Hof van Justitie EU 11-04-1989 ECLI:EU:C:1989:141

Voorafgaande opmerking

3. Veel verwarring kan vermeden worden door van bij de aanvang voor ogen te houden, dat de Commissie het onderhavige beroep — gericht (zoals hiervoren in punt 1 aangestipt) tegen het verhalen van douanecontrolekosten op de economische agenten — niet heeft ingesteld omdat Italië nagelaten zou hebben voornoemde richtlijn 83/643/EEG in het nationale recht om te zetten. Het beroep van de Commissie is dan ook slechts in erg bijkomende mate op deze richtlijn gegrond, aangezien daarin niets bepaald is in verband met het innen van vergoedingen voor het uitvoeren van douaneoperaties⁽⁶⁾. Het beroep van de Commissie steunt integendeel in hoofdzaak hierop, dat het innen van dergelijke vergoedingen in strijd is met het verbod op heffingen met gelijke werking als invoer- en uitvoerheffingen, zoals het onder meer is vervat in de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag, in een aantal verordeningen die een gemeenschappelijke marktordening invoeren in het kader van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek⁽⁷⁾ en in een aantal „preferentiële akkoorden” die de Gemeenschappen hebben gesloten met derde landen⁽⁸⁾. Het is dan ook in het licht van dit verbod dat de door de Commissie gewraakte Italiaanse bepalingen moeten worden beoordeeld.

De verwarring waarop ik hier zinspeel wordt in de hand gewerkt door het feit dat de gewraakte Italiaanse bepalingen deel uitmaken van een presidentieel decreet dat wel degelijk uitvoering heeft willen geven aan richtlijn 83/643/EEG. Dit heeft ertoe geleid dat de argumenten van de partijen tijdens de schriftelijke procedure vooral werden toegespitst op de toepassing van deze richtlijn. Welnu, richtlijn 83/643/EEG is blijkens haar preambule en tekst enkel van toepassing op het intracommunautair goederenverkeer. Zo wordt in artikel 1.1. bepaald:

„... deze richtlijn [is] van toepassing op de fysieke controles en administratieve formaliteiten... die een nadelige invloed kunnen hebben op de doorstroming van het goederenvervoer:

• over een binnengrens van de Gemeenschap of

• over een buitengrens, indien het vervoer tussen de Lid-Staten via een derde land moet geschieden.”

Zij vindt duidelijk geen toepassing op het goederenverkeer tussen Lid-Staten en derde landen, met andere woorden wanneer het om goederen gaat die zich nog niet in het vrije verkeer van goederen bevinden. Het beroep van de Commissie is evenwel gericht tegen de Italiaanse regeling inzake het innen van kostenvergoedingen in haar algemeenheid, dit wil zeggen ongeacht of zij wordt ten uitvoer gelegd ten aanzien van het intracommunautaire goederenverkeer of ten aanzien van het verkeer met derde landen⁽⁹⁾. Dit is een reden te meer om de geoorloofdheid van de gewraakte bepalingen van de Italiaanse wetgeving in het onderhavige geding in een ruimer kader te beoordelen dan datgene waartoe de regels van richtlijn 83/643/EEG aanleiding zouden geven.

Omdat ik mijn onderzoek derhalve op de eerste plaats richt op de gelding van het verbod op heffingen met een gelijke werking als douanerechten, zal ik, in het licht van de hierna (punt 10 e. v.) uiteengezette rechtspraak van het Hof, de Italiaanse regeling beoordelen zowel in verband met het goederenverkeer tussen Lid-Staten als in verband met het goederenverkeer met derde landen.

4. Vooraleer tot de aldus aangegeven kern van mijn onderzoek te komen, wil ik toch even ingaan op een tweevoudige polemiek die zich tussen partijen heeft ontsponnen en die het toepassingsgebied van richtlijn 83/643/EEG betreft. De Italiaanse regering heeft namelijk aangevoerd dat er een tweevoudige beperking bestaat op het toepassingsgebied van deze richtlijn, en meent dat beide beweerde beperkingen de gewraakte bepalingen van de Italiaanse wetgeving in zekere mate billijken. Hierna behandel ik eerst deze twee argumenten (repectievelijk in de punten 5-7 en 8-9 van mijn betoog) om daarna meer uitgebreid aandacht te besteden aan de hoofdvraag van het geding, namelijk of de Italiaanse regeling — ingegeven zoals zij is door voornoemde restrictieve opvatting omtrent het toepassingsgebied van richtlijn 83/643/EEG en omtrent het daarin gebruikte begrip „controles en formaliteiten” (zie punt 9) — heffingen instelt met een gelijke werking als douanerechten (hierna, punten 10-15). Bij het einde van mijn conclusie besteed ik nog enige aandacht aan het voornoemd begrip „controles en formaliteiten” om elk misverstand dat in de toekomst een uniforme toepassing van dit begrip in de weg zou kunnen staan, te voorkomen (hierna, punten 16-19).

Het eerste Italiaanse argument: richtlijn 83/643/EEG is niet van toepassing op douanekantoren in het binnenland

5. De Italiaanse regering heeft er in haar conclusies op gewezen dat richtlijn 83/643/EEG, zoals gewijzigd, enkel van toepassing is op „grensposten” en niet op douanekantoren in het binnenland. Ze leidt hieruit af dat enkel de Italiaanse regeling betreffende de grensposten eventueel onwettig verklaard kan worden. Daarom zou het hiervoor aangehaalde artikel 15 van het decreet van de President nr. 254, dat in het algemeen voorziet dat controles buiten de normale werkuren van de staatsbeambten gebeuren tegen vergoeding van de kosten, niet relevant zijn voor deze zaak, omdat het niet speciaal de grenskantoren betreft⁽¹⁰⁾.

In dit verband heeft de Commissie in haar repliek terecht laten opmerken dat de term „grenskantoren” of „grensposten” niet enkel verwijst naar de posten die zich op de landsgrens bevinden. Deze termen verwijzen naar het eerste douanekantoor bij de binnenkomst van een land en de laatste douanepost bij het verlaten van een land, ongeacht of zulke posten gelokaliseerd zijn op de landsgrenzen zelf. Daarentegen betwist de Commissie echter niet dat de „echte” binnenlandse kantoren, met andere woorden de kantoren van bestemming, niet onder het toepassingsgebied vallen van richtlijn 83/643/EEG, zoals gewijzigd. Zij heeft het Hof dan ook enkel verzocht om de Italiaanse praktijken in verband met grensposten onwettig te verklaren (zie de vordering van de Commissie, op blz. 7 van het verzoekschrift).

Het is derhalve onbetwist dat de Italiaanse regeling enkel in het geding staat in zoverre zij betrekking heeft op grensposten, wat niet belet dat mijn navolgende beschouwingen in verband met de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag en de andere communautairrechtelijke bepalingen inzake het verbod op heffingen met gelijke werking evengoed van toepassing zijn op douaneformaliteiten en controles die in binnenlandse kantoren worden uitgevoerd.

6. In haar dupliek heeft de Italiaanse regering ervan akte genomen dat de Commissie beaamt dat richtlijn 83/643/EEG niet van toepassing is op binnenlandse douanekantoren. Aansluitend daarop heeft de Italiaanse regering er op gewezen dat een dergelijke toepassing van de richtlijn tot onaanvaardbare gevolgen leidt: de minder gunstige behandeling van binnenlandse kantoren zou er immers toe leiden dat het verrichten van douaneformaliteiten aan de grensposten aangemoedigd wordt, wat dan weer tot een verzwaring van de werklast van de grensposten en een bemoeilijking van het verkeer zou leiden, met andere woorden, precies zou ingaan tegen het doel van de richtlijn, die bestaat in het verminderen van de wachttijden en het bevorderen van vlot verkeer aan de grenzen⁽¹¹⁾. In het kader van deze discussie heeft het Hof aan de Commissie de volgende vraag gesteld (mijn vertaling):

„Is de Commissie niet van mening dat het in het belang zou zijn van een snelle doorgang aan de grenzen en in overeenstemming met de doelstelling die bestaat in het afschaffen van binnenlandse grenzen dat douaneoperaties zouden worden verricht bij binnenlandse kantoren die zich in de nabijheid bevinden van de plaats van bestemming ? Is het in dit geval dan niet abnormaal dat de controles aan de grenzen een meer gunstige behandeling krijgen dan deze die worden uitgevoerd bij een binnenlands kantoor?”

In haar antwoord heeft de Commissie betoogd dat het steeds haar politiek is geweest om de dedouanering bij binnenlandse douanekantoren eerder dan bij grensposten aan te moedigen. Zij laat echter gelden dat vele exporteurs nog steeds verkiezen dedouaneringsformaliteiten bij de grensposten te verrichten, vooral wanneer zij goederen invoeren die aan de grens toch worden tegengehouden voor sanitaire controles, of wanneer zij met expeditionairs of agenten werken die over kantoren bij grensposten beschikken. De Commissie merkt op, dat de richtlijn 83/643/EEG precies met het oog op deze feitelijke voorkeur voor dedouanering aan de grensposten tot stand is gekomen. Met andere woorden, grensposten en binnenlandse kantoren bevinden zich in een feitelijk verschillende situatie, en de richtlijn 83/643/EEG heeft met het oog op deze verschillende feitelijke situaties verschillende regels ingevoerd: de vereiste van langere openingsuren van grensposten beantwoordt aan een nood die specifiek is voor grensposten.

7. Ik ga hier niet in op de pertinentie van de Italiaanse argumenten met betrekking tot de onaanvaardbare resultaten waartoe de toepassing van richtlijn 83/643/EEG volgens haar zou leiden. Ik wil alleen aanstippen dat deze argumenten noch de rechtsgeldigheid van de richtlijn, noch de Italiaanse verplichting om haar ten uitvoer te leggen in het gedrang brengen. Overwegingen betreffende de economische implicaties van de tenuitvoerlegging of betreffende de doeltreffendheid van het door richtlijn 83/643/EEG ingevoerde systeem zijn trouwens niet aan de orde in het onderhavige geding, dat enkel betrekking heeft op de toelaatbaarheid van het innen van vergoedingen in ruil voor het uitvoeren van douaneactiviteiten tijdens de door de richtlijn opgelegde openingsuren.

Het tweede Italiaanse argument: de uitdrukking „controles en formaliteiten” omvat geen operaties van daadwerkelijke inklaring

8. De Italiaanse regering heeft op de tweede plaats betwist dat de douaneactiviteiten waarvoor de litigieuze wetsbepalingen in zekere gevallen een kostenvergoeding opleggen, gekwalificeerd kunnen worden als „controles en formaliteiten” waarop richtlijn 83/643/EEG van toepassing is. Zij wijst er in dit verband op dat haar nationale wetgeving een onderscheid maakt tussen, enerzijds, de controles en formaliteiten die betrekking hebben op het verkeer van vervoermiddelen en van goederen, en, anderzijds, de „douaneoperaties” waarvoor een kostenvergoeding gevraagd wordt wanneer ze uitgevoerd worden tijdens de uren die het normale werkschema van de Italiaanse Staatsbeamten te buiten gaan. Het verschil tussen beide activiteiten zou er volgens de Italiaanse regering in bestaan dat zulke „douaneoperaties” bestaan in operaties van „daadwerkelijke inklaring” („dédouanement effectif” — „effetivo sdoganamento”) van goederen, met andere woorden operaties die omwille van hun complex karakter niet enkel een zwaardere werklast meebrengen voor de douaneautoriteiten, maar ook impliceren dat de goederen worden tegengehouden met het oog op een eventueel „fysiek bezoek of inspectie”, het eventueel verstrekken van garanties, het betalen van douanerechten, enzovoort.

De Commissie is het met de Italiaanse stelling volkomen oneens. Zij beweert dat de Italiaanse interpretatie van de uitdrukking „controles en formaliteiten” elke betekenisvolle draagwijdte aan de richtlijn zou ontnemen. Zij verwijst eveneens naar de preambule van de richtlijn, die volgens haar aantoont dat de door de richtlijn geviseerde situaties het louter „verkeer van vervoermiddelen en van goederen” ruim te boven gaan. Ten slotte haalt zij nog een drietal tekstargumenten aan in verband met artikel 5 van de richtlijn. Ik moge voor een weergave van deze argumenten verwijzen naar het rapport ter terechtzitting.

9. Voorgaande redenering van de Italiaanse regering begrijp ik als volgt. Zij stelt dat aan de term „controles en formaliteiten” een bijzonder enge begripsinhoud moet worden toegedacht. Daaruit volgt logischerwijs, dat ook de vereisten betreffende de openingsuren van grensposten die worden opgelegd door richtlijn 83/643/EEG, een erg beperkt toepassingsgebied hebben. Dit betekent dan weer dat de Italiaanse douaneadministratie tussen het zesde en het tiende openingsuur van een (grens)kantoor de betaling van een kostenvergoeding mag eisen als tegenprestatie voor het uitvoeren van douaneoperaties die de (beperkt geïnterpreteerde) begripsinhoud van „controles en formaliteiten” overstijgen, met andere woorden voor daadwerkelijke inklaring (zoals deze term door de Italiaanse regering wordt begrepen). Bovendien, zo begrijp ik de argumentatie van de Italiaanse regering, zou richtlijn 83/643/EEG zich evenmin verzetten tegen de inning van een dergelijke kostenvergoeding in het geval van gelijk welke, zelfs eenvoudige douaneoperatie die plaatsgrijpt buiten de door richtlijn 83/643/EEG opgelegde minimum openingsuren (zie hiervoor, punt 2).

Anders dan de Commissie, die haar betoog tijdens de schriftelijke procedure vooral heeft toegespitst op de argumentatie van de Italiaanse regering met betrekking tot de begripsinhoud van de term „controles en formaliteiten”, zal ik, zoals hiervoor aangekondigd, de gegrondheid van de Italiaanse argumentatie (en bovendien ook de geoorloofdheid van de Italiaanse heffingen) vanuit een meer algemeen gezichtspunt beoordelen. De meer algemene vraag is namelijk (zie hiervoor, punt 3) of een Lid-Staat überhaupt, gelet op de rechtspraak van het Hof, vergoedingen mag innen voor controles en formaliteiten die deze Lid-Staat oplegt aan het goederenverkeer dat de grenzen van deze Lid-Staat overschrijdt.

De litigieuze Italiaanse wetgeving in het licht van het verbod op heffingen met gelijke werking

10. Ik zinspeel hier vanzelfsprekend op de rechtspraak van Uw Hof waaruit blijkt dat heffingen of rechten die door een Lid-Staat worden geïnd naar aanleiding van de grensoverschrijding van goederen, slechts in zeer uitzonderlijke situaties verenigbaar kunnen zijn met het verbod op heffingen met een gelijke werking als douanerechten dat is vervat in de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag. Uw Hof heeft immers, vanaf zijn vroegste rechtspraak, het fundamentele karakter van dit verbod benadrukt, en duidelijk gemaakt dat de uitzonderingen op dit verbod op strikte wijze moeten worden uitgelegd, zowel met betrekking tot het goederenverkeer tussen de Lid-Staten⁽¹²⁾, als met betrekking tot het verkeer met derde landen⁽¹³⁾. Voor wat betreft de intracommunautaire handel heeft het Hof de fundamentele draagwijdte van het verbod op heffingen van gelijke werking daarbij op doelgerichte wijze geïnterpreteerd, in die zin dat het werd opgevat in functie van een zo ruim mogelijk begrepen beginsel van vrij verkeer van goederen⁽¹⁴⁾. Voor wat betreft het handelsverkeer met derde landen werd het verbod gegrond op andere doelstellingen, en met name zowel op de vereisten van de gemeenschappelijke handelspolitiek als op het — uit de invoering van het gemeenschappelijk douanetarief voortvloeiende — vereiste voor de import uit derde landen gelijke voorwaarden (d. w. z.: uniforme heffingen) te scheppen⁽¹⁵⁾.

Deze rechtspraak heeft het begrip „heffing met gelijke werking als een douanerecht” op zeer ruime wijze omschreven als een recht, ongeacht zijn benaming en structuur, dat hetzij op het tijdstip van invoer, hetzij later eenzijdig wordt geheven op een bepaald, uit een andere Lid-Staat ingevoerd produkt, met als gevolg dat het, daar de prijs erdoor veranderd wordt, op het vrij goederenverkeer dezelfde uitwerking heeft als een douanerecht⁽¹⁶⁾. Ik meen dat er weinig betwisting kan over bestaan — de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering heeft zulks ter terechtzitting overigens niet tegengesproken — dat de krachtens de Italiaanse regeling geïnde kostenvergoedingen onder deze begripsomschrijving vallen. Daaruit volgt dat zij onverenigbaar zijn met de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag en al de overige bepalingen van gemeenschapsrecht die een verbod instellen op heffingen met gelijke werking, behalve wanneer zij onder één van de uitzonderingen zouden kunnen komen die het Hof op het verbod van heffingen met gelijke werking heeft aanvaard.

11. Ofschoon de Italiaanse regering deze ontheffingsgronden niet of nauwelijks heeft ingeroepen, zal ik ze hierna op summiere wijze beschouwen, om tot het besluit te komen dat de Italiaanse regeling geen aanspraak kan maken op de toepassing van een van deze uitzonderingen.

Een eerste uitzondering op het verbod, betreffende heffingen die strekken tot compensatie van belastingen geheven op binnenlandse produkten (zie de regel vervat in artikel 95 van het EEG-Verdrag), kan ik buiten beschouwing laten omdat ze hier duidelijk niet ter sprake komt.

12. Een tweede uitzondering op het verbod, althans voor wat betreft de intracommunautaire handel, werd door het Hof aanvaard voor heffingen bij grensoverschrijding die op enigerlei wijze hun grondslag vinden in het gemeenschapsrecht zelf: men denke aan kostenvergoedingen die worden geïnd voor keuringen die door het gemeenschapsrecht worden opgelegd⁽¹⁷⁾, of aan monetair compenserende bedragen die in uitvoering van een communautaire regeling worden geheven. Ook hier kan ik volstaan met eraan te herinneren dat de Italiaanse formaliteiten en controles waarvoor een kostenvergoeding wordt geëist, niet door het gemeenschapsrecht worden opgelegd, maar enkel door het communautaire recht (en dan nog onder bepaalde voorwaarden, die ik hier zal veronderstellen vervuld te zijn) worden getolereerd⁽¹⁸⁾.

Weliswaar schrijft richtlijn 83/643/EEG voor dat de Lid-Staten hun controles en formaliteiten dagelijks gedurende bepaalde minimum openingstijden verrichten. Daarmee is echter nog niet gezegd dat dergelijke controles en formaliteiten krachtens het gemeenschapsrecht plaatsvinden. Het stelsel van het EEG-Verdrag is er immers op gericht de nationale douanecontroles en -formaliteiten geleidelijk te doen verdwijnen, en in overeenstemming daarmee vereist de richtlijn dat de (vooralsnog toegelaten) nationale controles dagelijks gedurende een minimaal aantal uren worden verricht: de richtlijn legt de Lid-Staten op dit punt dus geen (positieve) verplichtingen op, maar voorziet enkel een aantal modaliteiten voor de uitoefening van de door deze Lid-Staten eenzijdig opgelegde controles en formaliteiten, die hun karakter van nationale maatregel onverminderd behouden.

Overigens kan deze tweede uitzondering niet worden ingeroepen in het kader van het handelsverkeer met derde landen, ook al gaat het hier vaak om douaneoperaties die krachtens het gemeenschapsrecht (meer bepaald de regeling in verband met het gemeenschappelijk douanetarief) worden uitgevoerd. De reden hiervan is de verschillende rechtsgrondslag die het verbod op heffingen van gelijke werking in dit kader heeft, namelijk de vereisten van de gemeenschappelijke handelspolitiek en de vereiste voor de import uit derde landen gelijke voorwaarden te scheppen⁽¹⁹⁾. In dat geval gaat het er immers niet om — in tegenstelling tot wat het geval is voor de intracommunautaire handel — de heffingen af te schaffen, doch ze te tmiformiseren. Daarom kan een afwijking van het verbod in dit geval enkel op uitdrukkelijke wijze door de Raad of desgevallend de Commissie worden vastgesteld, en dan nog op voorwaarde dat de aldus door de Raad of de Commissie opgelegde geldelijke lasten „uitsluitend ... lasten [zijn] die zich als zodanig in alle Lid-Staten gelijkelijk doen gevoelen in het handelsverkeer met derde landen⁽²⁰⁾”.

Uit het voorgaande moge blijken dat de Italiaanse heffingen evenmin aan de voorwaarden van de tweede uitzonderingsbepaling voldoen, en dat zij, ongeacht of zij tijdens of buiten de openingsuren van de Italiaanse douanekantoren worden geheven, moeten gedragen worden door de openbare middelen: wanneer zij aan importeurs of exporteurs zouden worden opgelegd, verkrijgen zij het karakter van een heffing met gelijke werking als een douanerecht (zie ook het volgende punt).

13. Een derde uitzondering op het verbod, eveneens in het kader van het intracommunautair handelsverkeer, werd door het Hof gemaakt voor heffingen die men zou kunnen omschrijven als „retributies”. De toepassing van deze uitzondering werd door het Hof aan bijzonder strikte voorwaarden verbonden. Een heffing kan slechts dan als retributie aan het verbod op heffingen met gelijke werking ontsnappen, indien zij kan worden beschouwd als de tegenprestatie voor een welbepaald en daadwerkelijk aan de importeur verschaft voordeel; overigens voegt de rechtspraak hier uitdrukkelijk aan toe dat zulke heffing nooit tot ontduiking van de voorschriften van de bepalingen van het Verdrag betreffende het verbod op heffingen met gelijke werking mag leiden⁽²¹⁾. Het lijdt dan ook geen twijfel dat, wanneer een Lid-Staat de invoer van goederen aan het vervullen van bepaalde formaliteiten of het verrichten van bepaalde controles onderwerpt, de kosten verbonden aan zulke (zij het in het algemeen belang opgelegde) regeling uit de openbare middelen dienen te worden gedelgd, en niet ten laste mogen worden gelegd van de exporteurs of importeurs. Ik moge hier verwijzen naar het arrest van 5 februari 1976 (zaak 87/75, Bresciani, geciteerd). Dit arrest handelde over een door de Italiaanse wetgeving opgelegde keuring van ingevoerde dierlijke produkten, en overwoog onder meer dat

„... het bestuurlijk handelen van de staat tot handhaving van een in het algemeen belang opgelegd veterinair keuringsstelsel niet kan worden beschouwd als een aan de importeur bewezen dienst, die de oplegging van een geldelijke last als tegenprestatie zou kunnen rechtvaardigen; dat derhalve, zo veterinaire keuringen... al gerechtvaardigd zijn, de kosten daarvan uit de openbare middelen moeten worden bestreden, daar de voordelen van het vrije goederenverkeer aan het algemeen ten goede komen” (r. o. 10 van het arrest).

Vanzelfsprekend kan deze uitspraak mutatis mutandis worden toegepast op de door de Italiaanse regering eenzijdig opgelegde controles en formaliteiten bij grensoverschrijding die thans in het geding staan⁽²²⁾. Of deze controles en formaliteiten tijdens of na de normale uurregeling van de Italiaanse staatsambtenaren worden uitgevoerd lijkt mij hoegenaamd geen verschil te maken.

Wat nu het handelsverkeer met derde landen betreft: zoals reeds uiteengezet (hiervoor, punt 12) maken de gemeenschappelijke handelspolitiek en het gemeenschappelijk douanetarief het noodzakelijk, aldus de rechtspraak van het Hof, dat de in het kader van het handelsverkeer met derde landen toepasselijke heffingen uniform zouden gelden. Daarom kan voor wat betreft het verkeer met derde landen de hiervoor besproken derde uitzondering slechts van toepassing zijn indien zulks uitdrukkelijk is voorzien door de Raad of de Commissie en indien zulke uitdrukkelijke afwijking zich gelijkelijk doet gevoelen aan de gehele buitengrens van de Gemeenschap.

14. In eerste instantie moet uit de rechtspraak van het Hof dan ook de conclusie worden getrokken dat de Italiaanse regeling evenmin aanspraak kan maken op de toepassing van de derde uitzondering op het verbod van heffingen met gelijke werking. Nochtans dient dit oordeel te worden genuanceerd. Het is immers zo dat er vóór het in werking treden van richtlijn 83/643/EEG op communautair vlak geen regeling bestond met betrekking tot de openingsuren van douanekantoren. Daarom waren de Lid-Staten in principe bevoegd gebleven om zelf dergelijke openingsuren vast te stellen, uiteraard onder voorbehoud van de bestaande regels van het Verdrag, zoals bij voorbeeld artikel 30. Met artikel 5 van richtlijn 83/643/EEG is deze situatie evenwel veranderd: voortaan dienen de Lid-Staten voor de uitvoering van hun controles en formaliteiten een zekere bij richtlijn vastgestelde minimumperiode te voorzien. De communautaire wetgever heeft evenwel (althans inzake intracommunautair goederenverkeer) gemeend dat Lid-Staten voor wat betreft het uitvoeren van controles en formaliteiten buiten deze minimumperiode, een beroep konden doen op de derde jurisprudentiële uitzondering, door te bepalen dat zulke controles en formaliteiten onder bepaalde voorwaarden het karakter aannemen van een aan de importeur of exporteur verleende dienst. Daarom bepaalt lid 4 van artikel 5:

„De bevoegde instanties van de Lid-Staten dragen er zorg voor dat de controles en formaliteiten in uitzonderlijke gevallen buiten de openingstijden en op de door de Lid-Staten bepaalde wijze (...) kunnen worden verricht, wanneer daartoe tijdens de openingsuren een speciaal en met redenen omkleed verzoek is ingediend, eventueel tegen vergoeding van de verleende diensten.” (mijn cursivering)

Deze bepaling sluit nauw aan, zoals blijkt uit de in cursief gedrukte passage, bij de rechtspraak die hiervoor werd aangehaald⁽²³⁾ en die vooropstelde dat een vergoeding slechts kan worden gevraagd wanneer de Lid-Staat een specifieke dienst verleent op verzoek van de importeur of exporteur. Het hoeft geen betoog dat de Italiaanse regeling, voor zover zij voorziet in het innen van een onkostenvergoeding tijdens de door de communautaire reglementering voorziene openingsuren van de douanekantoren, niet onder deze uitzonderingsbepaling kan worden gerechtvaardigd⁽²⁴⁾.

15. Uit het onderzoek van Uw rechtspraak kan dienvolgens het besluit worden getrokken dat het innen door Lid-Staten van onkostenvergoedingen in ruil voor het uitvoeren van controles of formaliteiten die door de Lid-Staten zelf zijn opgelegd, onverenigbaar is met het verbod van heffingen met gelijke werking als douanerechten, zowel voor wat betreft de intracommunautaire handel als voor wat betreft het handelsverkeer met derde landen, tenzij zulke controles, voor wat betreft de intracommunautaire handel, op uitdrukkelijk verzoek van een individueel importeur of exporteur worden uitgevoerd buiten de in richtlijn 83/643/EEG voorziene minimum openingsuren. Ik kom dan ook tot de conclusie dat de litigieuze Italiaanse regeling, voor zover zij voorziet in het innen van onkostenvergoedingen voor het uitvoeren van niet communautair maar nationaal vastgelegde controles en formaliteiten tijdens de normale (d. w. z. de door richtlijn 83/643/EEG opgelegde) openingsuren van de Italiaanse douanekantoren, onverenigbaar is met de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag en al de overige bepalingen van gemeenschapsrecht die een verbod van heffingen met gelijke werking als douanerechten uitvaardigen en dit zowel voor wat betreft de intracommunautaire handel als voor wat betreft de handel met derde landen. De eis van de Commissie dient mijns inziens dan ook te worden ingewilligd.

Een bijkomend punt: de inhoud van het begrip „controles en formaliteiten”

16. Uit voorgaande beschouwingen is gebleken dat het systeem van kostenvergoedingen zoals voorzien in de litigieuze Italiaanse wetgeving, onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, en dit ongeacht de juistheid van de hiervoor (in punten 8-9) weergegeven argumentatie van de Italiaanse regering met betrekking tot de begripsinhoud van de term „controles en formaliteiten” in richtlijn 83/643/EEG.

En toch is deze argumentatie niet helemaal zonder relevantie voor het onderhavige geschil. Zoals we hebben gezien (in punt 14) schrijft lid 4 van artikel 5 van de richtlijn immers voor dat controles en formaliteiten in uitzonderlijke gevallen ook buiten de normale in de richtlijn voorziene openingsuren van de douanekantoren moeten worden uitgevoerd op verzoek van de importeurs of exporteurs; die communautaire bepaling laat toe dat daarvoor eventueel een vergoeding wordt geïnd. Met het oog op een eenvormige toepassing van deze bepaling is het van belang volledigheidshalve nog even in te gaan op de Italiaanse argumentatie en op de restrictieve uitleg die daarin aan de uitdrukking „controles en formaliteiten” wordt gegeven.

17. Bij het definiëren van de termen „controles en formaliteiten” moet er mijns inziens worden van uitgegaan dat deze termen een gemeenschapsrechtelijke betekenis hebben. Het is immers ondenkbaar dat de begripsinhoud ervan eenzijdig door de Lid-Staten zou worden ingevuld: in een dergelijke hypothese zouden de Lid-Staten een vrijgeleide bekomen om hun verplichtingen onder richtlijn 83/643/EEG naar eigen believen te omschrijven, wat de doelstelling van de richtlijn op de helling zou zetten.

Op de tweede plaats moet er rekening mee gehouden worden dat, zoals hiervoor (punt 3) reeds opgemerkt, richtlijn 83/643/EEG enkel van toepassing is op de douaneformaliteiten en -controles die Lid-Staten opleggen aan het intracommunautair vervoer van goederen die reeds in het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap zijn gebracht (of onder een douanedoorvoerregeling vallen). De eisen die het gemeenschapsrecht stelt inzake het vrij verkeer van goederen leggen ab initio belangrijke beperkingen op aan de toelaatbaarheid van nationale wettelijke regelingen die zulke formaliteiten en/of controles instellen. De rechtspraak van het Hof heeft er nooit twijfel over laten bestaan dat de instelling van een douane-unie niet enkel het uitschakelen van douanerechten en heffingen van gelijke werking impliceert, maar eveneens veronderstelt dat elke andere belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap wordt opgeheven, hetzij op basis van verboden die voortvloeien uit verdragsbepalingen, hetzij op basis van secundaire wetgeving (zoals bij voorbeeld richtlijn 83/643/EEG). Ik moge hier het arrest van 13 december 1973 in herinnering brengen, waarin het Hof onder meer overwoog:

„... dat de douane-unie, die is verankerd in de grondslagen der Gemeenschap, ... de opheffing van de douanerechten tussen de Lid-Staten en van elke heffing van gelijke werking meebrengt;

dat met deze opheffing wordt beoogd het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap tot stand te brengen;

dat zij derhalve zo volledig moet zijn dat welke belemmering ook van geldelijke, bestuursrechtelijke of andere aard wordt weggenomen ten einde de markteenheid tussen de Lid-Staten te bewerkstelligen...”⁽²⁵⁾

18. Het arrest van 20 september 1988 (zaak 190/87, Moormann, Jurispr. 1988, blz. 4689) bevat enkele interessante aanwijzingen in verband met de vraagstelling. In dit arrest diende het Hof onder meer een prejudiciële vraag te beantwoorden in verband met het toepassingsgebied van de artikelen 1 en 2 van richtlijn 83/643/EEG die haar door het Bundesverwaltungsgericht was overgemaakt.

In het geschil ten gronde stonden een Nederlandse importeur van gevogelte (de NV Moormann) en de Duitse douaneadministratie tegenover elkaar. Moormann had zich beklaagd over de gewoonte van de Duitse douanediensten om alle begeleidende documenten te inspecteren en eveneens na te gaan of de ingevoerde goederen met deze documenten overeenstemden. De onderneming zag hierin een systematische controle die volgens haar onverenigbaar was met onder meer artikel 2 van richtlijn 83/643/EEG, waarin bepaald wordt dat controles in principe enkel steekproefgewijs mogen worden verricht. Omdat de richtlijn een dergelijke beperking niet oplegt in het geval van „administratieve formaliteiten”, had het Bundesverwaltungsgericht aan het Hof gevraagd volgens welke criteria „fysieke controles” van administratieve formaliteiten moesten worden onderscheiden.

In zijn arrest preciseerde het Hof dat richtlijn 83/643/EEG ertoe strekt bepaalde regels uit te vaardigen voor het verrichten van fysieke controles en administratieve formaliteiten die door een Lid-Staat worden vereist bij het overschrijden van een grens, en zulks met het oog op het verminderen van de wachttijd aan de grenzen en het verzekeren van een vlottere doorstroming van de goederen tussen de onderscheiden Lid-Staten (r. o. 26 van het arrest). Overeenkomstig de bedoeling van de richtlijn om grensoverschrijdingen te vergemakkelijken en om het systematisch uitvoeren van geldverslindende verificaties af te schaffen, dienen de termen van de richtlijn zodanig te worden geïnterpreteerd dat zij ook daadwerkelijk bijdragen tot de verwezenlijking van dit doel (r. o. 27).

Met betrekking tot de eigenlijke vraag die het Hof diende te beantwoorden, met name de onderlinge verhouding van de termen „controles” en „formaliteiten” zoals gebruikt in richtlijn 83/643/EEG, werd onder meer overwogen (tentatieve vertaling):

„(r. o. 28) ... het begrip ‚fysieke controle’ moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle controles die worden verricht ten aanzien van de goederen en met een fysieke inwerking op de goederen gepaard gaan.”

„(r. o. 29) Het begrip ‚administratieve formaliteiten’ moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle verrichtingen die bestaan in een controle van de documenten en certificaten die de goederen vergezellen en waarmee men door middel van een eenvoudige visuele inspectie zich ervan wil vergewissen dat de goederen in overeenstemming zijn met de documenten en certificaten, voor zover deze verrichtingen kunnen worden uitgevoerd door beambten die in het algemeen bevoegd zijn voor de controle van goederen aan de grens.”

Leest men de rechtsoverwegingen 26 tot 29 samen, dan lijkt mij daaruit, minstens impliciet, te kunnen worden opgemaakt dat de uitdrukking „controles en formaliteiten” in de zin van richtlijn 83/643/EEG zonder enige beperking alle controles en formaliteiten omvat die door een Lid-Staat aan het grensverkeer worden opgelegd.

19. Het komt mij voor dat tegen deze achtergrond de door de Italiaanse regering gesuggereerde interpretatie van de uitdrukking „controles en formaliteiten” (in de zin van een onderscheid tussen controles en formaliteiten enerzijds en daadwerkelijke inklaringsoperaties anderzijds) geen steek houdt. Zij vindt geen steun in de tekst van richtlijn 83/643/EEG of in de uitlegging die het Hof in het arrest Moormann aan deze richtlijn heeft gegeven. Zij is bovendien bezwaarlijk verenigbaar met de doelstellingen van richtlijn 83/643/EEG, zoals die in het arrest Moormann werden benadrukt. De Commissie stelt terecht dat de Italiaanse interpretatie elke betekenisvolle draagwijdte aan de term „controles en formaliteiten” zou ontnemen. Ten slotte moet een communautairrechtelijke bepaling die voor meer dan één uitleg vatbaar is, geïnterpreteerd worden in de zin die het best met de doelstellingen van het Verdrag overeenstemt⁽²⁶⁾, in casu met de verwezenlijking van een interne markt. Ik meen derhalve dat er geen enkele overtuigende reden bestaat om aan te nemen dat de uitdrukking „controles en formaliteiten” in artikel 5 van richtlijn 83/643/EEG niet alle controles en formaliteiten zou omvatten die door een Lid-Staat worden opgelegd aan het goederenvervoer tussen Lid-Staten.

Conclusie

20. Op grond van voorgaande argumenten geef ik U in overweging voor recht te verklaren dat de Italiaanse Republiek, door de kosten van controles en formaliteiten (ruim begrepen) die niet door regels van gemeenschapsrecht zijn opgelegd, gedurende een gedeelte van de normale openingsuren van de douanekantoren ten laste te leggen aan de economische agenten, tekort is gekomen aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 9 en 12 van het EEG-Verdrag en krachtens de andere bepalingen van gemeenschapsrecht die een dergelijk verbod op heffingen met gelijke werking inhouden. De Italiaanse regering dient te worden verwezen in de kosten van het geding.