Hof van Justitie EU 06-07-1989 ECLI:EU:C:1989:292

De toepasselijke bepalingen en de feiten

Titel I van verordening nr. 2727/75 (zoals gewijzigd) bevat een eenvormige prijsregeling voor granen, waaronder durumtarwe. Volgens die regeling stelt de Raad, onder meer, jaarlijks een interventieprijs voor durumtarwe vast, die door alle interventiebureaus in de Gemeenschap moet worden toegepast (artikel 3). Ingevolge artikel 7, lid 1, zijn de door de Lid-Staten aangewezen interventiebureaus verplicht, het hun aangeboden, in de Gemeenschap geoogste graan aan te kopen, op voorwaarde dat het voldoet aan met name de overeenkomstig lid 5 vastgestelde voorwaarden inzake kwaliteit en hoeveelheid. Volgens artikel 7, lid 5, stelt de Commissie overeenkomstig de beheerscomitéprocedure gedetailleerde regels vast inzake kwaliteit en hoeveelheid, waaraan elke graansoort moet voldoen om voor interventie in aanmerking te komen, alsook de voorwaarden voor de overneming ervan door de interventiebureaus.

Verordening (EEG) nr. 1569/77 van de Commissie houdende vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overneming van granen door de interventiebureaus (PB 1977, L 174, biz. 15), bevat onder meer minimumkwaliteitsnormen waaraan graan, waaronder durumtarwe, moet voldoen om voor interventie te worden geaccepteerd (artikel 2 en bijlage). Voor bepaalde definities in verband met die kwaliteitsnormen verwijst verordening nr. 1569/77 naar bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2731/75 van de Raad tot vaststelling van de standaardkwaliteit van zachte tarwe, gerst, mais en durumtarwe (PB 1975, L 281, biz. 22).

Artikel 2 van de Griekse wet nr. 1541/85, betreffende coöperatieve organisaties in de landbouwsector, onderscheidt die organisaties volgens drie niveaus. Onderaan, op het eerste niveau, bevinden zich de coöperatieve verenigingen van individuele landbouwproducenten, op het tweede niveau de regionale verenigingen van landbouwcoöperaties, en op het hoogste, derde niveau de nationale organisaties van verenigingen van landbouwcoöperaties. Deze laatste zijn op sectoriële basis georganiseerd, naar produkt of tak van produktie. Volgens artikel 52 van de wet kunnen de nationale organisaties, dus die van het derde niveau, door de minister van Landbouw worden gemachtigd om op te treden als interventiebureau voor de betrokken sector of het betrokken produkt.

De KYDEP bevindt zich op het derde niveau; zij is de overkoepelende organisatie van de landbouworganisaties in de sector granen, groenten en diervoeder. Naar blijkt uit het dossier, is de belangrijkste taak van de KYDEP het opkopen van de produkten van haar leden, alsmede het inzamelen, opslaan en verkopen van die produkten. Verder blijkt uit het dossier, dat de KYDEP op grond van een overeenkomst met het voor de communautaire interventieregelingen verantwoordelijke Griekse Ministerie van Landbouw sinds de toetreding van Griekenland heeft gefunctioneerd als het EEG-interventiebureau voor granen en rijst. De aanwijzing van de KYDEP als interventiebureau geschiedt telkens voor een jaar bij een besluit van de minister van Landbouw.

In de zomer van 1982 stelde die minister twee besluiten vast betreffende de interventie voor granen in het oogstjaar 1982/1983. Besluit 468082 van 23 juni 1982 bepaalde de kwaliteitsnormen en procedures voor de aankoop van tarwe, rogge en gerst door het interventiebureau. Besluit 469049 van 2 juli 1982 betrof de interventieregeling voor de overneming van graan van de oogst 1982. In de considerans van beide besluiten wordt verwezen naar de toepasselijke gemeenschapswetgeving en naar de aanwijzing van de KYDEP als interventiebureau voor de sector granen en rijst. Dat deze twee besluiten in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht, is in deze zaak niet in geschil.

Op 7 juli 1982, kort na de vaststelling van bovengenoemde besluiten, zond de minister van Landbouw de KYDEP een circulaire die het nummer 41302 droeg (hierna: „de circulaire”). Bovenaan deze circulaire stond: „Betreft: overneming van minderwaardige durumtarwe van de oogst 1982”, en de eerste alinea luidde als volgt:

„Na de aangekondigde maatregelen inzake de inzameling van minderwaardige durumtarwe van de oogst 1982 en in aansluiting op de besluiten 468082 van 23 juni 1982 en 469049 van 2 juli 1982, verzoeken wij u, als volgt tewerk te gaan bij de aankoop van alle partijen minderwaardige durumtarwe.”

Het vervolg van de circulaire bestaat uit twee gedeelten, waarvan het eerste betrekking heeft op durumtarwe die geschikt is voor verwerking, en het tweede op durumtarwe die uitsluitend bruikbaar is als diervoeder. Voor elk van beide categorieën noemt de circulaire minimumkwaliteitsnormen, terwijl met betrekking tot voor verwerking geschikte durumtarwe ook de voorwaarden worden genoemd waaronder een korting op de aankoopprijs moet worden toegepast dan wel een bonus moet worden betaald. Ten slotte bepaalt de circulaire, dat durumtarwe van beide categorieën uitsluitend mag. worden overgenomen van producenten en dorsbedrijven en van hun personeel, maar niet van handelaren. Afschriften van de circulaire werden ter informatie aan de regionale directies van het Ministerie van Landbouw gezonden.

Ontvankelijkheid

In haar verweerschrift werpt de Griekse regering een exceptie van niet-ontvankelijkheid op. Zij wijst erop, dat de Commissie haar beroep baseert op drie documenten — de circulaire, een rapport van de juridische dienst van de KYDEP van 4 november 1985, en een interne nota van het hoofdbestuur van de KYDEP van 6 juni 1985 —, die, volgens de Griekse regering, betrekking hebben op de werkzaamheid van de KYDEP als handelsonderneming en daarom als vertrouwelijk zijn te beschouwen. Bovendien zou de Commissie deze documenten op onwettige of onrechtmatige wijze in handen hebben gekregen. In haar repliek ontkent de Commissie, dat zij die stukken op slinkse wijze zou hebben verkregen.

Wat het punt van het zakengeheim betreft, kan ik volstaan met de opmerking, dat dat eventueel een reden kan zijn om aan het Hof overgelegde stukken vertrouwelijk te behandelen, maar niet om die stukken niet als bewijs toe te laten. In elk geval, het genoemde rapport van 4 november 1985 en de interne nota van 6 juni 1985 worden door de Commissie in haar verzoekschrift enkel aangehaald als bewijs voor haar bewering, dat de KYDEP in de graansector niet enkel in eigen naam optreedt, maar ook instructies van de Griekse regering uitvoert, iets wat nauwelijks in geschil is tussen partijen. En wat de circulaire betreft, aangenomen dat zij inderdaad een opdracht tot interventie bevatte, is het duidelijk dat zij de uitvoering door de KYDEP van een overheidstaak — interventie — betrof, en dan kan zij dus niet als vertrouwelijk worden beschouwd. Was zij daarentegen enkel bedoeld om de Griekse producenten te informeren over de kwaliteitsverschillen tussen voor verwerking geschikt graan en graan dat bruikbaar was als diervoeder (zoals de Griekse regering suggereert), dan valt eveneens moeilijk in te zien, waarom die informatie als vertrouwelijk ware te beschouwen.

De omstandigheid dat documenten op onbehoorlijke wijze zijn verkregen, kan inderdaad een reden zijn om ze niet als bewijs toe te laten, maar dan dient de Griekse regering wel aan te tonen dat de Commissie onbehoorlijk heeft gehandeld. De Griekse regering heeft echter geen enkel bewijs voor haar bewering aangevoerd. Maar zoals gezegd, de twee interne KYDEP-documenten zijn voor deze zaak nauwelijks relevant, terwijl de circulaire, wat ook het doel ervan moge zijn geweest, niet als een intern of vertrouwelijk stuk kan worden beschouwd.

Ten gronde

In het verzoekschrift worden de Griekse regering in feite twee dingen verweten. Het eerste, primaire punt houdt in, dat de circulaire neerkwam op een opdracht aan de KYDEP om een nationale interventiemaatregel uit te voeren. Het tweede, subsidiaire punt is, dat de ingevolge de circulaire opgekochte tarwe later voor communautaire interventie is afgeleverd, ofschoon zij niet voldeed aan de communautaire kwaliteitsnormen. Dit subsidiaire punt ontbreekt in de conclusies van de Commissie aan het begin en het einde van het verzoekschrift. Ter terechtzitting verklaarde de gemachtigde van de Commissie bovendien, dat het de Commissie in wezen om de circulaire zelf gaat, en dat de gestelde verkoop van de tarwe voor communautaire interventie louter als een verzwarende omstandigheid moet worden gezien. Ik zal daarom maar enkele woorden wijden aan de vraag wat er met de tarwe is gebeurd, doch eerst het primaire punt, namelijk de circulaire, bespreken.

Het voornaamste verschil van mening tussen partijen betreft het doel van de circulaire. Volgens de Commissie behelsde zij een duidelijke opdracht aan de KYDEP om de oogst van 1982 op te kopen onder de erin genoemde voorwaarden inzake kwaliteit, enzovoort. Omdat die voorwaarden afweken van (en in de praktijk, minder streng waren dan) de communautaire interventiecriteria, was de circulaire in wezen een opdracht tot toepassing van een nationale interventiemaatregel, die als zodanig in strijd was met de gemeenschappelijke marktordening van de graanmarkt en de in het kader van die marktordening vastgestelde communautaire interventiemaatregelen kon doorkruisen. De Griekse regering heeft daarentegen steeds volgehouden, dat de circulaire enkel informatie en uitleg wilde verschaffen. Zij zet uiteen, dat in het oogstjaar 1981/1982 drie gebieden in Griekenland onder ernstige droogte hadden te lijden, waardoor er maar weinig durumtarwe was geoogst, die bovendien van slechte kwaliteit was. Handelaars vertelden de boeren, dat de geoogste tarwe alleen maar geschikt was als diervoeder, en kochten ze voor weinig geld op. Later kwamen de boeren erachter, dat de tarwe door de handelaars voor industriële verwerking was verkocht. Onder druk van hun leden hadden de producentenorganisaties de autoriteiten verzocht, duidelijkheid te scheppen over de kwaliteitseisen en andere kenmerken aan de hand waarvan de producenten zouden kunnen bepalen, welke durumtarwe geschikt was voor verwerking en welke alleen bruikbaar als diervoeder; verder hadden zij gevraagd om informatie met betrekking tot de prijsvorming. De circulaire bevatte nu juist die informatie en was aan de KYDEP gezonden voor verdere verspreiding onder de daarbij aangesloten organisaties en uiteindelijk onder de producenten zelf.

Er kan mijns inziens geen twijfel over bestaan, dat de circulaire het doel had dat de Commissie eraan toeschrijft. Dat blijkt reeds uit het opschrift en uit de eerste en de laatste alinea, die ik onder punt 7 heb weergegeven. De eerste alinea bevat een duidelijk verzoek om een bepaalde oogst aan te kopen, en de laatste alinea geeft aanwijzingen bij wie gekocht mag worden. Deze twee alinea's zouden overbodig zijn, indien de circulaire inderdaad uitsluitend als informatie aan de producenten was bedoeld. De voorlaatste alinea, betreffende de opslag van de tarwe, zou in dat geval evenmin nodig zijn geweest. Bovendien was de circulaire tot de KYDEP gericht en ofschoon afschriften ervan ter informatie aan de regionale landbouwdirecties werden gezonden, bevatte zij geen verzoek of instructie om de inhoud ervan ter kennis van de landbouwcoöperaties of van de producenten te brengen.

In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de Commissie uiteengezet, op welke punten de in de circulaire omschreven kwaliteitsnormen verschillen van de criteria voor communautaire interventie. Zo wijst zij erop, dat in punt 1 van de circulaire, betreffende voor verwerking geschikte durumtarwe, de volgende eisen worden gesteld: a) een maximum soortelijk gewicht van 74 kg/hl; b) maximaal 60% korrels zonder glazig uiterlijk; en c) maximaal 10% korrels van zachte tarwe. Daarentegen verlangde verordening nr. 1569/77 in die periode: a) een minimum soortelijk gewicht van 76 kg/hl; b) maximaal 50% korrels zonder glazig uiterlijk, en c) maximaal 4% korrels van zachte tarwe. Onder punt 2 van de circulaire, betreffende durumtarwe uitsluitend bestemd voor diervoeder, wordt bepaald dat geen rekening behoeft te worden gehouden met het soortelijk gewicht, met het aandeel korrels zonder glazig uiterlijk of met gevlekte korrels, terwijl verordening nr. 1569/77 daarvoor specifieke maxima of minima vaststelt. Verder stelt de circulaire het maximum aandeel gebroken korrels van durumtarwe op 8% en het maximum aandeel zachte tarwe op 20%, in plaats van op 5% respectievelijk 4% zoals voorgeschreven in de verordening.

Met betrekking tot sommige kenmerken lijkt de circulaire, door middel van een verwijzing, de vereisten van de gemeenschapsregeling over te nemen. Met betrekking tot als diervoeder te gebruiken durumtarwe bij voorbeeld noemt de circulaire eerst enkele van de gemeenschapsregels afwijkende kwaliteitscriteria, om vervolgens te bepalen dat „de overige kenmerken zijn die welke van toepassing zijn voor interventie door het EOGFL”. Deze verwijzingen naar de gemeenschapsvoorschriften doen alleen maar duidelijker uitkomen, dat de andere criteria van de circulaire verschillen van de communautaire en dat het in wezen gaat om een nationale interventiemaatregel.

Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening nationale maatregelen op de betrokken gebieden uitsluit, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald. Het Hof heeft voorts herhaaldelijk beslist, dat wanneer een gemeenschappelijke marktordening eenmaal tot stand is gekomen, de Lid-Staten zich hebben te onthouden van maatregelen die van die ordening afwijken of die de werking ervan ongunstig kunnen beïnvloeden (zie bij voorbeeld zaak 111/76, Van den Hazel, Jurispr. 1977, blz. 901, en zaak 177/78, Pigs and Bacon Commission, Jurispr. 1979, blz. 2261). Het staat buiten kijf, dat verordening nr. 2727/75 te zamen met verordening nr. 1569/77 een volledige interventieregeling voor de graanmarkt geeft en dat parallelle nationale maatregelen derhalve zijn uitgesloten. Een nationale interventiemaatregel die, zoals in dit geval, de communautaire interventiemaatregelen aanvult en minder strenge eisen stelt, is bovendien duidelijk in staat de werking van de gemeenschappelijke marktordening te verstoren. Met name doordat minderwaardige durumtarwe, die anders geen afnemers zou vinden, uit de markt wordt genomen, kan een dergelijke maatregel een opwaartse druk op de marktprijzen van durumtarwe uitoefenen en aldus de werking van de communautaire interventie ten aanzien van tarwe die niet aan de gemeenschapsnorm voldoet, ongunstig beïnvloeden. Doordat de boeren worden aangemoedigd meer durumtarwe te produceren, kan een dergelijke maatregel op langere termijn leiden tot grotere lasten voor de communautaire interventie. Doordat in feite de producenten van minderwaardige durumtarwe worden gesubsidieerd, kan zij bovendien leiden tot vervalsing van de mededinging tussen producenten.

Zoals de Commissie in haar repliek opmerkt, maakt artikel 2, lid 4, van verordening nr. 1569/77 het mogelijk, „in geval van buitengewoon slechte weersomstandigheden” af te wijken van bepaalde voor communautaire interventie gestelde kwaliteitsnormen. Na de droogte in 1981/1982 had de Griekse regering, in plaats van eigen afwijkingsregelingen vast te stellen, zich op die bepaling kunnen beroepen.

Wat nu de vraag betreft, wat er gebeurd is met de tarwe die de KYDEP op grond van de circulaire had opgekocht, stelt de Commissie, dat die tarwe vervolgens in weerwil van bovengenoemde gemeenschapsrechtelijke vereisten voor communautaire interventie is afgeleverd. De Commissie verwijst hiervoor naar 's Hofs arrest van 21 februari 1989 in zaak 214/86 (Griekenland/Commissie) en naar uittreksels uit een verslag van het hoofdbestuur van de KYDEP aan de algemene vergadering van die organisatie op 12 december 1986. Volgens de Griekse regering daarentegen heeft de KYDEP de tarwe op de open markt verkocht (waarmee zij ten minste impliciet toegeeft, dat er op grond van de circulaire tarwe was aangekocht).

Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Griekse regering in antwoord op een vraag verklaard, dat de totale oogst van durumtarwe in 1982 ongeveer 800 000 ton bedroeg. In het arrest in zaak 214/86, dat overigens niet specifiek op de circulaire betrekking had, is vastgesteld dat ongeveer 700 000 ton van die oogst voor communautaire interventie was afgeleverd en dat 90% van die hoeveelheid niet aan de communautaire kwaliteitsnormen voldeed (r. o. 12 tot en met 20 van het arrest). Tegelijkertijd blijkt uit het gedeelte van het aan de algemene vergadering van de KYDEP van 12 december 1986 aangeboden verslag, dat op durumtarwe betrekking heeft, dat durumtarwe van de oogst 1982 door de KYDEP is opgekocht en vervolgens voor communautaire interventie is afgeleverd. Op blz. 30 van de door de Commissie overgelegde Franse vertaling van dat verslag lezen wij:

„En 1982, 275 000 tonnes (de blé dur) sont collectées et la quasi-totalité des quantités disponibles sont livrées à l'intervention communautaire. La différence par rapport au prix de revient est prise en charge par le gouvernement.”

Dit alles vormt mijns inziens een sterke aanwijzing, dat alle of ten minste een gedeelte van de ingevolge de circulaire opgekochte tarwe uiteindelijk bij de communautaire interventie is beland. Maar zoals gezegd (punt 11), wordt dit punt niet genoemd in de formele conclusies van de Commissie en een definitieve uitspraak erover is daarom niet nodig.

Mitsdien concludeer ik tot toewijzing van de conclusie van de Commissie in die zin, dat wordt vastgesteld dat de Helleense Republiek, door de KYDEP opdracht te geven minderwaardige durumtarwe van de oogst 1982 aan te kopen zonder rekening te houden met de voorwaarden voor communautaire interventie, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, zulks met verwijzing van de Helleense Republiek in de kosten van de procedure.