Hof van Justitie EU 15-06-1989 ECLI:EU:C:1989:247

Conclusie van advocaat-generaal

F. G. Jacobs

van 15 juni 1989^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. De Belgische Raad van State heeft het Hof verzocht om een uitspraak over de rechtstreekse werking van artikel 75, lid 1, sub a en b, EEG-Verdrag, voor zover dit de Raad verplicht de vrijheid van dienstverrichting op vervoergebied tot stand te brengen. Het betreft hier een zeer belangrijke materie, aangezien de vervoersector van vitaal economisch belang is en zowel de vrijheid van dienstverrichting als de totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoerbeleid in het Verdrag een vooraanstaande plaats innemen.

2. De feiten liggen als volgt. Verzoekster in het hoofdgeding, Lambregts Transportbedrijf (hierna: verzoekster), een onderneming met haar hoofdvestiging in Nederland, verrichtte transporten naar en vanuit België en beschikte daartoe over een aantal Belgische vergunningen voor nationaal en internationaal vervoer: tien algemene vergunningen voor binnenlands vervoer, elf algemene vergunningen voor internationaal vervoer en enkele vergunningen voor grenszonevervoer en vervoer over korte afstand. Algemene vergunningen voor nationaal en internationaal vervoer worden door een Lid-Staat aan een vervoeronderneming afgegeven voor een bepaald voertuig, dat op naam van de onderneming staat geregistreerd.

3. Eén van de Belgische wettelijke voorwaarden voor het houden van dergelijke vergunningen voor operaties naar en vanuit België is, dat de „zetel van het bedrijf” zich in België bevindt. Naar Belgisch recht behoeft die zetel niet de enige vestiging van de onderneming te zijn, maar dient de term zetel te worden opgevat als het daadwerkelijke „centrum van de werkzaamheden”. Daartoe had Lambregts een adres in Baarle-Hertog, België, opgegeven. Eind augustusbegin september 1981 gingen de Belgische autoriteiten, het Bestuur voor het Vervoer, onaangekondigd op bezoek te Baarle-Hertog, daar zij vermoedden dat het betrokken adres geen echt „centrum van werkzaamheden” was. Zij ontdekten dat het ging om een afgesloten caravan, die van buiten niet kon worden geïdentificeerd, en dat alle post werd doorgestuurd naar een adres in Breda. Naar aanleiding van deze bezoeken zond het Bestuur voor het Vervoer verzoekster een brief met de mededeling, dat haar vergunningen moesten worden ingetrokken omdat zij geen echt centrum van werkzaamheden in België had. Ondanks verzoeksters protesten werden de vergunningen op 24 februari 1982 ingetrokken.

4. Bij verzoekschrift van 4 maart 1982 betwistte verzoekster die intrekking bij de Raad van State. Het Hof van Beroep te Brussel schortte de intrekking op, hangende de uitspraak van de Raad van State. De Raad van State stelde verzoekster op sommige punten in het ongelijk, maar achtte zich als rechter in laatste instantie gehouden, het Hof overeenkomstig artikel 177, laatste alinea, EEG-Verdrag te verzoeken om een uitspraak over de rechtstreekse werking van artikel 75, lid 1, sub a en b, EEG-Verdrag op het gebied van het vrij verrichten van diensten in de vervoersector. Hij overwoog dat het arrest van het Hof in zaak 13/83 (Parlement/Raad, Jurispr. 1985, blz. 1513) geen uitsluitsel gaf. Bij arrest van 1 december 1987, ingeschreven in het register van het Hof op 8 januari 1988, heeft hij het Hof de volgende vragen voorgelegd:

1. Verleent artikel 75, lid 1, a en b, van het EEG-Verdrag, minstens in zoverre dit de Raad ertoe verplicht de vrijheid van dienstverrichting op vervoergebied tot stand te brengen, aan de onderdanen van de Lid-Staten rechten waarop zij zich met betrekking tot handelingen gesteld op 24 februari 1982, voor de nationale rechter kunnen beroepen?

2. Zo op de eerste vraag bevestigend wordt geantwoord: verzetten de genoemde bepalingen zich ertegen dat het behoud van vergunningen voor nationaal of internationaal vervoer, door de overheid van een Lid-Staat afgegeven aan een vervoeronderneming die in een andere Lid-Staat gevestigd is, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de betrokken onderneming een ‚centrum van werkzaamheden’ in de eerstgenoemde Staat heeft, of met andere woorden dat die onderneming in die Staat regelmatig handelingen verricht die binnen haar commerciële activiteit vallen en dat zij er vertegenwoordigd is door een lasthebber die bekwaam is om haar tegenover derden te verbinden?”

5. De algemene bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten zijn neergelegd in de artikelen 59 tot en met 66 EEG-Verdrag. Volgens artikel 59 moet iedere discriminatie van dienstverrichters op grond van hun nationaliteit of op grond dat zij gevestigd zijn in een andere Lid-Staat dan degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, worden afgeschaft. Deze bepalingen zijn aan het einde van de in artikel 8 EEG-Verdrag bedoelde overgangsperiode rechtstreeks en onvoorwaardelijk van toepassing geworden (arrest van 17 december 1981, zaak 279/80, Webb, Jurispr. 1981, blz. 3305). Evenwel bepaalt artikel 61, lid 1, dat „het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer”. Titel IV „Het vervoer” (artikelen 74 tot en met 84) behoort evenals Titel III (die onder meer de artikelen 59 tot en met 66, „De diensten”, omvat) tot het Tweede deel van het EEG-Verdrag („De grondslagen van de Gemeenschap”). Artikel 74, het eerste artikel van titel IV, bepaalt:

„De doelstellingen van het Verdrag worden, wat het in deze titel geregelde onderwerp betreft, door de Lid-Staten nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid.”

6. Artikel 75 EEG-Verdrag luidt als volgt:

„1. Ter uitvoering van artikel 74 stelt de Raad met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en van het Europese Parlement, tot aan het einde van de tweede etappe met eenparigheid en vervolgens met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, vast:

1. gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer van of naar het grondgebied van een Lid-Staat of over het grondgebied van een of meer Lid-Staten,

2. de voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een Lid-Staat waarin zij niet woonachtig zijn,

3. alle overige dienstige bepalingen.

2. De onder a en b van het voorgaande lid bedoelde bepalingen worden in de loop van de overgangsperiode vastgesteld.

3. ...”

7. Vóór de oprichting van de EEG golden tussen de Lid-Staten bilaterale verdragen, die voorzagen in wederzijdse toelating van onderling overeengekomen aantallen commerciële voertuigen tot het verrichten van vervoerdiensten in en over eikaars grondgebied. Het was de bedoeling, dat de liberalisatie van het wegvervoer geleidelijk tot stand zou worden gebracht, door die bilaterale overeenkomsten en nationale contingenten te vervangen door de invoering van een communautair vergunningstelsel, waaronder voertuigen uit de Lid-Staten vergunning zou worden verleend om op alle verbindingen tussen Lid-Staten vervoerdiensten te verrichten op basis van een onder alle Lid-Staten te verdelen communautair contingent. De vooruitgang bij die liberalisatie was lamentabel. De Commissie vermeldt in haar schriftelijke opmerkingen slechts twee communautaire maatregelen, richtlijn 65/269 van de Raad van 13 mei 1965 (PB 1965, blz. 1469) en verordening nr. 3164/76 van de Raad van 16 december 1976 betreffende het communautair contingent voor het goederenvervoer over de weg tussen de Lid-Staten (PB 1976, L 357, blz. 1). Ofschoon ook andere communautaire maatregelen zijn genoemd, met name in de zeer uitgebreide opmerkingen van de Belgische regering, moet worden vastgesteld dat het vrij verrichten van diensten in de vervoersector op de in casu bepalende datum nog lang niet verwezenlijkt was.

8. Richtlijn 65/269 van de Raad voorzag in twee modellen van vergunningen voor intracommunautair goederenvervoer over de weg, af te geven per voertuig, hetzij voor afzonderlijke ritten hetzij voor een bepaalde periode. Op grond van artikel 1 van de richtlijn moesten de Lid-Staten de noodzakelijke maatregelen treffen „ten einde te bewerkstelligen dat vanaf 1 januari 1966 de machtigingen, vereist voor het internationale goederenvervoer over de weg, van of naar het grondgebied van een Lid-Staat, of over het grondgebied van een of meer Lid-Staten, worden afgegeven door de bevoegde instanties van de Lid-Staat waar het voertuig waarmee het vervoer moet plaatsvinden, is ingeschreven”. De staat waar het voertuig is ingeschreven, is meestal de staat waar de vervoerondernemer gevestigd is.

9. Bij verordening nr. 3164/76 van de Raad werd een communautair contingent ingevoerd en in communautaire vergunningen voorzien. Gelijk de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen vermeldt, moeten communautaire vergunningen volgens artikel 2, lid 6, worden afgegeven door de bevoegde instanties van de Lid-Staten voor de op hun grondgebied gevestigde vervoerondernemers. Artikel 2, lid 1, bepaalt, dat communautaire vergunningen de houders ervan machtigen tot het verrichten van goederenvervoer over de weg over alle verbindingen tussen de Lid-Staten, met uitsluiting van alle binnenlands verkeer op het grondgebied van een Lid-Staat. Ik wijs erop, dat zowel de richtlijn als de verordening ervan uitgaan, dat de vervoerder is gevestigd in de Lid-Staat die de vergunning afgeeft.

10. In aansluiting op het arrest in zaak 13/83 (Parlement/Raad) produceerde de Commissie een uitvoerig voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de toegang tot de markt van het goederenvervoer over de weg tussen Lid-Staten (PB 1987, C 65, biz. 4), dat voorzag in een aanzienlijke verhoging van het communautair contingent tot 1992, gevolgd door een algehele afschaffing van zowel de communautaire als de nationale contingenten en de afgifte van communautaire vergunningen op basis van kwalitatieve criteria, waarmee vervoerondernemers toegang zouden krijgen tot de vervoermarkt zonder kwantitatieve beperkingen. Die vergunningen zouden worden afgegeven door de autoriteiten van de Lid-Staat van vestiging van de vervoeronderneming. Op dit voorstel stelde de Raad verordening nr. 1841/88 van 21 juni 1988 vast tot wijziging van verordening nr. 3164/76 (PB 1988, L 163, biz. 1), die in haar considerans verwijst naar het arrest Parlement/Raad en naar de instemming van de Raad om uiterlijk in 1992 één markt in de sector van het intracommunautaire goederenvervoer over de weg zonder kwantitatieve beperkingen tot stand te brengen. Ik kan hier volstaan met te verwijzen naar artikel 1, lid 4, van de verordening, waarbij aan verordening nr. 3164/76 de volgende artikelen zijn toegevoegd:

„Artikel 4 bis

1.

De communautaire en bilaterale contingenten tussen Lid-Staten alsmede de contingenten inzake doorvoer naar of uit derde landen worden op 1 januari 1993 afgeschaft voor communautaire vervoerondernemers.

2.

Met ingang van de in lid 1 bedoelde datum geldt voor de toegang tot de markt van grensoverschrijdend goederenvervoer over de weg in de Gemeenschap een stelsel van communautaire vergunningen die worden verleend op de grondslag van kwalitatieve criteria.

Artikel 4 ter

Uiterlijk 30 juni 1991 stelt de Raad, op de grondslag van voorstellen van de Commissie, krachtens artikel 75 van het Verdrag maatregelen vast die nodig zijn voor de toepassing van artikel 4 bis.

Artikel 4 quater

Vanaf 1 juli 1988 moet de omvang van de bilaterale contingenten die gedurende de overgangsperiode van toepassing blijven tot het ogenblik waarop zij volgens schema worden afgeschaft, worden aangepast aan de behoeften van het handelsverkeer en van het vervoer, doorvoer inbegrepen.”

11. Uitgangspunt van de eerste vraag van de Raad van State is het arrest Parlement/Raad, waarin het doel en de gevolgen van de krachtens artikel 75 EEG-Verdrag op de Raad rustende verplichtingen werden onderzocht, inzonderheid de rol van de vrije dienstverrichting in de vervoersector. Het Hof overwoog (r. o. 46), dat er nog geen coherent geheel van regels bestond dat als een gemeenschappelijk vervoerbeleid in de zin van de artikelen 74 en 75 EEG-Verdrag kon worden aangemerkt. Meer in het bijzonder met betrekking tot het vrij verrichten van diensten overwoog het Hof, dat de krachtens artikel 75, lid 1, sub a en b, op de Raad rustende verplichtingen ook de invoering van het vrije dienstenverkeer in de vervoersector omvatten. Op grond van artikel 75, leden 1, sub a, en 2, was de Raad gehouden, de vrijheid van dienstverrichting vóór het einde van de overgangsperiode uit te breiden tot de vervoersector, voor zover deze uitbreiding het internationaal vervoer van of naar het grondgebied van een Lid-Staat of over het grondgebied van een of meer Lid-Staten betrof, en, overeenkomstig artikel 75, leden 1, sub b, en 2, in het kader van de liberalisatie van het dienstenverkeer in deze sector de voorwaarden vast te stellen, waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een Lid-Staat waarin zij niet woonachtig zijn (r. o. 67). Dienovereenkomstig verklaarde het Hof, dat de Raad in strijd met zijn uit het Verdrag voortvloeiende verplichtingen had nagelaten, het vrije dienstenverkeer in het internationaal vervoer tot stand te brengen en de voorwaarden vast te stellen waaronder vervoerders hun diensten kunnen verrichten in een Lid-Staat waarin zij niet gevestigd zijn.

12. In hetzelfde arrest (r. o. 62 en 63) verwierp het Hof evenwel uitdrukkelijk het argument, dat het verstrijken van de overgangsperiode van artikel 8 EEG-Verdrag de rechtstreekse toepasselijkheid van de artikelen 59 en 60 in de vervoersector tot gevolg zou hebben. Het Hof verklaarde, dat de toepassing van de beginselen van het vrije dienstenverkeer volgens het Verdrag moet worden verwezenlijkt door de totstandbrenging van een gemeenschappelijk vervoerbeleid en met name door de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer en van voorwaarden waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot vervoer in een Lid-Staat waarin zij niet woonachtig zijn. Deze regels en voorwaarden, bedoeld in artikel 75, lid 1, sub a en b, raken noodzakelijkerwijs de vrijheid van dienstverrichting.

13. De Raad van State leidt uit dit arrest af, dat op de verdragsbepalingen inzake het dienstenverkeer voor de nationale rechter geen beroep kan worden gedaan in de vervoersector. De Raad van State acht het evenwel niet uitgesloten, dat artikel 75, lid 1, sub a en b, kan worden ingeroepen, voor zover dit de Raad verplicht, de vrije dienstverrichting in de vervoersector tot stand te brengen; het Hof stelde immers vast, dat die bepaling de Raad uitdrukkelijk verplichtte om de vrije dienstverrichting ook tot stand te brengen in de vervoersector, dat die verplichting dermate nauwkeurig bepaald was, dat het gedrag van de Raad in zoverre als verzuim kon worden aangemerkt, en dat de Raad vóór het verstrijken van de overgangsperiode aan zijn verplichtingen had moeten voldoen.

14. De redenering van de Raad van State is redelijk sterk, aangezien het arrest van het Hof inderdaad aantoont, dat de bepalingen van de titel Vervoer de Raad niet slechts een wetgevende bevoegdheid geven, maar specifieke, nauwkeurige verplichtingen opleggen. Mijns inziens kan echter niet worden gesteld, dat de niet-nakoming door de Raad van de krachtens artikel 75, lid 1, sub a en b, op hem rustende verplichtingen tot gevolg had dat die bepaling, voor zover de Raad op vervoergebied het vrije dienstenverkeer tot stand moest brengen, individuele rechten heeft doen ontstaan waarop onderdanen van de Lid-Staten zich voor de nationale rechter kunnen beroepen met betrekking tot gebeurtenissen die plaatsvonden op of vóór 24 februari 1982, de in casu relevante datum. In de eerste plaats is het zo, dat de nauwkeurige draagwijdte van die verplichtingen alleen kon worden bepaald aan de hand van de verdragsbepalingen inzake diensten, en het Hof kwam dienaangaande tot zijn conclusie onder verwijzing (in r. o. 64) naar de artikelen 59 en 60, zoals uitgelegd in voornoemde zaak 279/80 (Webb), alsmede (in r. o. 65) naar de artikelen 59, 60, 61, en 75, lid 1, sub a en b, in hun onderlinge samenhang gelezen. Door te stellen dat artikel 75, lid 1, sub a en b, als zodanig rechtstreekse werking had, zou men rechtstreekse werking verlenen aan artikel 59 voor dienstverrichtingen op vervoergebied, ondanks het uitdrukkelijke voorbehoud in artikel 61, lid 1, en de uitdrukkelijke overweging van het Hof, dat artikel 59 bij het verstrijken van de overgangsperiode geen rechtstreekse werking had in de vervoersector. Bovendien overwoog het Hof in hetzelfde onderdeel van zijn arrest, dat toepassing van de beginselen van vrije dienstverrichting binnen de context van het gemeenschappelijk vervoerbeleid moet geschieden, en ruimde het de Raad (in r. o. 71) uitdrukkelijk het recht in om, in de volgorde die hem goeddunkt, de maatregelen te nemen die híj noodzakelijk acht ter begeleiding van de vereiste liberalisatiemaatregelen. Het zou dan ook niet stroken met de overwegingen van het arrest Parlement/ Raad, om te stellen dat artikel 75, lid 1, sub a en b, als zodanig sinds het verstrijken van de overgangsperiode rechtstreekse werking heeft.

15. Voorts heeft de eerste vraag van de Raad van State betrekking op de rechtssituatie op 24 februari 1982, dat wil zeggen de situatie meer dan drie jaar vóór het arrest Parlement/Raad. Hoewel men zich kan afvragen, of de omstandigheid dat de Raad na dat arrest nog steeds niet heeft gehandeld, ertoe zou kunnen leiden dat de mogelijke rechtstreekse werking van de betrokken verdragsbepalingen opnieuw ter sprake zal komen — ik kom hierna nog op die vraag terug — konden zij volgens het arrest van het Hof geen rechtstreekse werking hebben op de in casu relevante datum.

16. Uit dat arrest moet mijns inziens worden afgeleid, dat op vervoergebied noch de verdragsbepalingen inzake diensten noch de verdragsbepalingen inzake vervoer, noch deze bepalingen gezamenlijk kunnen worden ingeroepen voor gebeurtenissen op 24 februari 1982, ten betoge dat deze bepalingen rechten hebben doen ontstaan waarop onderdanen van de Lid-Staten zich voor de nationale rechter kunnen beroepen. Mitsdien moet de eerste vraag ontkennend worden beantwoord.

17. Hieruit volgt tevens dat de tweede vraag, gesteld voor het geval van een bevestigend antwoord op de eerste vraag, niet meer aan de orde komt.

18. Alvorens te concluderen, wil ik een punt vermelden dat met name door de Nederlandse regering is beklemtoond. In het arrest Parlement/Raad was het Hof van oordeel, dat niet behoefde te worden onderzocht wat de gevolgen zouden zijn indien de Raad na een veroordeling door het Hof nog langer zou stilzitten. Deze vraag was in de procedure opgeworpen, maar volgens het Hof ging het hier om een hypothetisch probleem dat enkel zou rijzen, indien de Raad niet binnen een redelijke termijn uitvoering zou geven aan het arrest. Volgens de Nederlandse regering beschikt de Raad ingevolge het arrest van het Hof over een termijn om te voldoen aan zijn verplichtingen inzake de totstandbrenging van de vrijheid van dienstverlening op vervoergebied, en moet aan de artikelen 75, lid 1, sub a en b, juncto de artikelen 59, 60 en 61, EEG-Verdrag bij het verstrijken van die termijn rechtstreekse werking worden toegekend, daar de inhoud en de aard van de vrije dienstverlening in de vervoersector volgens het Hof voldoende nauwkeurig zijn bepaald. In het belang van de rechtszekerheid, aldus de Nederlandse regering, zou het Hof in de onderhavige zaak nader moeten aangeven, wanneer de in het eerdere arrest bedoelde redelijke periode verstrijkt.

19. Ofschoon daartoe uitgenodigd in vragen van het Hof ter terechtzitting, heeft de Nederlandse regering geen criteria gegeven om te bepalen, wanneer die „redelijke” termijn zou verstrijken, maar de Commissie heeft verklaard dat zij bij de Raad een voorstel heeft ingediend, zodat de Raad over een redelijke tijd moet beschikken om dat voorstel te bespreken. De gemachtigde van de Commissie wierp onder verwijzing naar verordening nr. 1841/88 nog de vraag op, of de Raad ook zou kunnen voldoen aan het vereiste, binnen een redelijke termijn te handelen, door een overgangsregeling in te voeren en tegelijkertijd een einddatum vast te stellen waarop de liberalisatie van het dienstenverkeer verwezenlijkt moet zijn.

20. Ik ben het in zoverre met de Nederlandse regering eens, dat het arrest Parlement/Raad aldus kan worden gelezen dat het de mogelijkheid openlaat, dat wanneer de Raad bij het verstrijken van een redelijke termijn vanaf de datum van dat arrest nog steeds in verzuim is, de verdragsbepalingen tot op zekere hoogte kunnen worden geacht rechten te creëren waarop particulieren zich voor de nationale rechter kunnen beroepen.

21. Deze vraag is in casu echter niet aan de orde, daar de situatie die de verwijzende rechter stelt te moeten beoordelen, de situatie op 24 februari 1982 is, terwijl het arrest Parlement/Raad ongeveer drie jaar later werd gewezen, op 22 mei 1985. Voor de onderhavige zaak is deze vraag derhalve zuiver hypothetisch, zodat het Hof er zich niet over zou moeten uitspreken. Zo een antwoord zich wel mocht opdringen, zal moeten worden nagegaan of de Raad met de nodige spoed heeft gehandeld om de vrije dienstverrichting in de vervoersector te liberaliseren, onder meer door krachtens artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 3164/76 de nodige maatregelen te treffen ter uitvoering van artikel 4 bis, lid 1, ten einde de vervoersector ook te liberaliseren met betrekking tot de voorwaarden waaronder vervoerondernemingen transporten kunnen verrichten in Lid-Staten waarin zij niet gevestigd zijn, en, zo de vraag mocht rijzen met betrekking tot andere vormen van vervoer dan het wegvervoer, of de Raad met de nodige spoed heeft gehandeld ter verzekering van de vrije dienstverrichting voor die andere vormen van vervoer. Ook zou moeten worden nagegaan, of met de door de Raad getroffen liberalisatiemaatregelen het beginsel van vrije dienstverrichting, onverminderd de noodzakelijke vereisten van de vervoersector, gezien in de context van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, ten volle kan worden verwezenlijkt. Aangaande de redelijke periode bedoeld in het arrest Parlement/Raad acht ik het niet meer dan waarschijnlijk dat, nu sinds de datum van dat arrest meer dan vier jaar zijn verlopen (en bijna twintig jaar sinds het einde van de overgangsperiode), het einde daarvan zeer snel in zicht zal zijn, zo zij al niet is verstreken.

22. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de Raad van State gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

„Artikel 75, lid 1, sub a en b, EEG-Verdrag doet geen individuele rechten ontstaan waarop onderdanen van de Lid-Staten zich in procedures voor de nationale rechter kunnen beroepen met betrekking tot gebeurtenissen die plaatsvonden op 24 februari 1982.”