Hof van Justitie EU 09-03-1989 ECLI:EU:C:1989:114

De relevante bepalingen

2. In een poging de melkproduktie af te remmen, heeft de Raad bij verordening nr. 856/84 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, een bij de medeverantwoordelijkheidsheffing komende extra heffing ingevoerd op boven een vast te stellen referentiehoeveelheid geleverde hoeveelheden melk of melkequivalent (PB 1984, L 90, biz. 10). Bij de uitvoering van die regeling konden de Lid-Staten kiezen tussen twee formules. Volgens formule A is de heffing verschuldigd door de individuele melkproducent over de hoeveelheden melk die hij aan een koper levert en die, in het betrokken tijdvak van twaalf maanden, een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden. Volgens formule B betaalt de koper (bij voorbeeld de zuivelcoöperatie of -fabriek) de heffing over de hoeveelheden die hem door de producenten zijn geleverd en die, in het betrokken tijdvak van twaalf maanden, een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden. De koper berekent die heffing vervolgens door aan de individuele producenten, in evenredigheid met hun bijdrage tot de overschrijding van de referentiehoeveelheid. De som van de in een Lid-Staat toegekende individuele referentiehoeveelheden mag de voor die Lid-Staat op basis van de melkleveranties in het kalenderjaar 1981, verhoogd met 1%, vastgestelde gegarandeerde totale hoeveelheid niet overschrijden.

3. Verordening nr. 857/84 van de Raad (PB 1984, L 90, biz. 13) bevat de algemene voorschriften voor de toepassing van het heffingstelsel en met name voor de bepaling van referentiehoeveelheden. In casu is vooral artikel 2 van die verordening van belang, dat betrekking heeft op de vaststelling van het referentiejaar en de toepasselijke coefficient. Artikel 2 is inmiddels gewijzigd bij verordening nr. 1911/86 van de Raad (PB 1986, L 165, biz. 6) en verordening nr. 2316/86 van de Raad (PB 1986, L 202, biz. 3), maar ik ga uit van de tekst uit 1984, die ten tijde van de feiten van deze zaak van toepassing was.

4. Luidens artikel 2, lid 1, is de referentiehoeveelheid in beginsel „gelijk aan de hoeveelheid melk of melkequivalent die door de producent tijdens het kalenderjaar 1981 is geleverd (formule A), of aan de hoeveelheid melk of melkequivalent die tijdens het kalenderjaar 1981 door een koper is gekocht (formule B), in beide gevallen verhoogd met 1%”. Ingevolge artikel 2, lid 2, kunnen „de Lid-Staten evenwel bepalen dat op hun grondgebied de referentiehoeveelheid gelijk is aan de hoeveelheid melk of melkequivalent geleverd of gekocht gedurende het kalenderjaar 1982 of het kalenderjaar 1983, met aanwending van een percentage dat zodanig wordt vastgesteld dat de gegarandeerde hoeveelheid niet wordt overschreden...”. Dit percentage kan variëren aan de hand van het niveau van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen, de ontwikkeling van de leveranties in bepaalde gebieden tussen 1981 en 1983 of de ontwikkeling van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen gedurende dezelfde periode. Volgens artikel 2, lid 3, kunnen de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages door de Lid-Staten worden aangepast met het oog op de toepassing van de artikelen 3 en 4 van de verordening.

5. De artikelen 3 en 4 hebben betrekking op de vaststelling en toekenning van extra referentiehoeveelheden in bepaalde bijzondere situaties. Artikel 3, sub 3, handelt over gevallen waarin toepassing van de normale regeling tot ongewenste hardheid zou leiden, en bepaalt, dat „voor producenten wier melkproduktie over het overeenkomstig artikel 2 gekozen referentiejaar aanzienlijk is beïnvloed door buitengewone gebeurtenissen die zich vóór of tijdens dat jaar hebben voorgedaan, ... op hun verzoek een ander referentiekalenderjaar binnen de periode 1981-1983 in aanmerking (wordt) genomen”.

6. Bij de uitvoering van het heffingstelsel heeft de Bondsrepubliek Duitsland gekozen voor formule A, met 1983 als referentiejaar. Om te verzekeren dat de totale gegarandeerde hoeveelheid niet werd overschreden, werden bij de toekenning van de individuele quota de door de producenten in 1983 geleverde hoeveelheden in de regel verminderd met 4%.

De feiten

7. Verzoeker in het hoofdgeding, K. Leukhardt, is een zuivelboer. Ten gevolge van omstandigheden die in de verwijzingsbeschikking niet worden genoemd, zag hij zijn melkveestapel gedurende langere tijd aanzienlijk slinken, zodat zijn melkleveranties een dalende lijn vertoonden, van 188 954 kg in 1980 tot 160 707, 142 417 en 142 747 kg in respectievelijk 1981, 1982 en 1983. Nadat was erkend dat toepassing van de normale regeling voor hem tot ongewenste hardheid zou leiden, werd hem een referentiehoeveelheid toegekend op basis van zijn leveranties in 1981, verminderd met 4%, wat neerkwam op 155 500 kg.

8. Verzoeker kwam tegen die toekenning in beroep en betoogde, dat zijn quotum moest worden vastgesteld op basis van de door hem in 1980 geleverde hoeveelheid melk, wat zou neerkomen op ongeveer 182 600 kg. Subsidiair stelde hij, dat zijn quotum moest worden vastgesteld uitgaande van zijn leveringen in 1981, vermeerderd met 1%, dat wil zeggen volgens de methode van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 857/84. Dat zou een quotum van 162 314 kg opleveren.

9. Van oordeel, dat de zaak vragen over de uitlegging en de geldigheid van bepalingen van verordening nr. 857/84 opwierp, heeft de bevoegde nationale rechter, het Finanzgericht Baden-Württemberg, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

1. Moet artikel 3, sub 3, van verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, biz. 13) aldus worden uitgelegd of — bij gedeeltelijke ongeldigheid — aangevuld, dat een melkproducent, wiens produktie gedurende de gehele periode 1981-1983 aanzienlijk is beïnvloed door een buitengewone gebeurtenis, een ander — bij voorbeeld het daaraan voorafgaande — jaar, waarin de melkproduktie niet aanzienlijk was beïnvloed door een buitengewone gebeurtenis, als referentiekalenderjaar kan kiezen ?

2. Zo neen, moeten artikel 2, leden 1 en 2, en artikel 3 van verordening nr. 857/84 dan aldus worden uitgelegd, dat een aan een koper leverende producent wiens melkproduktie in het gekozen referentiejaar (in de Bondsrepubliek Duitsland 1983) aanzienlijk was beïnvloed door een buitengewone gebeurtenis, kan verlangen dat zijn referentiehoeveelheid als leverancier wordt berekend volgens de methode van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 857/84 uitgaande van een ander referentiekalenderjaar (1981 of 1982) of volgens de methode van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 857/84 uitgaande van de tijdens het kalenderjaar 1981 geleverde hoeveelheid melk, verhoogd met 1% ?”

De eerste vraag

10. In verband met de eerste vraag betoogt verzoeker, dat het feit dat een producent die zijn melkproduktie gedurende de gehele periode 1981-1983 door buitengewone omstandigheden aanzienlijk heeft zien dalen, enkel kan kiezen voor een ander referentiejaar binnen het in artikel 3, sub 3, vastgestelde tijdvak, in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, het algemene gelijkheidsbeginsel, de bescherming van het eigendomsrecht en de vrijheid van professionele werkzaamheden, alsmede met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.

11. De Commissie en de Duitse regering wijzen er echter op, dat de eerste vraag al is beantwoord in het arrest van het Hof van 17 mei 1988 (zaak 84/87, Erpelding, Jurispr. 1988, blz. 2647), en ik ben het daar volkomen mee eens. In dat arrest verklaarde het Hof, dat de bepalingen van verordening nr. 857/84 de producenten niet toestaan om een referentiejaar te kiezen buiten de in artikel 3, sub 3, vastgestelde periode, zelfs wanneer de getroffen personen gedurende die gehele periode geen representatieve produktie hadden (r. o. 18). Het Hof verwierp het argument, dat de beperking van de keuze van een ander referentiejaar discriminerend zou zijn voor de producenten die gedurende de gehele periode 1981-1983 door buitengewone omstandigheden waren getroffen. Het was van oordeel, dat ieder verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd was door de noodzaak om in het belang van de rechtszekerheid en omwille van de goede werking van het heffingstelsel, het aantal jaren dat als referentiejaar voor de vaststelling van quota kon worden genomen, te beperken (r. o. 30). Dat verzoeker zich, behalve op het discriminatieverbod, ook nog beroept op de bescherming van de eigendom, de vrijheid van professionele werkzaamheden en het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel, kan mijns inziens geen grond opleveren om in de onderhavige zaak tot een andere conclusie te komen.

De tweede vraag

12. De tweede vraag heeft betrekking op de wijze waarop de individuele referentiehoeveelheid van de producent precies moet worden berekend, wanneer is erkend dat toepassing van de normale regeling voor hem tot ongewenste hardheid zou leiden. Kan een dergelijke producent niet alleen (binnen het tijdvak 1981-1983) een ander referentiejaar kiezen dan dat waarvoor op nationaal vlak is geopteerd, maar ook verlangen, wanneer dat voor hem gunstiger zou uitpakken, dat een andere dan de in de betrokken Lid-Staat algemeen toegepaste coëfficiënt wordt toegepast ? Om precies te zijn: wanneer een producent 1981 als alternatief referentiejaar heeft gekozen, kan hij dan verlangen dat de overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 857/84 voor 1981 toepasselijke coëfficiënt (dat wil zeggen plus 1%) wordt toegepast bij de vaststelling van zijn quotum, of moet hij accepteren, dat de door de Lid-Staat overeenkomstig artikel 2, lid 2, van die verordening vastgestelde coëfficiënt (in casu dus min 4%) wordt toegepast ?

13. Zowel de Commissie als de Duitse regering is van mening, dat de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 857/84 niet aldus kunnen worden uitgelegd, dat de producent niet alleen een ander referentiejaar, maar ook een andere coëfficiënt mag kiezen. Ik wil terstond zeggen, dat ik het daar volkomen mee eens ben. Ik baseer mij daarvoor op het arrest Erpelding (reeds aangehaald), waarin het Hof zich inliet met de uitlegging van verordening nr. 857/84 en van verordening nr. 1371/84 van de Commissie tot vaststelling van nadere voorschriften voor de toepassing van de extra heffing (PB 1984, L 132, biz. 11), ten einde onder meer uit te maken, of een producent in een situatie waarin toepassing van de normale regeling tot ongewenste hardheid leidt, een referentiejaar kan kiezen buiten de in artikel 3, sub 3, van verordening nr. 857/84 vastgestelde periode. Het Hof omschreef de regeling als volgt:

„Vastgesteld zij dat de in geding zijnde regeling blijkens haar opzet en doel een limitatieve opsomming geefi van de situaties waarin referentiehoeveelheden of individuele hoeveelheden kunnen worden toegekend, met nauwkeurige regels voor de vaststelling van die hoeveelheden. Waar geen van die bepalingen voorziet in de mogelijkheid om melkleveringen buiten de periode 1981-1983 in aanmerking te nemen, moet ervan worden uitgegaan, dat dat... is uitgesloten...” (r. o. 18, eigen cursivering).

Hec Hof heeft zich in soortgelijke bewoordingen uitgelaten in rechtsoverweging 15 van zijn arrest van 28 april 1988 (zaak 120/86, Mulder, Jurispr. 1988, blz. 2321).

14. Volgens mij moet in de onderhavige zaak dezelfde redenering worden gevolgd. De nauwkeurige regels voor de vaststelling van quota moeten geacht worden een sluitend geheel te vormen. Dit betekent dat het een producent niet vrijstaat om de toepasselijke coëfficiënt te kiezen, tenzij zulks uitdrukkelijk is toegestaan.

15. Een dergelijke uitdrukkelijke bepaling is in de regeling niet te vinden. Artikel 3, sub 3, van verordening nr. 857/84 biedt duidelijk enkel de mogelijkheid, een ander referentiejaar te kiezen, en zegt niets over de toepasselijke coëfficiënt. Gelijk de Commissie en de Duitse regering opmerken, heeft het Hof overigens in zijn arrest van 28 april 1988 (zaak 61/87, Thevenot, Jurispr. 1988, blz. 2375) aangaande de uitlegging van artikel 3, sub 3, vastgesteld, dat die bepaling de toepassing van alle andere voorschriften betreffende de vaststelling van de referentiehoeveelheden en de individuele hoeveelheden, inzonderheid artikel 2 van verordening nr. 857/84, onverlet laat (r. o. 18).

16. Artikel 2 van verordening nr. 857/84 heeft betrekking op de vaststelling van het referentiejaar en de toepasselijke coëfficiënt, en is duidelijk gericht tot de Lid-Staten. Niets in die bepaling wijst erop, dat individuele producenten iets te zeggen zouden hebben over de keuze van de coëfficiënt. En waar artikel 2 de Lid-Staten een zekere beoordelingsruimte laat ter zake van de keuze van een ander referentiejaar en de toepasselijke coëfficiënt en met betrekking tot de wijziging of aanpassing van die coëfficiënt, is dat om rekening te kunnen houden met de in artikel 2 bedoelde factoren van algemene aard, en niet met de specifieke situatie van individuele producenten. Dit betekent, dat een Lid-Staat die overeenkomstig artikel 2, lid 2, eerste volzin, een ander jaar dan 1981 als referentiejaar kiest, verplicht is om op de produktie in dat jaar een coëfficiënt toe te passen die leidt tot hetzelfde eindresultaat als artikel 2, lid 1 : het staat hem dus niet vrij, bij de vaststelling van die coëfficiënt in individuele gevallen een verschillend percentage toe te passen. Volgens artikel 2, lid 2, tweede volzin, mag de Lid-Staat de coëfficiënt variëren aan de hand van bepaalde factoren van algemene aard, zoals de ontwikkeling van de leveranties van bepaalde categorieën heffingplichtigen of de ontwikkeling van de leveranties in bepaalde gebieden; ook daar is de Lid-Staat geenszins gerechtigd, de coëfficiënt te variëren naar gelang van individuele situaties. Zo ook bepaalt artikel 2, lid 3, dat de Lid-Staten de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages mogen aanpassen met het oog op de toepassing van de artikelen 3 en 4. Het is echter duidelijk, dat met die bepaling wordt beoogd, de referentiehoeveelheden over de gehele lijn te verminderen, ten einde een reserve op te bouwen voor gevallen waarin de normale regeling tot ongewenste hardheid leidt en voor andere bijzondere gevallen, en niet zozeer, de individuele referentiehoeveelheden aan te passen aan individuele omstandigheden.

17. Gelijk de Commissie opmerkt, bevestigde het Hof in zijn arrest van 25 november 1986 (gevoegde zaken 201 en 202/85, Klensch, Jurispr. 1986, biz. 3477), dat een Lid-Staat in het kader van artikel 2 van verordening nr. 857/84 een duidelijke keuze moet maken tussen de in de leden 1 en 2 neergelegde methoden ter bepaling van het referentiejaar en de toepasselijke coëfficiënt: het staat een Lid-Staat niet vrij, elementen van beide methoden met elkaar te combineren (r. 0.15).

18. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

1. Artikel 3, sub 3, van verordening nr. 857/84 van de Raad moet aldus worden uitgelegd, dat het een melkproducent wiens produktie gedurende de gehele periode 1981-1983 door een buitengewone gebeurtenis aanzienlijk is beïnvloed, niet is toegestaan om als referentiekalenderjaar een ander — bij voorbeeld het daaraan voorafgaande — jaar te kiezen, waarin zijn melkproduktie niet door een buitengewone gebeurtenis was beïnvloed.

2. Bij onderzoek van de eerste vraag van de verwijzende rechter is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 3, sub 3, van verordening nr. 857/84 van de Raad kunnen aantasten.

3. Artikel 2, leden 1 en 2, en artikel 3, sub 3, van verordening nr. 857/84 van de Raad moeten aldus worden uitgelegd, dat een producent wiens melkproduktie gedurende het door de Lid-Staat gekozen referentiejaar door een buitengewone gebeurtenis aanzienlijk is beïnvloed, niet kan verlangen dat zijn referentiehoeveelheid wordt berekend volgens de methode van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 857/84 uitgaande van een ander referentiekalenderjaar, dan wel volgens de methode van artikel 2, lid 1, van die verordening uitgaande van de gedurende het kalenderjaar 1981 geleverde hoeveelheid melk, verhoogd met 1%.”