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortdurend ervoor zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen, en moeten zij, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen (met name het arrest van 20 oktober 1977, zaak 29/77, Roquette Frères, Jurispr. 1977, biz. 1835).

11 De bestreden verordeningen moeten worden beoordeeld met inachtneming van de gemeenschappelijke regeling waarvan zij een onderdeel vormen. De bestreden verlaging is een maatregel die deel uitmaakt van de bij de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 ingevoerde regeling van de extraheffing, die ten doel heeft de markt in de melk- en zuivelsector, die wordt gekenmerkt door structurele overschotten als gevolg van een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod, te stabiliseren. Ten einde deze doelstelling te verwezenlijken, bleek het, gelet op de ontwikkeling van de markt, noodzakelijk, de gegarandeerde totale hoeveelheden met 3% te verlagen.

12 Voorts heeft de Raad op dezelfde dag naast de bestreden verordeningen ook nog verordening nr. 1336/86 vastgesteld, waarbij een gemeenschappelijke regeling voor de opkoop van de referentiehoeveelheden van de individuele producenten wordt ingevoerd, om een aantasting of althans een sterke vermindering van hun individuele quota te voorkomen.

13 Ten einde de landbouwers de mogelijkheid te bieden, zich geleidelijk aan de nieuwe situatie aan te passen, werd bovendien bepaald, dat de bij de bestreden verordeningen ingevoerde regeling pas een jaar na de bekendmaking ervan en in verschillende fasen in werking zou treden.

14 Ten slotte heeft de Raad — zonder door het Koninkrijk Spanje te zijn weersproken — verklaard, dat de vaststelling van de bestreden verordeningen gerechtvaardigd was omdat het enige alternatief, een verlaging van de interventieprijzen voor melk en zuivelprodukten, voor het inkomen van de landbouwers nog veel nadeliger zou zijn uitgevallen dan de bestreden verordeningen.

15 In die omstandigheden kan niet worden gesteld, dat de Raad, door de gegarandeerde totale hoeveelheden met 3% te verlagen, in strijd met artikel 39 EEG-Verdrag heeft gehandeld.

16 Mitsdien moet het middel ontleend aan schending van artikel 39, lid 1, sub b, EEG-Verdrag worden verworpen.

c) Schending van het vertrouwensbeginsel

17 Verzoeker betoogt, dat de wijziging binnen enkele maanden na de toetreding van de bij de Toetredingsakte vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheden een inbreuk vormt op het gewettigd vertrouwen van Spanje en de Spaanse marktdeelnemers dat deze hoeveelheden als toetredingsvoorwaarden gedurende de aan de toetredende Staat voor de zuivelsector gegunde aanpassingsperiode of in elk geval gedurende de ter zake in de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 voorziene termijn van vijf jaar in stand zouden blijven. Bovendien konden de Spaanse handelaars een beroep doen op een beschermenswaardig belang uit hoofde van een nationale regeling van vóór de toetreding van Spanje, tot stimulering van de uitbreiding van de Spaanse zuivelproduktie.

18 De Raad en de Commissie betogen in wezen, dat het vertrouwensbeginsel geen beletsel kan vormen voor de vaststelling van maatregelen die nodig zijn om de zuivelsector aan de nieuwe realiteit aan te passen.

19 Volgens vaste rechtspraak van het Hof mag aan het vertrouwensbeginsel niet een dusdanig ruime draagwijdte worden gegeven, dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan, zulks met name op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie in de verschillende landbouwsectoren (met name het arrest van 14 januari 1987, zaak 278/84, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 1).

20 Hieraan doet niet af, dat de gegarandeerde totale hoeveelheden voor Spanje zijn vastgesteld bij de Toetredingsakte, die op dit punt de verordeningen nrs. 804/68 en 857/84 heeft gewijzigd. Immers, zoals hiervoor is opgemerkt, kunnen de bepalingen van deze Akte, waarvan het doel of het gevolg is dat besluiten van de instellingen van de Gemeenschappen anders dan bij wijze van overgangsmaatregel worden ingetrokken of gewijzigd, overeenkomstig artikel 8 Toetredingsakte worden gewijzigd volgens de regels die gelden voor wijziging van de bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht.

21 Uit een en ander volgt, dat het middel ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel moet worden verworpen.

d) Schending van het discriminatieverbod

22 Verzoeker betoogt, dat de bestreden verordeningen in strijd zijn met het discriminatieverbod, omdat zij zonder onderscheid van toepassing zijn op alle melkproducenten van de Lid-Staten van de Gemeenschap, terwijl de bijzondere situatie van de Spaanse zuivelsector een verschillende behandeling vereiste. Spanje produceert namelijk minder melk dan het verbruikt en heeft niet bijgedragen tot de vorming van de overschotten in de Gemeenschap en evenmin heeft het van de prijsondersteunende regelingen van de betrokken gemeenschappelijke marktordening geprofiteerd. Anderzijds ligt de efficiëntie van de produktiestructuren in de Spaanse zuivelsector ver onder het communautaire gemiddelde.

23 De omstandigheid dat de bestreden verordeningen zijn vastgesteld zonder dat met deze objectieve factoren is rekening gehouden zou dus als willekeur van de Raad moeten worden aangemerkt. Voorts zou de verlaging van de melkproduktie die een gevolg is van deze verordeningen, de Spaanse marktdeelnemers benadelen en zouden de verordeningen voor deze laatsten een duurzame discriminatie in het leven roepen.

24 Ondersteund door de Commissie, betoogt de Raad, dat hij bij de beoordeling van de economische omstandigheden en de feitelijke situatie zijn discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend en dat hij in dat verband van mening was dat de situatie van de Spaanse zuivelsector niet van die in de andere Lid-Staten verschilde, zodat er geen reden was om voor Spanje een bijzondere regeling vast te stellen. Het argument dat Spanje niet tot de vorming van de overschotten in de Gemeenschap heeft bijgedragen, verdraagt zich volgens hem niet met het solidariteitsbeginsel.

25 Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap in, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. De maatregelen die de gemeenschappelijke marktordening meebrengt, en met name de interventieregeling, mogen derhalve slechts streeksgewijs of op basis van andere produktie- of verbruikscondities worden gedifferentieerd, wanneer ter verzekering van een evenredige verdeling van voor- en nadelen tussen de betrokkenen, volgens objectieve maatstaven wordt tewerk gegaan en tussen de Lid-Staten niet in territoriale zin wordt onderscheiden.

26 Ter zake heeft de Raad de feiten niet kennelijk onjuist beoordeeld, toen hij zich op het standpunt stelde dat de door Spanje aangevoerde bijzondere kenmerken van de Spaanse zuivelsector niet van dien aard waren dat zij een verschillende behandeling rechtvaardigden, zodat zou kunnen worden afgeweken van de eenvormige toepassing van de verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden in de gehele Gemeenschap.

27 Wat in de eerste plaats de produktiestructuren in de Spaanse zuivelsector betreft: terecht merkt de Raad op — en het Koninkrijk Spanje geeft dit zelf toe — dat het bijzondere karakter van deze sector in de Toetredingsakte is erkend en dat in een passende overgangsregeling is voorzien.

28 Wat voorts de omstandigheid betreft, dat de Spaanse landbouwers niet hebben geprofiteerd van de prijsondersteunende regelingen van de gemeenschappelijke marktordening in de sector melk en zuivelprodukten, zij opgemerkt, dat voor de zuivelsector, evenals voor de andere sectoren van de Spaanse landbouw en industrie, andere voorwaarden golden dan die welke diezelfde sectoren binnen de Gemeenschap kenden, maar dat Spanje anderzijds, onder voorbehoud van de in de Toetredingsakte vastgestelde overgangsbepalingen, de toepassing van de reeds bestaande gemeenschapsbepalingen heeft aanvaard.

29 Evenmin kan ten slotte verzoekers stelling worden aanvaard, dat op grond van het discriminatieverbod de verlaging van de melkproduktie niet van toepassing zou moeten zijn voor Spanje, dat minder melk produceert dan het verbruikt en niet heeft bijgedragen tot de vorming van de overschotten in de Gemeenschap. De verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden is immers een maatregel die tot doel heeft het hoofd te bieden aan het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod met betrekking tot zuivelprodukten. Zoals het Hof in zijn arrest van 9 juli 1985 verklaarde (zaak 179/84, Bozzetti, Jurispr. 1985, blz. 2301) impliceert zulks een gezamenlijke inspanning waaraan alle producenten van de Gemeenschap gelijkelijk moeten bijdragen.

30 Uit het voorafgaande volgt, dat het middel ontleend aan miskenning van het discriminatieverbod moet worden verworpen.

a) Het Europees Parlement werd niet geraadpleegd

31 Verzoeker betoogt, dat verordening nr. 1343/86 door de Raad werd vastgesteld zonder dat de in artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag voorgeschreven raadpleging heeft plaatsgevonden, en dus nietig is wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften. Hij wijst er inzonderheid op, dat verordening nr. 1335/86 van de Raad, waarin een maatregel met gelijkaardige gevolgen als de in verordening nr. 1343/86 voorgeschreven maatregel is neergelegd, eerst na raadpleging van het Europees Parlement werd vastgesteld.

32 De Raad, ondersteund door de Commissie, is van oordeel dat hij niet verplicht was het Europees Parlement te raadplegen, omdat zowel verordening nr. 1343/86 als verordening nr. 857/84 uitvoerende verordeningen zijn, waarbij in de basisverordening vastgestelde voorschriften worden uitgevoerd. Bovendien zou het Europees Parlement in zijn advies over het „prijzenpakket 1986/1987” een nieuwe algemene verlaging van de melkquota met 3% hebben voorgesteld (PB 1986, C 120, blz. 88, punt 76).

33 In de eerste plaats zij opgemerkt, dat de bestreden handeling verordening nr. 857/84 wijzigt, die is vastgesteld op basis van artikel 5 quater van de basisverordening en overeenkomstig de daarin voorziene procedure. Deze procedure voorziet, anders dan die in artikel 43, lid 2, van het Verdrag, niet in een raadpleging van het Europees Parlement.

34 Vervolgens zij opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (arrest van 16 juni 1987, zaak 46/86, Romkes, Jurispr. 1987, blz. 2671) de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet in al hun onderdelen door de Raad volgens de procedure van artikel 43 EEG-Verdrag behoeven te worden vastgesteld. Aan dit voorschrift is voldaan zodra de hoofdzaken van de te regelen materie overeenkomstig de aldaar voorziene procedure zijn vastgelegd. Voorschriften ter uitvoering van basisverordeningen kunnen door de Commissie of de Raad evenwel op basis van deze verordeningen worden vastgesteld volgens een andere procedure dan die van artikel 43. In casu heeft de Spaanse regering niet weten aan te tonen, dat de vaststelling van de gegarandeerde totale hoeveelheden voor de rechtstreekse verkoop een wezenlijk bestanddeel van de betrokken regeling vormde.

35 De bestreden verordening, waarmee uitvoering wordt gegeven aan artikel 5 quater van verordening nr. 804/68, is derhalve door de Raad geldig vastgesteld overeenkomstig de criteria van de basisverordening voor de sector melk en zuivelprodukten. Het middel ontleend aan schending van de eisen van artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag moet bijgevolg worden verworpen.

b) Schending van artikel 190 EEG-Verdrag

36 Verzoeker stelt, dat verordening nr. 1343/86 in strijd is met artikel 190 EEG-Verdrag, omdat in de visa van die verordening elke verwijzing naar artikel 43, lid 2, van het Verdrag ontbreekt. Artikel 190 zou vereisen, dat de verdragsbepaling wordt vermeld waaraan de instellingen hun bevoegdheid ontlenen om de handelingen van afgeleid recht vast te stellen.

37 Gelijk de Raad terecht heeft opgemerkt, is verordening nr. 1343/86 een uitvoeringsverordening, en voldoet zij aan het vereiste dat de rechtsgrondslag moet worden vermeld, indien in het visum de bepaling van de basisverordening wordt vermeld, krachtens welke zij is vastgesteld. In casu blijkt expliciet uit de preambule van verordening nr. 1343/86, dat deze verordening op artikel 5 quater, lid 6, van verordening nr. 804/68 is gebaseerd.

38 Mitsdien moet ook het middel ontleend aan schending van artikel 190 van het Verdrag worden verworpen.

39 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.