Hof van Justitie EU 08-03-1988 ECLI:EU:C:1988:138

Conclusie van advocaat-generaal

M. Darmon

van 8 maart 1988^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De Arbeidsrechtbank te Antwerpen heeft het Hof prejudiciële vragen voorgelegd over de uitlegging van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 van de Raad.⁽¹⁾ De context van deze vraag is de volgende.

2. C. Bakker, van Nederlandse nationaliteit, is voornamelijk in Nederland, doch ook enkele jaren in België in loondienst werkzaam geweest. Hij heeft twee ouderdomspensioenen aangevraagd en verkregen, op grond van de toepassing — en dit zij beklemtoond — van uitsluitend de nationale wettelijke regeling van elk van die twee Lid-Staten.

3. In Nederland ontving Bakker vanaf 1 mei 1984 overeenkomstig de toen geldende bepalingen van de Algemene Ouderdomswet (hierna: AOW) een gehuwdenpensioen, berekend op basis van 100% van het nettominimumloon. Een belangrijk detail hierbij is, dat in dit pensioen niet alleen de pensioenrechten van Bakker zelf, doch ook die van zijn niet werkende echtgenote waren begrepen. Toentertijd bepaalde de Nederlandse wetgeving immers, dat alleen aan de man een pensioen werd uitgekeerd, waarin de pensioenrechten van beide echtgenoten waren begrepen.

4. Daarnaast keerde de Belgische Rijksdienst voor Werknemerspensioenen (RWP) Bakker op grond van de Belgische wetgeving een ouderdomspensioen uit, berekend op basis van het gezinspensioen, zijnde 75% van zijn vroeger loon. Hij viel onder het gezinspensioen omdat hij gehuwd was en zijn echtgenote geen ouderdomspensioen of een als zodanig geldend voordeel ontving. Bakker, die ongeveer drie jaar in België had gewerkt, ontving in feite 3/45 van het bovenbedoelde gezinspensioen.

5. De moeilijkheden voor Bakker begonnen met de wijziging van de Nederlandse AOW-wetgeving in verband met richtlijn nr. 79/7 van 19 december 1978 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid.⁽²⁾ Volgens de Nederlandse overheid immers verlangde de uitvoering van het in de richtlijn neergelegde beginsel, dat het stelsel waarin alleen de man een pensioen ontving, waarin de pensioenrechten van beide echtgenoten waren begrepen, werd vervangen door een nieuw stelsel dat elk van beide echtgenoten recht geeft op een eigen ouderdomspensioen. Krachtens de sedert 1 april 1985 geldende nieuwe bepalingen van de AOW heeft elk der echtgenoten bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar recht op een pensioen dat gelijk is aan 50% van het nettominimumloon. De nieuwe regeling komt er als het ware op neer, dat „de koek in tweeën wordt gedeeld”. Voorts ontvangt iedere gehuwde die voldoet aan de voorwaarden voor ouderdomspensioen en waarvan de echtgenoot de leeftijd van 65 jaar nog niet heeft bereikt, een toeslag gelijk aan 50% van het nettominimumloon. Met dit laatste werd kennelijk beoogd, de overgang van het oude naar het nieuwe stelsel soepel te laten verlopen en te verhinderen, dat een gezin plots de helft van zijn inkomsten ingevolge de pensioenwetgeving kwijt zou raken.

6. Overeenkomstig de nieuwe wetgeving wijzigde de Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB) de modaliteiten van het aan Bakker uitgekeerde pensioen. Aangezien mevrouw Bakker de leeftijd van 65 jaar nog niet had bereikt, kende de SVB hem vanaf 1 april 1985 een eigen pensioen toe, gelijk aan 50% van het nettominimumloon, vermeerderd met bovenbedoelde toeslag. Toen mevrouw Bakker de leeftijd van 65 jaar bereikte, bleef de SVB Bakker vanaf 1 september 1985 zijn pensioen, gelijk aan 50% van het nettominimumloon, uitkeren, doch zonder toeslag, aangezien mevrouw Bakker vanaf die datum recht had op een eigen pensioen, gelijk aan 50% van het nettominimumloon.

7. De omstandigheid dat thans ook mevrouw Bakker een ouderdomspensioen krachtens de AOW ontvangt, betekende volgens de RWP, dat de heer Bakker niet langer voldeed aan de voorwaarden voor een Belgisch pensioen dat berekend was op basis van het gezinspensioen. Op 26 maart 1986 besloot de RWP derhalve, Bakker per 1 september 1985 een pensioen uit te keren op basis van de pensioenregeling voor alleenstaanden, zijnde 60% van zijn vroegere loon. In het kader van Bakkers beroep tegen die beslissing heeft de Arbeidsrechtbank te Antwerpen het Hof bij vonnis van 8 maart 1987 de onderhavige prejudiciële vragen voorgelegd.

8. De eerste zin van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71, dat in de aan het Hof voorgelegde vragen centraal staat, legt een algemeen beginsel vast en de tweede zin een aantal uitzonderingen daarop. Het algemene beginsel luidt, dat bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een Lid-Staat voorziet in geval van samenloop van een uitkering met andere uitkeringen van sociale zekerheid of met andere inkomsten, op de rechthebbende van toepassing zijn, zelfs indien het gaat om uitkeringen welke op grond van de wetgeving van een andere Lid-Staat zijn verkregen of om inkomsten welke op het grondgebied van een andere Lid-Staat zijn verworven. Van dit beginsel wordt evenwel afgeweken, indien de betrokkene gelijksoortige uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom, overlijden (pensioenen) of beroepsziekte geniet, welke door de organen van twee of meer Lid-Staten overeenkomstig de artikelen 46, 50, 51 of 60, lid 1, sub b, worden vastgesteld.

9. De Arbeidsrechtbank te Antwerpen wenst in wezen te vernemen, of artikel 10, lid 1, van Koninklijk Besluit nr. 50 van 24 oktober 1967 (zoals gewijzigd), dat met betrekking tot het bedrag van het ouderdomspensioen een onderscheid maakt naar gelang de echtgenote van de gepensioneerde al dan niet een rust- of overlevingspensioen of een als zodanig geldend voordeel geniet, een bepaling inzake vermindering is als bedoeld in het in de eerste zin neergelegde algemene beginsel en, zo ja, of het niet onder de in de tweede zin bedoelde uitzonderingen valt.

10. Wanneer men afgaat op de formulering van de vragen van de verwijzende rechter, lijkt het antwoord op het eerste gezicht nogal voor de hand te liggen. Uit de tekst van artikel 12, lid 2, lijkt immers te volgen, dat het algemene beginsel van de toepasselijkheid van verminderingsclausules in geval van samenloop van uitkeringen, evenals de uitzonderingen daarop uitsluitend betrekking hebben op gevallen van samenloop van uitkeringen aan één en dezelfde persoon.

11. Alle in het kader van de schriftelijke procedure bij het Hof ingediende opmerkingen stemmen op dit punt overeen. Men behoeft maar te verwijzen naar het gebruik van de termen „rechthebbende” in de eerste zin en „betrokkene” in de tweede zin, om tot de juistheid van die uitlegging te concluderen.

12. Krachtens de betrokken bepaling van het Belgische koninklijk besluit wordt iemands ouderdomspensioen verminderd, indien zijn echtgenoot zelf een rust- of overlevingspensioen ontvangt. Het gaat hier dus niet om een vermindering wegens samenloop van uitkeringen aan één persoon. Bij strikte lezing van de gestelde vragen zou men dus nu reeds kunnen concluderen dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord, en dan zouden beide onderdelen van de tweede vraag onbeantwoord kunnen blijven.

13. Deze werkwijze zou mijns inziens evenwel niet stroken met de geest van 's Hofs rechtspraak, die erop uit is een nuttig antwoord te geven aan de rechter die een prejudiciële vraag stelt. Zij lijkt mij evenmin geschikt voor de oplossing van de werkelijke problemen van het geschil dat aan de prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt.

14. Mijns inziens vraagt de Arbeidsrechtbank te Antwerpen zich immers in het algemeen af, of de vermindering van Bakkers Belgische rustpensioen wegens de toekenning van een ouderdomspensioen aan zijn echtgenote in Nederland, niet in strijd is met een regel van gemeenschapsrecht. Dit eventuele communautaire „stootblok” meent hij gevonden te hebben in artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71. Deze bepaling heeft echter betrekking op andere situaties dan die welke aan de orde is. De geest van de prejudiciële procedure verlangt mijns inziens dan ook dat wij onderzoeken, zoals trouwens de Nederlandse regering in haar opmerkingen heeft aangeduid, of hier niet nog andere communautaire regels of beginselen in het spel zijn.

15. Beziet men de situatie die de verwijzende rechter tot zijn verwijzing naar het Hof heeft gebracht, dan ontdekt men inderdaad bepaalde moeilijkheden en paradoxen waarvan men zich kan afvragen, of zij geen probleem doen rijzen in verband met communautaire beginselen.

16. In de eerste plaats constateert men, dat het probleem van de economische situatie van de bejaarde echtgenoot die niet heeft gewerkt en derhalve geen bijdragen heeft betaald aan een stelsel van ouderdomsverzekering, in de sociale wetgeving van de Lid-Staten op verschillende wijze wordt behandeld.

17. Sommige wetgevingen hebben gekozen voor een „klassiek” te noemen oplossing van dit probleem, namelijk de verhoging van het ouderdomspensioen van de vroeger „actieve” echtgenoot, op grond dat hij de andere echtgenoot ten laste heeft. Dit is bij voorbeeld het geval met de Belgische wetgeving, met name met artikel 10, lid 1, van het Koninklijk Besluit van 24 oktober 1967, dat centraal staat in de aan het Hof voorgelegde vragen en onderscheid maakt tussen het „pensioen voor alleenstaanden” en het „gezinspensioen”, en eveneens met de Franse wetgeving, waar in artikel L 351-13 van de Code de la sécurité sociale het beginsel van verhoging van het ouderdomspensioen voor de „echtgenoot ten laste” is neergelegd. Opgemerkt zij, dat in dit type wetgeving een echtgenoot ten laste recht geeft op verhoging van het pensioen van de andere echtgenoot, doch geen eigen pensioen ontvangt.

18. In de huidige Nederlandse wetgeving wordt het probleem heel anders aangepakt. Vóór 1 april 1985 was de AOW in bepaalde opzichten vergelijkbaar met de klassieke regeling — verhoging voor de echtgenoot ten laste —, aangezien de man een hoger pensioen ontving dan indien hij ongehuwd was geweest. Maar de bijzonderheid van de Nederlandse regeling lag hierin, dat de gehuwde vrouw die geen beroep uitoefende, geacht werd eigen rechten op een ouderdomspensioen te verwerven, wat in concreto evenwel betekende dat enkel de man een pensioen ontving, dat hoger was dan dat van een ongehuwde.

19. Na de richtlijn van de Raad van 19 december 1978 heeft Nederland de gelijke behandeling van mannen en vrouwen tot stand gebracht en daarbij de in zijn wetgeving reeds bestaande lijn consequent doorgetrokken. Volgens de nieuwe AOW-bepalingen leiden de door de „niet-actieve” echtgenoot verworven pensioenrechten tot uitkering van een eigen pensioen, en niet tot verhoging van het pensioen van de andere echtgenoot.

20. Deze verschillende behandeling in de nationale wetgevingen van de situatie van de niet-actieve echtgenoot lijkt echter niet zonder gevolgen te zijn in het geval van bepalingen als artikel 10, lid 1, van het Belgische koninklijk besluit van 24 oktober 1967. Indien immers de niet-actieve echtgenoot van iemand die zelf in Nederland en in België heeft gewerkt, krachtens de Nederlandse sociale wetgeving een ouderdomspensioen ontvangt, heeft dit tot gevolg, dat de betrokken werknemer krachtens de Belgische sociale wetgeving een rustpensioen voor alleenstaanden ontvangt, en niet het hogere gezinspensioen. Indien daarentegen iemand die bij voorbeeld in Frankrijk en in België heeft gewerkt, krachtens de Franse sociale wetgeving een verhoogd ouderdomspensioen ontvangt wegens „echtgenoot ten laste”, belet zulks kennelijk niet, dat die werknemer in België het Belgische gezinspensioen ontvangt.

21. Ik ben onthutst over het gevaar dat een dergelijke verschillende behandeling meebrengt, vooral indien men voor ogen houdt, dat in de Nederlandse wetgeving de toekenning van een eigen ouderdomspensioen aan de niet-actieve echtgenoot blijkbaar het resultaat is van de uitvoering van een gemeenschapsrichtlijn.

22. Nemen we het geval van een gezin waarvan de actieve echtgenoot in Nederland en in België heeft gewerkt, en dat van een ander gezin, waarvan de actieve echtgenoot in Frankrijk en in België heeft gewerkt, en nemen we aan dat het totale bedrag van de twee aan de echtgenoten van het eerste gezin uitgekeerde Nederlandse ouderdomspensioenen gelijk is aan het bedrag van het wegens echtgenoot ten laste verhoogde Franse ouderdomspensioen dat de actieve echtgenoot van het tweede gezin ontvangt. Hoe worden die twee gezinnen nu volgens de Belgische wetgeving behandeld? In het eerste gezin ontvangt de actieve echtgenoot een Belgisch rustpensioen voor alleenstaanden. In het tweede gezin ontvangt hij het Belgische gezinspensioen. In totaal zijn de gecumuleerde pensioenen van het eerste gezin lager dan die van het tweede, doordat de Belgische wet in de twee gevallen verschillend wordt toegepast.

23. Moet men zich niet afvragen of een dergelijk resultaat verenigbaar is met het gemeenschapsrecht?

24. In haar schriftelijke opmerkingen verklaart de Commissie, dat de nadelige gevolgen voor de echtgenoten Bakker niet het gevolg zijn van de betrokken Belgische regeling, doch van de Nederlandse AOW-regeling van vóór 1 april 1985.

25. Dit argument is niet helemaal overtuigend. In zekere zin komt het erop neer, dat indien de „oude” AOW alleen maar in een hoger pensioen voor de actieve echtgenoot had voorzien — zoals in het klassieke systeem, namelijk door verhoging voor de echtgenoot ten laste —, zonder die verhoging te baseren op door de niet-actieve echtgenoot verworven pensioenrechten, het in Nederland niet nodig was geweest om ter uitvoering van de richtlijn van 19 december 1978 nieuwe bepalingen vast te stellen waarbij de door de niet-actieve echtgenoot verworven pensioenrechten in de vorm van een eigen pensioen werden gegoten. Zou men met deze redenering instemmen, dan zou men het systeem van verhoging wegens echtgenoot ten laste stilzwijgend erkennen als een soort communautaire „standaard” en het Nederlandse systeem — het eigen pensioen voor de niet-actieve echtgenoot — beschouwen als een rariteit waarvan men de nadelen dan maar moet accepteren. Met het in de richtlijn van de Raad van 19 december 1978 neergelegde communautaire beginsel van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid voor ogen, valt echter niet in te zien, waarom een wetgeving die een eigen pensioen aan de niet-actieve echtgenoot toekent, a priori minder goed zou zijn dan een wetgeving die alleen aan de actieve echtgenoot een pensioenverhoging toekent omdat de andere echtgenoot te zijnen laste komt, noch waarom eerstbedoelde overbodig zou moeten worden geacht.

26. Het geschil in het kader waarvan de Arbeidsrechtbank te Antwerpen zich tot het Hof heeft gewend, doet dus wel degelijk een serieuze moeilijkheid in verband met het gemeenschapsrecht rijzen, die nader onderzoek verdient. Kan het Hof naar aanleiding van deze verwijzing dit onderzoek verrichten en de moeilijkheid oplossen?

27. In de loop van de schriftelijke behandeling heeft alleen de Nederlandse regering het debat verruimd door buiten het kader van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 te treden, dat zoals gezegd geen verband houdt met het werkelijke probleem. Zij wijst er kort gezegd op, dat de toepassing van de in geding zijnde Belgische bepaling het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap belemmert en bovendien in strijd is met artikel 4, lid 1, van voormelde richtlijn van 19 december 1978, dat verlangt dat de nationale wetgevingen zodanig worden ingericht, dat de berekening van de uitkeringen en prestaties geschiedt ongeacht de gezinssituatie waarin de gerechtigde zich bevindt.

28. Het is dus enkel in hun — korte — opmerkingen ter terechtzitting, dat de RWP en de Commissie deze punten hebben aangestipt. Ik geloof niet, dat de ter terechtzitting met betrekking tot deze punten aangevoerde argumenten het Hof meer duidelijkheid hebben kunnen verschaffen.

29. Met betrekking tot het betrekken van de gezinssituatie bij de berekening van uitkeringen, wijst de Commissie erop, dat volgens 's Hofs arrest Teuling van 11 juni 1987⁽³⁾ een verhoging voor de echtgenoot ten laste, waarvoor statistisch gezien meer gehuwde mannen dan gehuwde vrouwen in aanmerking komen, in strijd is met artikel 4, lid 1, van richtlijn nr. 79/7, tenzij er een objectieve rechtvaardiging voor bestaat, maar dat een verhoging die is uitgedrukt in een percentage van het bruto inkomen uit arbeid en niet, zoals in de zaak Teuling, in een percentage van een eenvormig minimumloon, geen objectieve rechtvaardiging vormt. De conclusie, dat dit probleem van gelijke behandeling weliswaar belangrijk is, doch thans niet aan het Hof is voorgelegd, komt mij derhalve niet erg overtuigend voor en raakt mijns inziens niet de grond van de zaak. De Arbeidsrechtbank te Antwerpen heeft het Hof immers duidelijk een vraag willen stellen over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een nationale wettelijke bepaling die onderscheidt tussen een pensioen voor alleenstaanden en een gezinspensioen, waarbij dit laatste wordt berekend aan de hand van een hoger percentage van het inkomen uit arbeid dan het eerste.

30. Voorts is de bewering, dat de toepassing van de betrokken Belgische bepaling het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap zou beïnvloeden, in het geheel niet ter sprake gekomen in het kader van de verschillende behandeling van het ouderdomspensioen dat aan de niet-actieve echtgenoot wordt uitgekeerd enerzijds, en van de aan de actieve echtgenoot uitgekeerde verhoging wegens echtgenoot ten laste anderzijds.

31. De vragen van de verwijzende rechter betreffen uitsluitend de precieze bewoordingen van een bepaling van gemeenschapsrecht die geen enkel verband houdt met het hem voorgelegde probleem. Mijns inziens verhindert de formulering ervan dan ook een grondige behandeling van de argumenten inzake de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een nationale bepaling die aan sociale-zekerheidsuitkeringen die verband houden met de situatie van de niet-actieve echtgenoot, verschillende gevolgen verbindt, naar gelang die uitkeringen worden gedaan in de vorm van een verhoging van het pensioen van de actieve echtgenoot of van een eigen pensioen voor de niet-actieve echtgenoot.

32. In het bijzonder heeft de formulering van de vragen belet, dat het Hof ter terechtzitting duidelijkheid werd verschaft over de gevolgen van de voorwaarden waaronder de niet-actieve echtgenoot volgens de nieuwe bepalingen van de AOW bijdrageplichtig is. Het lijkt mij immers belangrijk om te kunnen beoordelen, of uit deze voorwaarden blijkt, dat een pensioen zoals door de AOW is geregeld, zodanige specifieke kenmerken vertoont, dat het gerechtvaardigd is het anders te behandelen dan de verhoging wegens echtgenoot ten laste.

33. Derhalve geef ik het Hof in overweging, de verwijzende rechter te antwoorden, dat hij — zo hij dat noodzakelijk acht — zich opnieuw tot het Hof dient te wenden, maar dan wel met een vraag over het werkelijke probleem. Mijns inziens dient het Hof bij zijn antwoord zich niet te laten leiden door wat de Commissie heeft voorgesteld. Aangezien artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 kennelijk geen betrekking heeft op de situatie bedoeld in artikel 10, lid 1, van het Belgische koninklijk besluit van 24 oktober 1967, zou het in ieder geval niet juist zijn, uitspraak te doen over de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van de Belgische bepaling met genoemd artikel. Bovendien zou het eigenlijk volstrekt voorbarig zijn, de Belgische bepaling te toetsen aan andere bepalingen van gemeenschapsrecht.

34. Mitsdien geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren:

„Een nationale wettelijke bepaling op grond waarvan het ouderdomspensioen wordt berekend aan de hand van een percentage voor alleenstaanden, dat lager is dan dat voor een gezin, indien de echtgenote van de gepensioneerde een rust- of overlevingspensioen of een ander als dusdanig geldend voordeel geniet, heeft niets van doen met artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971; zowel de eerste als de tweede zin daarvan hebben uitsluitend betrekking op bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een Lid-Staat voorziet in geval van samenloop van verschillende uitkeringen aan één en dezelfde persoon. ”