Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 15 november 1988.

++++

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

A - De feiten

1 . De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft het Hof verzocht vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet binnen de gestelde termijn alle nodige bepalingen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever . ( 1 )

Alvorens in deze zaak een standpunt in te nemen, wil ik het volgende opmerken .

2 . Volgens genoemde richtlijn moeten de Lid-Staten waarborgfondsen oprichten om de onvervulde aanspraken van de werknemers te honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de vóór een bepaalde datum ( het intreden van de insolventie van de werkgever, de aanzegging van ontslag wegens insolventie, de

beëindiging van de arbeidsverhouding wegens insolventie ) vallende periode ( artikel 3 ). Deze fondsen moeten aan bepaalde, in artikel 5 van de richtlijn genoemde voorwaarden voldoen .

3 . Ingevolge artikel 7 moeten de Lid-Staten ook de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen, dat het niet-betalen aan hun verzekeringsinstellingen van door de werkgever vóór het intreden van diens insolventie verschuldigde premiebijdragen uit hoofde van de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid, het recht van de werknemers op prestaties ten aanzien van deze verzekeringsinstellingen niet nadelig beïnvloedt .

4 . Voorts moeten de Lid-Staten zich er ingevolge artikel 8 van vergewissen, dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de werknemers en van de personen die de onderneming of vestiging van de werkgever op de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever reeds hebben verlaten, te beschermen met betrekking tot hun verkregen rechten of hun rechten in wording op ouderdomsuitkeringen, met inbegrip van uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, uit hoofde van voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen .

5 . Artikel 1, lid 2, van de richtlijn bepaalt evenwel, dat de Lid-Staten bij wijze van uitzondering de aanspraken van bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van deze richtlijn kunnen uitsluiten op grond van de bijzondere aard van de arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding van de werknemers of op grond van het bestaan van andere waarborgen die de werknemers een zelfde mate van bescherming bieden als de richtlijn . Hiervoor is van belang de lijst in bijlage bij de richtlijn, die onder II, sub C voor Italië vermeldt : "1 . Werknemers die recht hebben op uitkeringen uit hoofde van de vigerende wetgeving op het gebied van de inkomensgarantie in geval van een economische crisis van de onderneming ."

6 . Volgens artikel 11 moesten binnen 36 maanden na kennisgeving van de richtlijn ( dat wil zeggen vóór 23.10.1983 ) maatregelen ter omzetting van de richtlijn worden vastgesteld . De Lid-Staten dienden de Commissie ook in kennis te stellen van de op het onder deze richtlijn vallende gebied vastgestelde bepalingen .

7 . Toen de verwerende Lid-Staat die mededeling achterwege liet, richtte de Commissie op 3 november 1983 een desbetreffend verzoek tot de Italiaanse autoriteiten . Daarop zouden haar in maart 1984 enige Italiaanse wetten zijn meegedeeld die met de richtlijn verband hielden .

8 . Na deze wetten te hebben onderzocht, zond de Commissie verweerster op 24 april 1985 opnieuw een brief waarin zij omstandig uitlegde, waarom van een volledige uitvoering van de richtlijn geen sprake was, en waarin zij nogmaals om een volledige en gedetailleerde lijst van alle voor de richtlijn relevante bepalingen verzocht .

9 . Daar deze brief onbeantwoord bleef, werd op 19 maart 1986 een met redenen omkleed advies als bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag uitgebracht . Hierop reageerde de Italiaanse permanente vertegenwoordiging met een brief van 25 april 1986, waarbij een nota van het Italiaanse Ministerie van Arbeid was gevoegd met een analyse van de in aanmerking komende Italiaanse bepalingen .

10 . Aan het slot van deze nota werd vastgesteld, dat aan enige verplichtingen uit het gemeenschapsrecht die bescherming van alle werknemers beogen, nog niet was voldaan en dat daarvoor nog oplossingen moesten worden gevonden . Ook in de begeleidende brief van de permanente vertegenwoordiging werd opgemerkt, dat nog problemen inzake de aanpassing van de nationale wettelijke situatie moesten worden opgelost, voordat volledig aan de verplichtingen uit de richtlijn zou zijn voldaan, en dat een interministerieel comité was belast met de uitwerking van voorstellen ter aanvulling van een aantal leemten .

11 . Omdat de Commissie van de werkzaamheden van dit comité en van een eventuele omzetting van zijn voorstellen in het geldende recht niets meer vernam, wendde zij zich op 23 januari 1987 tot het Hof om de onderhavige procedure wegens niet-nakoming in te leiden .

12 . In deze procedure zijn zoals bekend drie middelen aangevoerd :

- in het Italiaanse recht zijn niet in voldoende mate de waarborgfondsen voorzien die de artikelen 3 en 5 van de richtlijn voorschrijven;

- er is niet in voldoende mate gezorgd voor bescherming van de aanspraken van de werknemers op prestaties uit hoofde van het wettelijke stelsel van sociale zekerheid;

- verweerster heeft niet de in artikel 8 van de richtlijn verlangde maatregelen getroffen .

B - Standpuntbepaling

1 . De krachtens de artikelen 3 en 5 van de richtlijn vereiste maatregelen

13 . a ) In de eerste plaats is bij de Italiaanse wet nr . 297 van 29 mei 1982 bij het Istituto nazionale della previdenza sociale ( Nationaal Instituut voor sociale voorzieningen, hierna : INPS ) een bijzonder fonds ingesteld, dat ervoor moet zorgen dat de in artikel 2120 codice civile bedoelde schadevergoeding wegens beëindiging van de arbeidsovereenkomst wordt betaald . De Commissie geeft toe, dat het fonds aan de in artikel 5 van de richtlijn gestelde vereisten voldoet, maar zij heeft kritiek op het feit - en acht de richtlijn in zoverre ontoereikend -, dat het hier gaat om een vergoeding bij beëindiging van een contractuele betrekking en niet om de onvervulde aanspraken van de werknemer over de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde periode . Voorts wijst zij erop, dat deze uitkering - een maandsalaris voor elk jaar dat is gewerkt - bij korte arbeidsverhoudingen niet de in artikel 4 van de richtlijn voorziene minimumomvang ( drie maandsalarissen ) bereikt .

14 . Voorts is in het onderhavige verband van belang - hierop heeft de reeds genoemde passage in de bijlage sub II, C 1, betrekking - dat er door middel van de Kas voor salarisaanvullingen (" Cassa integrazione guadagni - gestione straordinaria "), een eveneens bij het INPS ingesteld fonds, voor wordt gezorgd, dat werknemers zonder beperking in de tijd 80% van hun salaris kunnen krijgen, wanneer de onderneming waarbij zij werkzaam zijn in een crisis verkeert . Ook dit acht de Commissie echter niet voldoende om uitvoering te geven aan de verplichtingen ingevolge de richtlijn, omdat deze regeling slechts geldt voor bepaalde ondernemingen ( in hoofdzaak grote en middelgrote industriële bedrijven en grote handelsondernemingen, maar niet voor landbouwbedrijven, dienstverlenende bedrijven en de kleinhandel ) en het fonds niet voor alle soorten werknemers geldt ( namelijk niet voor leidend personeel, leerlingen en thuiswerkers ); voorts omdat het interministeriële comité voor het industriebeleid ( CIPI ) bij de toepassing van deze regeling over een beoordelingsvrijheid beschikt die - omdat met name het maatschappelijk belang van een crisis, dus de omvang van de onderneming en de werkgelegenheidsituatie in een bepaalde streek beslissend zijn - ertoe leidt, dat kleine en middelgrote ondernemingen en hun werknemers slechts zelden voor deze regeling in aanmerking komen .

15 . b ) Beziet men verweersters argumenten tegen de achtergrond van deze vaststellingen, dan wordt erg snel duidelijk, dat zij zeker geen steek houden bij het hierboven in de eerste plaats genoemde speciale fonds ter garantie van schadevergoeding bij beëindiging van de contractuele betrekking .

16 . De Italiaanse regering heeft dienaangaande vooral betoogd, dat op deze wijze in het algemeen voor een doeltreffender bescherming dan die van de richtlijn wordt gezorgd ( daar deze uitkering in de regel hoger is dan de minimumbescherming van de richtlijn : drie maandlonen ). Voorts heeft zij opgemerkt, dat de ondernemingen in de betrokken Lid-Staat door genoemde uitkeringen ( daar het waarborgfonds uit werkgeversbijdragen wordt gevoed ) reeds zwaar belast zijn en dat zij, indien op grond van de richtlijn nog extra maatregelen moesten worden genomen, zodanig zouden worden benadeeld dat dit met de aan de richtlijn ten grondslag liggende harmonisatiegedachte in strijd zou zijn .

17 . Dienaangaande is van belang - ik ga hier niet in op de omstandigheid, dat deze uitkering in beginsel pas opeisbaar wordt bij beëindiging van de contractuele betrekking - dat bij dit vergoedingsfonds wegens de genoemde berekeningswijze het door de richtlijn vastgelegde beschermingsniveau niet steeds wordt bereikt, laat staan overtroffen . Dit doet zich kennelijk voor bij korte arbeidsverhoudingen, zoals bij jonge werknemers, of ook wegens de mobiliteit van de werknemers, waarvan moeilijk kan worden gezegd dat deze in Italië slechts van geheel ondergeschikt belang is .

18 . Verder is relevant, dat de richtlijn slechts een bepaalde minimumbescherming voorschrijft, dus niet verlangt, dat de erin voorziene maatregelen naast reeds bestaande maatregelen worden getroffen . Wanneer echter het nationale recht zodanig aan de eisen van de richtlijn wordt aangepast, dat de bescherming van werknemers geen leemte meer vertoont - en dit is het enige wat de richtlijn verlangt - kan zeker niet worden gezegd, dat dit voor de Italiaanse producenten een buitensporige en ongerechtvaardigde belasting is . Verweerster heeft zelf aangegeven dat deze gevallen, gelet op het reeds bereikte hoge beschermingsniveau, slechts marginale betekenis hebben; daaruit volgt, dat dit een niet erg veel hogere belasting ten gevolge heeft . Veeleer wordt hiermee niets anders bereikt dan een zo eenvormig mogelijke situatie in de hele Gemeenschap .

19 . c ) Verder is het mijns inziens duidelijk, dat wegens de leemten in de regeling van de Kas voor salarisaanvullingen de artikelen 3 en 5 van de richtlijn niet toereikend zijn omgezet, en dat de grieven van de Commissie ook op dit punt gerechtvaardigd zijn .

20 . aa ) Zo komt men in feite niet om de vaststelling heen, dat de regeling niet voor alle ondernemingen geldt, maar alleen voor die welke in de nota van het Italiaanse Ministerie van Arbeid afzonderlijk worden vermeld, dus met name niet voor kleinere en bepaalde middelgrote bedrijven .

21 . Ook staat vast, dat verweersters argument niet kan worden aanvaard, dat ingevolge artikel 2 van de richtlijn insolventie alleen kan worden vastgesteld wanneer een formele procedure ( faillissement ) is ingeleid, die volgens koninklijk decreet nr . 297 van 16 maart 1942 juncto artikel 2083 codice civile voor kleinere ondernemingen zoals boeren, handwerkslieden, kleine handelaren en familiebedrijven is uitgesloten . Ook indien dit juist is en de richtlijn in zoverre niet tot beschermende maatregelen dwingt, neemt dit niet weg, dat de regeling van de betrokken Lid-Staten kennelijk niet alleen laatstgenoemde ondernemingen uitsluit, maar ook andere kleine en middelgrote bedrijven, waarvoor een procedure tot vaststelling van insolventie wel degelijk mogelijk is en die dus wel onder de werking van de richtlijn vallen .

22 . bb ) Verder staat vast, dat de regeling van de Kas voor salarisaanvullingen niet voor alle werknemers in loondienst geldt, namelijk niet voor leidend personeel, leerlingen en thuiswerkers; duidelijk is ook, dat uitsluiting van deze groepen niet te rechtvaardigen is .

23 . Wat leidend personeel betreft valt moeilijk te verdedigen dat de richtlijn ( waarvan artikel 2 naar het nationale recht verwijst voor de definitie van het begrip "werknemer ") op hen niet van toepassing is . De Commissie heeft in feite overtuigend aangetoond, dat de bepalingen voor werknemers - afgezien van bepaalde uitzonderingen - ingevolge artikel 2095 codice civile ( zoals gewijzigd bij wet nr . 190 van 13 mei 1985 ) ook voor leidend personeel gelden en dat er op dit punt volgens de Italiaanse rechtsleer en rechtspraak geen twijfel bestaat . Voorts heeft zij terecht beklemtoond dat, indien het inderdaad de bedoeling was geweest dat voor deze belangrijke categorie een bijzondere regeling zou gelden, dit in de bijlage bij de richtlijn uitdrukkelijk zou zijn vermeld .

24 . Voor zover verweerster heeft betoogd, dat leidend personeel door andere regelingen ( met name door collectieve overeenkomsten ) passende bescherming wordt geboden, moet haar worden tegengeworpen dat het ( ingevolge artikel 11 van de richtlijn ) aan haar zou hebben gestaan, dit voor elk geval duidelijk te maken en te bewijzen, en dat daarvan in deze procedure geen sprake kan zijn .

25 . Wat leerlingen betreft staat eveneens buiten twijfel, dat zij naar Italiaans recht werknemer zijn - zoals verzoekster heeft aangetoond onder verwijzing naar artikel 2134 codice civile, wet nr . 25 van 19 januari 1955 en de desbetreffende rechtspraak -, zodat de richtlijn in beginsel ook op hen toepasselijk is . Het is in elk geval onjuist om in dit verband op de duur van een dergelijke arbeidsverhouding te wijzen . Zo is verweerster terecht verweten, dat in werkelijkheid van regelmatig korte arbeidsverhoudingen geen sprake is, gelet op de volgens artikel 7 van wet nr . 25 geldende maximumgrens van vijf jaar . Bovendien is duidelijk, dat dit volgens de richtlijn ( die in artikel 4 in een minimumbescherming voor slechts drie maanden voorziet ) volstrekt niet relevant is . Evenmin kan in dit verband een beroep worden gedaan op het reeds genoemde artikel 1, lid 2 ( volgens hetwelk de Lid-Staten de aanspraken van bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van de richtlijn kunnen uitsluiten ), of op de omstandigheid dat verweerster - indien leerlingen wél onder de werkingssfeer van de richtlijn zouden vallen - zal verzoeken om de bijlage bij de richtlijn dienovereenkomstig aan te vullen . Voor de onderhavige procedure is uitsluitend doorslaggevend, dat leerlingen bij de huidige rechtssituatie niet van de werkingssfeer van de richtlijn zijn uitgesloten . Daarenboven is het nogal de vraag of een dergelijke wijziging van de bijlage, die een Lid-Staat niet eenzijdig kan aanbrengen, maar die door de Raad moet worden vastgesteld, eigenlijk wel denkbaar is, nu van een gelijkwaardige andere bescherming van leerlingen in de zin van artikel 1, lid 2, van de richtlijn kennelijk niet kan worden gesproken en moeilijk kan worden verdedigd, dat het hier om een bijzondere categorie werknemers gaat waarvoor geen behoefte aan bescherming bestaat .

26 . Voorts kan niet ernstig worden betwijfeld, dat thuiswerkers eveneens als werknemers moeten worden beschouwd en derhalve in beginsel onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen . Hierbij is alleen al van belang, dat men het noodzakelijk heeft geacht hen in de bijlage - voor wat Ierland betreft - uitdrukkelijk uit te zonderen . Zoals de Commissie opmerkte, is verder ook van belang wat hieromtrent kan worden afgeleid uit het Italiaanse recht, te weten de artikelen 2094 en 2128 codice civile, wet nr . 817 van 18 november 1973 met haar definitie van thuiswerker, alsmede de rechtspraak en de daarin ontwikkelde criteria ( ook al moet worden toegegeven, dat zich in individuele gevallen afbakeningsproblemen kunnen voordoen en zo steeds weer nieuwe geschillen kunnen ontstaan ).

27 . Voor zover verweerster hier echter voor haar afwijkend standpunt steun heeft gezocht bij wet nr . 433 van 8 augustus 1985 ( waarin de thuiswerker onder bepaalde omstandigheden niet samen met handwerkbedrijven in aanmerking wordt genomen ), vormt zulks mijns inziens echter geen reden om aan te nemen, dat thuiswerkers niet onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen; dit geldt ook voor de eenvoudige opmerking, dat het voor werknemers geldende beschermingsstelsel zich niet kan uitstrekken tot thuiswerkers .

28 . cc ) Terecht heeft de Commissie tegen de regeling van de Kas nog als punt van kritiek aangevoerd, dat zelfs binnen haar werkingssfeer geen volledige betalingsplicht geldt, maar beoordelingsvrijheid heerst . Omdat het voor de Kas vooral om het maatschappelijk belang van ondernemingen in een crisissituatie gaat, kan dit er steeds weer toe leiden, dat kleine en middelgrote ondernemingen niet voor de regeling in aanmerking komen .

29 . Hiertegenover heeft verweerster zich - zonder succes - op een besluit van het interministeriële comité voor de cooerdinatie van het industriebeleid van 12 juni 1984 beroepen . Immers afgezien van het feit dat de wet waarop dit besluit berust ( die zoals gezegd vooral het maatschappelijke belang van de desbetreffende onderneming als uitgangspunt neemt ) voorrang heeft, kan gezien de gehele inhoud van dit besluit niet worden betwist, dat in geen enkel geval sprake is van een automatische betalingsplicht ( ik verwijs in het bijzonder naar de vijfde overweging, waar wordt gesproken van de "eccezionale rilevanza della situazione occupazionale", en naar het dispositief, waar wordt gewezen op de "eccezionale rilevanza dei provvedimenti, da desumersi in rapporto all' organico aziendale, alla localizzazione d' impresa e al settore di attività in cui operavano i lavoratori sospesi ").

30 . Evenmin kan deze kritiek worden ontkracht met de tegenwerping, dat volgens artikel 1 van de richtlijn bepaalde categorieën werknemers van de werkingssfeer van de richtlijn kunnen worden uitgesloten en dat dienovereenkomstig de bijlage wat Italië betreft doelt op de abstracte categorie werknemers, waarop juist de regeling van de Kas van toepassing is . Deze uitzonderingsbepaling zal men - zoals de Commissie meent - veeleer moeten plaatsen in het kader van de totale regeling, dat wil zeggen zij gaat ervan uit, dat de richtlijn in beginsel is uitgevoerd, met als gevolg een alomvattende bescherming van de werknemer, die steeds geldt wanneer geen uitzonderingsbepalingen aan bod komen . Vóór alles is ook volgens het doel van artikel 1 - vermijding van cumulatieve bescherming indien gelijkwaardige bescherming wordt geboden - duidelijk, dat het gaat om de concrete gevolgen van de uitzonderingsregeling . Hiermee is ook het voor Italië geldende gedeelte van de bijlage in overeenstemming, waarin wordt gesproken van "werknemers die recht hebben op uitkeringen uit hoofde van de vigerende wetgeving op het gebied van de inkomensgarantie in geval van een economische crisis van de onderneming", dus niet van "recht kunnen hebben ". Door deze uitzonderingsbepalingen worden dus in feite alleen situaties gedekt waarop de regeling van de Kas in de praktijk van toepassing is, zodat de Commissie er derhalve terecht op heeft gewezen, in hoeverre hierbij beoordelingsvrijheid van belang is .

31 . d ) De leemten die in het Italiaanse recht dus zonder enige twijfel ten aanzien van de artikelen 3 en 5 van de richtlijn zijn aan te wijzen, kan verweerster tenslotte evenmin rechtvaardigen met te stellen, dat andere doeltreffende waarborgen voor doeltreffende bescherming zorgen .

32 . Dit geldt zeker voor het argument, dat vorderingen van werknemers in een faillissement bevoorrecht zijn . Want het is duidelijk, dat daarmee in geval van insolventie niet de zekerheid wordt geboden die volgens de artikelen 3 en 5 van de richtlijn met behulp van waarborgfondsen voor loonaanspraken tot stand moet worden gebracht .

33 . Dit geldt ook voor de verwijzing naar collectieve overeenkomsten zoals die in handel en toerisme zouden bestaan . Hiervoor zijn geen nadere argumenten aangevoerd en vooral is niet aangetoond, dat op deze wijze een volledige en toereikende opvulling van alle tot nu toe genoemde leemten wordt bewerkstelligd .

2 . De ter uitvoering van artikel 7 van de richtlijn vast te stellen maatregelen

34 . In dit verband is artikel 2116 codice civile van belang, volgens hetwelk uitkeringen uit hoofde van het wettelijke sociale-zekerheidsstelsel ook moeten worden betaald, wanneer de werkgever zijn premiebijdragen niet regelmatig heeft betaald . Volgens de Commissie echter bevat deze bepaling een voorbehoud voor afwijkende, in bijzondere wetten neergelegde bepalingen, hetgeen een rol speelt met betrekking tot de bij wet nr . 485 van 11 augustus 1972 geregelde ouderdoms -, invaliditeits - en overlevingspensioenen . Weliswaar wordt daar bepaald ( artikel 23 ter ) dat aan de premieplicht wordt geacht te zijn voldaan, ook indien er in werkelijkheid geen betalingen zijn verricht, maar doorslaggevend is daarbij of de verjaringstermijn ( van tien jaar ) nog niet is verstreken . De Commissie heeft er bezwaar tegen, dat wanneer verjaring heeft plaatsgevonden, de werknemers rechten kunnen verliezen en alleen schadevergoeding kunnen krijgen via artikel 2116, lid 2, codice civile, namelijk door middel van vorderingen tot schadevergoeding tegen de in gebreke gebleven werkgever . Deze vordering tot schadevergoeding is voor de richtlijn kennelijk volledig ontoereikend, omdat zij tijdrovend en duur is en bovendien weinig uitzicht biedt in de in de richtlijn bedoelde gevallen ( insolventie van een onderneming ), daar immers op zijn hoogst een vordering tegen de failliete boedel kan ontstaan .

35 . a ) Verweerster kan op dit punt zeker niet worden gevolgd, voor zover zij een beroep doet op artikel 6 van de richtlijn, volgens hetwelk de Lid-Staten kunnen voorschrijven dat de artikelen 3, 4 en 5 niet gelden voor de premiebijdragen uit hoofde van nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid .

36 . Het valt immers moeilijk aan te nemen dat het doel van deze ( kennelijk door de Raad alleen ingevoerde ) bepaling is, afwijkingen van de artikelen 7 en 8 gewoon toe te laten . Want dit zou - in tegenstelling tot de duidelijke bewoordingen van beide genoemde artikelen - erop neerkomen dat de voor de bescherming van de werknemers onmisbare artikelen 7 en 8 tot eenvoudige aanbevelingen worden gedegradeerd, hetgeen zou betekenen dat een grote leemte blijft bestaan in de beschermingsregeling voor werknemers die door insolventie van hun werkgever worden bedreigd . Veeleer ligt, gezien het systeem van de richtlijn en met name de bewoordingen van artikel 6, de veronderstelling voor de hand dat het hier alleen om het probleem van de door de werkgever niet betaalde premies voor de sociale verzekering gaat, en niet om een inperking van de bescherming van de rechten op sociale-zekerheidsuitkeringen . Wanneer artikel 6 derhalve met betrekking tot de premies ( en alleen daarvoor ) afwijkingen van de artikelen 3 tot 5 toestaat, betekent dit alleen dat op dit punt geen waarborgfondsen op de voet van dit artikel behoeven te worden ingesteld . In zoverre kunnen ook op andere wijze voorzieningen worden getroffen, bij voorbeeld - zoals ook in Italië in beginsel het geval is - door het risico van niet-betaling van premies bij de sociale-zekerheidsinstellingen te leggen .

37 . b ) Niet overtuigend vind ik verder verweersters argument dat het door de Commissie gesignaleerde gebrek in de Italiaanse regeling kan worden verholpen met behulp van een controlestelsel, waarin de sociale verzekering de werknemer jaarlijks een uittreksel toezendt aan de hand waarvan deze kan controleren of aan de premieverplichting is voldaan, en waarmee verjaring kan worden voorkomen indien de werkgever wegens niet-nakoming van zijn verplichting wordt aangegeven ). Evenmin is mijns inziens de opmerking steekhoudend dat de door de Commissie gecritiseerde regeling in de praktijk slechts zeer marginale betekenis heeft .

38 . Uit de formulering van artikel 7 blijkt, dat dit artikel een vergaande beschermende functie heeft . Wanneer het bepaalt dat het niet-betalen van premiebijdragen uit hoofde van stelsels van sociale zekerheid het recht van de werknemer op prestaties niet nadelig mag beïnvloeden ( wat de verankering betekent van het beginsel van automatische uitkeringen zonder inaanmerkingneming van de premiebetaling ), is daarmee moeilijk een stelsel te rijmen dat de betrokken werknemers een grote verantwoordelijkheid oplegt en dat klaarblijkelijk - zoals ook uit de door de Commissie aangevoerde rechtspraak met betrekking tot artikel 2116, lid 2, codice civile blijkt - niet bevredigend functioneert ( zonder dat overigens duidelijk is of dit alleen aan nalatigheid van de werknemers is te wijten of dat ook de jaarlijkse opgaven door de sociale verzekering onjuist zijn ).

39 . Wat anderzijds de praktische gevolgen van de betwiste regeling en haar beweerde marginale betekenis betreft, is belangrijk dat de richtlijn op het gebied van artikel 7 een volledige bescherming zonder leemten voorschrijft . De grief dat de richtlijn niet correct is omgezet, is dus - omdat in de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag het de minimis non curat praetor-beginsel niet geldt - ook gegrond wanneer het nationale recht zo is ingericht, dat de gevallen waarin het doel van de richtlijn niet wordt bereikt, maar zeldzaam zijn . Daarom behoeft ook niet verder te worden ingegaan op de vraag, of de door verzoekster aangevoerde rechtspraak inderdaad zonder meer van toepassing is . Voldoende is dat duidelijk is gesteld, dat althans in een reeks gevallen vorderingen tot schadevergoeding op grond van artikel 2116, lid 2, wegens niet-betaling van premies door de werkgevers en wegens het intreden van de tienjarige verjaring zijn ingesteld .

40 . c ) Voor zover verweerster met betrekking tot de door artikel 7 van de richtlijn opgelegde verplichting bovendien nog heeft gewezen op de mogelijkheid, dat met behulp van wet nr . 1338 van 12 augustus een oplossing zou kunnen worden bereikt ( volgens welke, ook al betaalt de werkgever geen premie en treedt de verjaring in, toch een uitkering kan worden verkregen indien de werkgever of werknemer achteraf premies betaalt ), is wel duidelijk dat ook op die manier het verwijt van onvolledige omzetting van artikel 7 niet kan worden ontkracht .

41 . Daartoe behoeft niets te worden gezegd over het in de laatste plaats genoemde geval ( betaling achteraf door de werknemer ), dat zeker als nadelig in de zin van artikel 7 kan worden aangemerkt . Wat de mogelijkheid van nabetaling door de werkgever betreft, is uiteraard vereist dat hij solvent is ( wat juist niet het geval is in de gevallen waarvoor de richtlijn is gedacht ). Bovendien is beslissend - dit blijkt duidelijk uit de door verzoekster aangevoerde rechtspraak -, dat op de werkgever geen verplichting rust en dat derhalve, wanneer hij niet voor nabetaling zorgt, alleen nog de als onbevredigend aan te merken vordering tot schadevergoeding van de werknemer overblijft .

42 . d ) Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat verzoekster terecht ook artikel 7 van de richtlijn heeft opgenomen in de reeks bepalingen ten aanzien waarvan de Italiaanse rechtsorde nog niet aan de eisen van de richtlijn voldoet .

3 . De krachtens artikel 8 van de richtlijn vereiste maatregelen

43 . In de Italiaanse rechtsorde komt hiervoor - volgens de onweersproken verklaringen verzoekster - alleen in aanmerking artikel 2117 codice civile, volgens hetwelk de bijzondere door de werkgevers ingestelde fondsen voor sociale voorzieningen niet kunnen worden gebruikt voor andere doeleinden als die waarvoor zij zijn bestemd en deze fondsen niet vatbaar zijn voor beslag door schuldeisers van de werkgever of de werknemer . Dit heeft, zo is verklaard, bij faillissement tot gevolg, dat de in het jaar vóór de aanvraag van het faillissement door de werkgever aan het fonds betaalde premies niet kunnen worden betwist .

44 . Volgens de Commissie wordt aldus niet aan de eisen van de richtlijn voldaan; zij acht maatregelen nodig voor het geval waarin de werkgever een dergelijk fonds niet van de nodige middelen voorziet .

45 . a ) Verweerster heeft zich dienaangaande tijdens de schriftelijke behandeling uitsluitend verweerd met een verwijzing naar het reeds genoemde artikel 6 van de richtlijn, alsmede met de tegenwerping dat dergelijke regelingen in Italië weinig bekend zijn ( bij voorbeeld bij leidend personeel en bankpersoneel ). Noemenswaardige ontwikkelingen zouden zich op dit gebied pas de laatste jaren hebben voorgedaan .

46 . Dat met deze opmerkingen niet veel valt aan te vangen, is wel duidelijk . Zoals hiervoor is gebleken, gaat verweerster uit van een verkeerde opvatting van artikel 6 van de richtlijn, dat enkel de mogelijkheid biedt om van de in de artikelen 3 en 5 voorziene waarborgfondsen af te zien voor de premiebijdragen aan voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale zekerheid . Eveneens staat echter vast, dat niet alleen van niet-nakoming van de richtlijn moet worden gesproken, wanneer gevolgen voor een grote groep van de werkende bevolking kunnen worden vastgesteld . Derhalve is in casu toereikend dat verweerster heeft toegegeven, dat in Italië aanvullende stelsels van sociale zekerheid van de in artikel 8 genoemde aard bestaan; daarbij behoeft niet verder te worden ingegaan op de vraag, of de vaststelling van de Commissie juist is dat in Italië reeds tweehonderd van dergelijke aanvullende stelsels van sociale voorzieningen voor meer dan 1 miljoen werknemers bestaan, of dat hier de door verweerster aangevoerde - aan een krantebericht over een congres van verzekeringsmaatschappijen ontleende - omstandigheid relevant is, dat het hier gaat om fondsen van een geheel andere soort, die met de sociale zekerheid in de zin van artikel 8 van de richtlijn niets te maken hebben .

47 . b ) Tijdens de mondelinge behandeling heeft verweerster haar verweer tot ieders verrassing volkomen gewijzigd ( tot ieders verrassing vooral omdat er immers tijdens de schriftelijke behandeling reeds sprake van was, dat met betrekking tot artikel 8 een wet werd voorbereid met het doel de solvabiliteit van dergelijke aanvullende fondsen te garanderen, bij voorbeeld door inrichting van een centraal garantiefonds ). Thans stelt verweerster zich zoals bekend op het standpunt, dat de voorzieningen van artikel 2117 codice civile als regeling voor artikel 8 van de richtlijn toereikend zijn; verdere maatregelen als waarop de Commissie doelt, zou artikel 8 in werkelijkheid niet voorschrijven, zodat van ontoereikende nakoming op dit punt geen sprake zou zijn .

48 . Ook hiermee kan ik het moeilijk eens zijn . Belangrijk is mijns inziens vooral, dat artikel 8 ondubbelzinnig maatregelen vordert ter bescherming van verkregen rechten of rechten in wording uit hoofde van aanvullende stelsels van sociale zekerheid . Omdat dergelijke rechten in het algemeen afhangen van de duur van het dienstverband, biedt de regeling volgens welke alleen de feitelijk gevormde fondsen onaantastbaar zijn en waarbij niet wordt gewaarborgd, dat het fonds van de nodige middelen wordt voorzien, onvoldoende bescherming .

49 . In dit verband trekt verzoekster ten onrechte een vergelijking tussen artikel 7 en artikel 8 van de richtlijn door erop te wijzen, dat artikel 7 - anders dan artikel 8 - uitdrukkelijk spreekt van niet-betaling van premiebijdragen . In de eerste plaats kan de niet-vermelding van premiebijdragen immers ook worden teruggevoerd op de omstandigheid, dat aanvullende stelsels van sociale voorzieningen niet alleen op deze wijze van middelen kunnen worden voorzien, maar bij voorbeeld ook door interne reserves van de bedrijven . Voor alles kan ook een argument worden ontleend aan het reeds genoemde artikel 6, waarin de premiebijdragen aan aanvullende stelsels van sociale voorzieningen immers met zoveel woorden worden genoemd . De omstandigheid dat uitdrukkelijk in de mogelijkheid is voorzien, op dit punt af te zien van de waarborgfondsen van de artikelen 3 tot en met 5 ( maar ook niet meer ), pleit ervoor dat de opstellers van de richtlijn het probleem van de bijdragen aan de fondsen ook in het kader van artikel 8 hebben willen regelen .

50 . Ten slotte pleit voor de uitlegging van de Commissie mijns inziens nog de door de Raad - onder afwijking van het voorstel van de Commissie - gekozen aanhef van artikel 8 : "De Lid-Staten vergewissen zich ervan ..." ( en niet : "De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen ..."). De bedoeling hiervan is niet, deze bepaling minder dwingend te maken; hij moet veeleer aldus worden verklaard, dat in dit verband niet kan worden volstaan met overheidsmaatregelen alleen ( zoals in casu artikel 2117 codice civile ), maar dat hier maatregelen van ondernemingen en hun organisaties centraal moeten staan en dat de Lid-Staten naar de vaststelling daarvan toe moeten werken .

51 . c ) Bijgevolg is verzoeksters middel, dat aan artikel 8 van de richtlijn onvoldoende uitvoering is gegeven, gegrond .

C - Conclusie

52 . Op grond van een en ander kan ik het Hof alleen maar in overweging geven, het beroep toe te wijzen en vast te stellen dat verweerster de ingevolge het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet binnen de gestelde termijn alle nodige bepalingen vast te stellen om te voldoen aan richtlijn 80/987/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever . Zoals gevorderd dient verweerster te worden verwezen in de kosten van het geding .

(*) Oorspronkelijke taal : Duits .

( 1 ) PB 1980, L 283, blz . 23 .