Hof van Justitie EU 22-11-1989 ECLI:EU:C:1989:591

De communautaire regeling

2. Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad, van 27 juni 1968, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, biz. 13) voorziet in artikel 10 in het verlenen van steun aan in de Gemeenschap geproduceerde en als voeder voor dieren gebruikte ondermelk. Luidens artikel 10, lid 2, stelt de Raad algemene voorschriften vast betreffende de steun, en met name de voorwaarden voor de toepassing daarvan. Volgens artikel 10, lid 3, stelt de Commissie de uitvoeringsbepalingen van dit artikel vast. Verordening (EEG) nr. 986/68 van de Raad, van 15 juli 1968, bevat de algemene voorschriften voor de toekenning van steun voor ondermelk en magere-melkpoeder bestemd voor voederdoeleinden (PB 1968, L 169, biz. 4). Aanvankelijk was het in verordening nr. 986/68 voorziene steunbedrag zodanig, dat de ondermelk enkel werd gebruikt voor het voederen van kalveren. In 1977 echter besloot de Raad, geconfronteerd met toegenomen interventieaankopen als gevolg van de groeiende overschotten van melk en zuivelprodukten, het gebruik van ondermelk voor het voederen van andere dieren dan kalveren te stimuleren. Dienovereenkomstig werd verordening nr. 986/68 bij verordening (EEG) nr. 876/77 van de Raad van 26 april 1977 (PB 1977, L 106, biz. 24) gewijzigd door de invoering van een speciale, dat wil zeggen hogere steun voor ondermelk gebruikt als voeder voor andere dieren dan jonge kalveren.

3. Controles waren nodig om te verzekeren dat voor speciale steun in aanmerking komende ondermelk voor het beoogde doel en bijvoorbeeld niet voor het voederen van kalveren werd gebruikt. Te dien einde bepaalt verordening (EEG) nr. 2793/77 van de Commissie houdende de uitvoeringsbepalingen betreffende een speciale steun voor ondermelk bestemd voor voederdoeleinden, behalve voor jonge kalveren (PB 1977, L 321, biz. 30) in artikel 3, lid 1, sub a, dat de speciale steun slechts wordt toegekend aan een zuivelbedrijf voor de hoeveelheden ondermelk, die zijn gedekt door een door de veehouder aangegane verbintenis, en die voldoen aan de in artikel 4 van de verordening bedoelde voorwaarden. Volgens artikel 4, lid 1, sub b, tweede streepje, moet in het geval van een gespecialiseerd veehoudersbedrijf (dat wil zeggen een bedrijf dat in beginsel slechts andere dieren dan jonge kalveren houdt) de veehouder zich onder meer verbinden:

„... aan de betrokken zuivelfabriek aan het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel te zenden...”

4. Ten einde het beheer van de steunregeling te vereenvoudigen, werd bij verordening nr. 1438/79 van de Commissie (PB 1979, L 175, biz. 23) het tweede streepje van artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 2793/77 in dier voege gewijzigd, dat, met ingang van 1 januari 1980, de veehouder zich moest verbinden, aan de betrokken zuivelfabriek, naar keuze van de betreffende Lid-Staat, hetzij — zoals voorheen — voor het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel te zenden, hetzij voor het begin van ieder kalenderjaar een overzicht van de gemiddelde veestapel die gedurende ieder kwartaal van het betrokken jaar op het bedrijf zal worden gehouden (artikel 1, lid 3). Bij verordening (EEG) nr. 188/83 van de Commissie (PB 1983, L 25, biz. 14), die in werking trad op 30 januari 1983, werd artikel 4 van verordening nr. 2793/77 verder gewijzigd door toevoeging van een nieuw lid 3, dat luidt als volgt:

„Wanneer het overzicht van de veestapel of het maximumaantal jonge kalveren te laat, doch niet meer dan 10 dagen over tijd, aan de zuivelfabriek wordt gezonden, wordt de steun voor het betrokken tijdvak met 10% verminderd.”

5. Luidens artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2793/77 wordt ieder verzoek om betaling van de speciale steun, dat door de zuivelfabriek wordt gericht aan de bevoegde autoriteit, vergezeld van een verklaring, waarin wordt bevestigd dat de zuivelfabriek:

„...

1. afziet van de speciale steun of deze, al naar het geval, geheel of gedeeltelijk aan de bevoegde autoriteit zal terugbetalen in de gevallen dat zou zijn geconstateerd dat de veehouder een van de in artikel 4 bedoelde verbintenissen niet zou zijn nagekomen;

...”.

Artikel 5, lid 4, bepaalt:

„De in artikel 4 bedoelde verbintenis blijft geldig voor de gehele periode gedurende welke ondermelk, waarvoor een speciale steun is betaald, wordt geleverd aan de betrokken veehouder.”

6. De communautaire wetgeving inzake de speciale steun werd reeds in verschillende arresten door het Hof onderzocht: zie arresten van 28 juni 1984 (gevoegde zaken 187/83 en 190/83, Nordbutter, Jurispr. 1984, blz. 2553), 8 oktober 1986 (zaak 9/85, Nordbutter, Jurispr. 1986, blz. 2831) en 16 november 1989 (zaak 333/87, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1989, blz. 3773).

De achtergrond van de zaak

7. In 1979 en 1980 diende Butterabsatz Osnabrück-Emsland (hierna: „Butterabsatz”), die te Beesten (Niedersachsen) een zuivelfabriek exploiteert, bij het Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (hierna:„Bundesamt”), dat in de Bondsrepubliek Duitsland de „bevoegde autoriteit” is voor de toepassing van de betrokken communautaire regeling, een verzoek om speciale steun in en ontving zij voor de periode september 1979 tot september 1980 steun voor een totaalbedrag van ongeveer 6,5 miljoen DM. In juli 1980 echter verrichtte het Bundesamt in de lokalen van Butterabsatz een controle met betrekking tot de periode september 1979 tot mei 1980 en stelde het vast, dat vijf varkensfokkers, waaraan de zuivelfabriek ondermelk had geleverd, niet voor het begin van ieder kalenderkwartaal op de voorgeschreven formulieren de nodige overzichten van de veestapel hadden meegedeeld. Volgens de stukken bracht de controle meer bepaald aan het licht, dat een van de veehouders voor de betrokken periode geen enkel overzicht had meegedeeld; drie hadden geen overzichten meegedeeld voor de eerste twee kwartalen van 1980 en één geen overzicht voor het tweede kwartaal van 1980. Geen van de vijf veehouders had het vóór 1 juli 1980 in te dienen overzicht voor het derde kwartaal van 1980 ingeleverd. Uit de verwijzingsbeschikking en de stukken blijkt, dat in de loop van de controle, die van 3 tot 30 juli 1980 duurde, de zuivelfabriek op grond van telefonische mededelingen van de veehouders de ontbrekende overzichten van de veestapel opstelde en inleverde. Bij een verdere controle, die in juni 1981 werd verricht en betrekking had op de periode juni 1980 tot mei 1981, bleek, dat de nodige overzichten voor het vierde kwartaal van 1980 en het eerste kwartaal van 1981 naar behoren aan de zuivelfabriek waren gezonden. De controles brachten geen schending aan het licht van de fundamentele vereisten van de steunregeling, bij voorbeeld dat de ondermelk moet worden gebruikt om andere dieren dan jonge kalveren te voederen.

8. Bij beschikkingen van 25 juni en 9 november 1981 vorderde het Bundesamt van Butterabsatz ongeveer 141 000 DM terug, zijnde het totale bedrag van de speciale steun die was toegekend uit hoofde van de verkopen aan de vijf betrokken veehouders in de perioden waarvoor geen kwartaaloverzichten waren meegedeeld.

9. Butterabsatz stelde beroep in en betwistte het grootste gedeelte (ongeveer 135 000 DM) van de vordering tot terugbetaling. In eerste aanleg wees het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main bij vonnis van 19 mei 1983 het beroep toe, op grond dat de communautaire regeling weliswaar verlangde dat de veehouder zich verbond, aan de zuivelfabriek een overzicht van zijn veestapel te zenden, maar niet uitdrukkelijk bepaalde dat de betaling van de steun aan de zuivelfabriek van de nakoming van die verbintenis afhing. Uit de stukken blijkt, dat het Verwaltungsgerichtshof Hessen bij arrest van 9 juni 1986 het hoger beroep van het Bundesamt toewees met betrekking tot de eerste vordering tot terugbetaling, betreffende de in de periode oktober tot december 1979 toegekende steun. Het verwierp echter het hoger beroep met betrekking tot de tweede vordering, betreffende de periode januari tot september 1980, op grond dat de Bondsrepubliek op dat ogenblik geen geldige keuze tussen kwartaal- en jaaroverzichten, zoals bedoeld in verordening nr. 1438/79, had gemaakt, zodat een leemte in het recht was ontstaan en de veehouders per 1 januari 1980 waren ontheven van de verplichting om kwartaaloverzichten mee te delen. In dit verband onderzocht het Verwaltungsgerichtshof circulaire nr. 6/1979 van 5 november 1979, die door het Bundesamt was opgesteld en toegezonden aan de zuivelfabrieken die aan de steunregeling deelnamen. Deze circulaire beschreef de gevolgen van verordening nr. 1438/79 en deelde de zuivelfabrieken onder andere mee, dat het voorlopig niet de bedoeling was, gebruik te maken van de bij die verordening geboden mogelijkheid om de termijn voor mededeling van de overzichten van de veestapel te verlengen. Het Verwaltungsgerichtshof besliste dat de circulaire, ofschoon duidelijk bedoeld om van die keuzemogelijkheid gebruik te maken, geen geldige keuze vormde, omdat het Bundesamt niet bevoegd was om te kiezen; bovendien bezat de circulaire niet de passende wettelijke vorm en was zij niet aan de meest rechtstreeks betrokken personen, namelijk de varkensfokkers, meegedeeld.

10. Het Bundesverwaltungsgericht, waarbij „Revision” en „Anschlußrevision” was ingesteld, heeft het Hof de navolgende vragen gesteld:

1. Is de regeling van artikel 5, lid 3, sub b, van verordening nr. 2793/77 van de Commissie van 15 december 1977, voor zover daarin als voorwaarde voor de toekenning van speciale steun wordt gesteld, dat de zuivelfabriek die om die steun verzoekt, bij dit verzoek een verklaring moet voegen waarin wordt bevestigd dat zij de speciale steun zal terugbetalen indien een veehouder een van de in artikel 4 bedoelde verplichtingen niet is nagekomen, ongeldig, omdat de Commissie bij artikel 10, lid 3, van verordening (EEG), nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 niet is gemachtigd, een dergelijke materieelrechtelijke regeling vast te stellen ?

2. Is de regeling van artikel 5, lid 3, sub b, van genoemde verordening (EEG) nr. 2793/77, voor zover daarin wordt bepaald, dat de zuivelfabriek die om speciale steun verzoekt, bij dit verzoek een verklaring moet voegen waarin wordt bevestigd dat zij de speciale steun zal terugbetalen indien een veehouder — onder meer — de in artikel 4, lid 1, sub b, tweede streepje, bedoelde verplichting niet is nagekomen om aan het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel toe te zenden, ongeldig wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat de zuivelfabriek zich ook tot terugbetaling van de integrale speciale steun voor de betrokken veehouder en het betrokken kalenderkwartaal moet verplichten, wanneer deze veehouder de opgavetermijn slechts in geringe mate — met enkele dagen — heeft overschreden en vaststaat, dat hij de gesubsidieerde ondermelk overeenkomstig de bestemming ervan voor voederdoeleinden heeft gebruikt ?

3. Moet de regeling van artikel 1, sub 3, van verordening (EEG) nr. 1438/79 van de Commissie van 11 juli 1979

   1. aldus worden uitgelegd, dat de tot 31 december 1979 vastgestelde verplichtingen van de veehouders, bedoeld in artikel 4, lid 1, sub b, tweede streepje, van verordening (EEG) nr. 2793/77, om per kwartaal hun veestapel op te geven, per 1 januari 1980 zijn komen te vervallen,

   2. of aldus, dat die verplichtingen na 31 december 1979 blijven bestaan totdat de betrokken Lid-Staat gebruik heeft gemaakt van de hem geboden mogelijkheid om te kiezen tussen kwartaalopgaven of jaarlijkse opgaven van de veestapel ?

4. Moet de regeling van artikel 5, lid 4, eerste zin, van verordening (EEG) nr. 2793/77

   1. aldus worden uitgelegd, dat onder de „in artikel 4 bedoelde verbintenissen” moeten worden verstaan de verplichtingen van de veehouders, bedoeld in de op het betrokken tijdstip geldende versie van artikel 4,

   2. of aldus, dat de verplichtingen die de veehouders vóór 1 januari 1980 waren aangegaan, in het bijzonder de verplichting om voor ieder kwartaal hun veestapel op te geven, ook blijven gelden wanneer de aan die verplichtingen ten grondslag liggende, in artikel 4 bedoelde verplichtingen van de veehouders ten gevolge van latere wijzigingen van artikel 4 — in casu bij artikel 1, sub 3, van verordening (EEG) nr. 1438/79 — zijn gewijzigd of zijn komen te vervallen ?”

De eerste vraag

11. De eerste vraag betreft de geldigheid van het voorschrift in artikel 5, lid 3, sub b, van verordening nr. 2793/77, dat het verzoek om betaling van de speciale steun wordt vergezeld van een verklaring, waarin wordt bevestigd dat de zuivelfabriek afziet van de steun of deze zal terugbetalen, wanneer zou worden geconstateerd dat de veehouder een van de in artikel 4 van die verordening bedoelde verbintenissen niet is nagekomen, en strekt ertoe te vernemen of de Commissie, door het stellen van een dergelijke eis, de haar bij artikel 10, lid 3, van verordening nr. 804/68 verleende bevoegdheid om de uitvoeringsbepalingen van de steunregeling vast te stellen, heeft overschreden.

12. Aangaande de bevoegdheid van de Commissie om artikel 5, lid 3, sub b, vast te stellen, betoogt Butterabsatz, dat het aan de Raad staat, de voorwaarden voor de toekenning van de speciale steun te bepalen en dat de Commissie, die in feite een nieuwe, bijkomende voorwaarde voor de toekenning van de steun heeft opgelegd, haar bevoegdheid om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen, heeft overschreden. Ter terechtzitting heeft Butterabsatz ook erop gewezen, dat de op 29 juli 1984 in werking getreden verordening (EEG) nr. 2128/84 van de Raad (PB 1984, L 196, blz. 6) verordening nr. 986/68 had gewijzigd door (in artikel 3, lid 2, laatste alinea, van de gewijzigde verordening) te bepalen, dat „indien de toestand zulks vereist, ... volgens de procedure van artikel 30 van verordening nr. 804/68 bijkomende voorwaarden voor de betaling van de steun [kunnen] worden vastgesteld” (dat wil zeggen volgens de procedure van het comité van beheer). Volgens Butterabsatz impliceert dit, dat de bevoegdheid om bijkomende voorwaarden vast te stellen, tevoren niet bestond.

13. Mijns inziens kunnen deze argumenten niet worden aanvaard. Zoals het Bundesamt en de Commissie onderstrepen, moet volgens vaste rechtspraak van het Hof het begrip uitvoering in de zin van artikel 155 EEG-Verdrag ruim worden uitgelegd (zie met name het arrest van 30 oktober 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr. 1975, blz. 1279). In de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden in de context van een landbouwmarkt is de Commissie bevoegd om alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voor zover zij niet in strijd zijn met de basisverordening of de toepassingsvoorschriften van de Raad (zie arresten van 15 mei 1984, zaak 121/83, Zuckerfabrik Franken, Jurispr. 1984, blz. 2039, en 14.2.1989, zaak 13/88, Knoeckel, Jurispr. 1989, blz. 337). In een recent voorbeeld van deze rechtspraak oordeelde het Hof, dat het vereiste in een verordening van de Commissie, dat de rechthebbenden op produktiesteun een voorraadboekhouding moeten bijhouden als voorwaarde voor het ontvangen van de steun, een element is van een controle- en bewijsregeling die nodig was om de goede werking van de betrokken steunregeling te verzekeren (arrest van 18 oktober 1988, zaak 121/87, Bayernwald Früchteverwertung, Jurispr. 1988, blz. 6273, r. o. 21 en 22).

14. In casu is het duidelijk, dat het vereiste dat de zuivelfabriek de verklaring aflegt, deel uitmaakt van een reeks controles die bedoeld zijn om misbruik van de steunregeling te voorkomen, en dat het terecht kan worden beschouwd als nodig of doelmatig om de goede werking van die regeling te verzekeren. Er is ook geen aanwijzing dat dit vereiste in strijd is met de toepasselijke basisverordening van de Raad.

15. Het feit dat verordening nr. 2128/84 de Commissie uitdrukkelijk bevoegd verklaart, „bijkomende voorwaarden” vast te stellen, doet volgens mij hieraan niets af. Verordening nr. 2128/84, die slechts tot het einde van het melkprijsjaar 1985/1986 van toepassing was, voorzag in een gedifferentieerde steunregeling voor magere-melkpoeder gebruikt voor de vervaardiging van mengvoeder, ter vervanging van de vroegere eenvormige steun. Ten einde rekening te houden met deze uitbreiding van de steunregeling, verving zij de artikelen 2, 2 bis en 3 van verordening nr. 986/68. De considerans van verordening nr. 2128/84 zegt niets over het doel van de bevoegdheid om bijkomende voorwaarden vast te stellen, maar aangezien de verordening geheel betrekking heeft op de nieuwe, gedifferentieerde steunregeling voor magere-melkpoeder, lijkt het waarschijnlijk dat die bevoegdheid bedoeld was om de Commissie in staat te stellen, specifiek met betrekking tot die gedifferentieerde steunregeling materiële voorwaarden vast te stellen. Indien de Raad het nodig zou hebben geacht, de Commissie een uitdrukkelijke bevoegdheid te verlenen om de nakoming van controlemaatregelen als voorwaarde te stellen voor het ontvangen van steun krachtens verordening nr. 986/68, dan zou hij waarschijnlijk niet tot 1984 hebben gewacht om dat te doen. Bovendien zou de Raad, indien hij een dergelijke uitdrukkelijke delegatie van bevoegdheden noodzakelijk zou hebben geacht, de bij artikel 3, lid 2, van verordening nr. 986/68 verleende uitdrukkelijke bevoegdheid hebben gehandhaafd toen verordening nr. 2128/84 aan het einde van het prijsjaar 1985/1986 verstreek en de artikelen 2, 2 bis en 3 van verordening nr. 986/68 hun vroegere formulering terugkregen.

De tweede vraag

16. De tweede vraag betreft eveneens de geldigheid van artikel 5, lid 3, sub b, van verordening nr. 2793/77 eń strekt ertoe te vernemen, of deze bepaling verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel, voor zover zij ertoe zou kunnen leiden dat de zuivelfabriek de integrale steun voor de betrokken veehouder en het betrokken kalenderkwartaal moet terugbetalen, ook indien de veehouder het kwartaaloverzicht van de veestapel slechts enkele dagen te laat heeft meegedeeld en ook indien hij de ondermelk naar behoren heeft gebruikt voor het met de regeling beoogde doel.

17. Met betrekking tot deze vraag moeten vooraf twee opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats kan de gehele kwestie van de evenredigheid slechts relevant zijn voor de overzichten van de veestapel voor het derde kwartaal van 1980 die nog niet waren meegedeeld toen het Bundesamt op3 juli 1980 zijn controle in de zuivelfabriek begon: de ontbrekende overzichten voor vroegere kalenderkwartalen waren op dat ogenblik duidelijk reeds maanden en niet „enkele dagen” over tijd. In de tweede plaats blijkt de precieze omvang van de vertraging bij de opgaven voor het derde kwartaal van 1980 niet uit de stukken en werd hij ter terechtzitting niet verduidelijkt. Op dit punt ontbreken essentiële gegevens.

18. De precieze omvang van de vertraging is ook doorslaggevend voor de mogelijkheid om verordening nr. 188/83, die verordening nr. 2793/77 in dier voege wijzigt dat het steunbedrag met 10% wordt verminderd wanneer het overzicht niet meer dan tien dagen te laat wordt ingeleverd, met terugwerkende kracht toe te passen. Volgens artikel 2 van verordening nr. 188/83 bestaat de mogelijkheid van een beperkt recht op steun ten verzoeke van de belanghebbenden voor „reeds op grond van verordening nr. 2793/77 ingediende steunaanvragen”. Volgens de Commissie moeten de litigieuze steunaanvragen onder die bepaling vallen, omdat daarover, gezien de betwisting over de terugvordering, bij de inwerkingtreding van verordening nr. 188/83 nog geen eindbeslissing was genomen. Het Hof is niet verzocht om een uitspraak over deze vraag en het zal de nationale rechter zijn, die moet bepalen of Butterabsatz zich in casu op verordening nr. 188/83 kan beroepen: zoals gezegd, is de mogelijkheid van een beperkt recht op steun krachtens die verordening in ieder geval slechts relevant voor de overzichten voor het derde kwartaal van 1980, en dan nog enkel indien de nationale rechter vaststelt dat die overzichten binnen tien dagen na de normale datum, namelijk 1 juli 1980, zijn ingeleverd.

19. Het Hof wordt dus verzocht zich uit te spreken over de ietwat hypothetische vraag of, in de veronderstelling dat de overzichten voor het derde kwartaal van 1980 slechts „enkele dagen” te laat zijn ingeleverd en dat het geschil, voor zover het die overzichten betreft, niet kan worden opgelost door retroactieve toepassing van verordening nr. 188/83, het verlies van de volledige steun voor de door die overzichten gedekte periode, verenigbaar was met het evenredigheidsbeginsel.

20. Alvorens deze vraag te beantwoorden, lijkt het mij noodzakelijk het begrip „enkele dagen” vertraging, waarnaar de nationale rechter verwijst, nader te definiëren. Mijns inziens moet dat begrip met het oog op deze zaak worden begrepen als een vertraging van niet meer dan tien dagen. Het is natuurlijk juist, dat de respijttermijn van tien dagen slechts bij de vaststelling van verordening nr. 188/83 werd ingevoerd. Toen het Hof echter werd verzocht, zich juist over de verenigbaarheid van die tien-dagenregel met het evenredigheidsbeginsel uit te spreken, besliste het in voornoemde zaak Nordbutter, dat het totale verlies van de speciale steun niet onverenigbaar was met het evenredigheidsbeginsel, wanneer, in het geval van gemengde bedrijven, de door dezelfde regeling verlangde overzichten meer dan tien dagen te laat werden ingezonden. Mijns inziens moet hieruit volgen, dat ook met betrekking tot gebeurtenissen die vóór de vaststelling van verordening nr. 188/83 plaatsvonden, de maximum toelaatbare vertraging moet worden geacht tien dagen te zijn.

21. Ik kom dan tot de evenredigheid van de bepaling in de oorspronkelijke versie van verordening nr. 2793/77, dat de integrale steun werd verbeurd, wanneer de overzichten van de veestapel niet tijdig werden ingezonden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet, wanneer dient te worden vastgesteld of een bepaling van het gemeenschapsrecht zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel, worden nagegaan of de daarin aangewende middelen geschikt en noodzakelijk zijn om het gestelde doel te bereiken. Wanneer in een gemeenschapsregeling onderscheid wordt gemaakt tussen een hoofdverplichting waarvan de nakoming noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken, en een bijkomende verplichting van voornamelijk administratieve aard, kan die regeling niet zonder miskenning van het evenredigheidsbeginsel een even strenge sanctie stellen op niet-nakoming van de bijkomende verplichting als op niet-nakoming van de hoofdverplichting (zie bij voorbeeld arresten van 21 juni 1979, zaak 240/78, -Atalanta, Jurispr. 1979, blz. 2137, en 24 september 1985, zaak 181/84, Man (Sugar), Jurispr. 1985, blz. 2889).

22. In het algemene stelsel van de hier geldende communautaire regeling moet de in artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 2793/77 neergelegde verplichting van de veehouder om aan het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel in te dienen, worden gezien als een verplichting van bijkomende, administratieve aard, bedoeld om de goede werking van de regeling te verzekeren en inzonderheid om misbruik te voorkomen; toch leidde in de oorspronkelijke versie van de verordening zelfs een kleine niet-nakoming van die verplichting krachtens artikel 5, lid 3, sub b, tot dezelfde sanctie als de niet-nakoming door de veehouder van de andere, meer fundamentele verplichtingen van artikel 4 zoals, in het geval van gespecialiseerde bedrijven, de verplichting om geen jonge kalveren te houden en de ondermelk te gebruiken voor het voederen van andere dieren dan kalveren. Ik ben derhalve van mening, dat artikel 5, lid 3, sub b, van verordening nr. 2793/77 vóór de wijziging, per 30 januari 1983, van artikel 4 van verordening nr. 2793/77 bij verordening nr. 188/83, ongeldig was voor zover het ertoe leidde, dat de zuivelfabriek het totale bedrag van de steun voor de betrokken veehouder en het betrokken kalenderkwartaal verloor, wanneer de veehouder de termijn slechts in geringe mate (met niet meer dan tien dagen) had overschreden en de hoofdverplichtingen van de regeling zonder twijfel waren nagekomen.

23. Mijns inziens wordt de onevenredigheid van de oorspronkelijke bepaling stilzwijgend bevestigd door de invoering bij verordening nr. 188/83 van een gedeeltelijke verbeurte en door het arrest in zaak 9/85 (Nordbutter, reeds aangehaald), waarin het Hof besliste dat de gemeenschapsregeling, zoals gewijzigd, „rekening [houdt] met het aanzienlijke nadeel dat het totale verlies van de steun bij een geringe overschrijding van de gestelde termijn zou betekenen” (r. o. 17 van het arrest).

24. Volledigheidshalve wil ik daar nog aan toevoegen, dat indien de nationale rechter vaststelt dat sommige of alle overzichten van de veestapel voor het derde kwartaal van 1980 binnen tien dagen na de voorgeschreven datum zijn ingediend en retroactieve toepassing van verordening nr. 188/83 onmogelijk blijkt, de zuivelfabriek recht zal hebben op het volledige bedrag van de steun in verband met de betrokken overzichten.

De derde en de vierde vraag

25. De derde en de vierde vraag betreffen de rechtsgevolgen van de invoering bij verordening nr. 1438/79 van de mogelijkheid om naar keuze per kwartaal, zoals voorheen, of jaarlijks overzichten van de veestapel te verlangen. De derde vraag strekt er immers toe te vernemen of, wanneer de Lid-Staat per 1 januari 1980 van die keuzemogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt, de verplichting van de veehouder om kwartaaloverzichten van zijn veestapel in te dienen, is komen te vervallen, dan wel of die verplichting bleef bestaan tot het moment waarop de Lid-Staat zijn.keuze heeft gemaakt. Vraag 4 betreft hoofdzakelijk de weerslag van verordening nr. 1438/79 op een bestaande verplichting van de veehouder om kwartaaloverzichten in te dienen: blijft de verplichting van de veehouder dezelfde of moet zij worden beschouwd als automatisch gewijzigd in het licht van veranderingen in de in artikel 4 van verordening nr. 2793/77 uiteengezette verplichtingen ?

26. Beide v ragen lijken ervan uit te gaan, dat de betrokken Lid-Staat, namelijk de Bondsrepubliek Duitsland, van zijn keuzemogelijkheid tussen kwartaal- en jaaroverzichten vóór 1 januari 1980 geen gebruik heeft gemaakt. In deze context zij eraan herinnerd, dat het Verwaltungsgerichtshof in zijn arrest van 9 juni 1986 in de loop van de nationale procedure van oordeel was, dat de circulaire van 5 november 1979, waarin het Bundesamt verklaarde dat het de kwartaalcontroles op de veestapel wenste te handhaven, geen geldige uitoefening van de door verordening nr. 1438/79 geboden keuzemogelijkheid opleverde. Het Hof is niet verzocht zich uit te spreken over deze vraag en het staat dus aan de nationale rechter, te beslissen over het rechtskarakter en de gevolgen van de circulaire. De kwestie lijkt mij hoe dan ook enigszins irrelevant, want, zelfs indien per 1 januari 1980 geen geldige keuze was gemaakt, geeft niets in de verordening te denken dat, met betrekking tot de verplichting van de veehouder om overzichten van zijn veestapel in te dienen, een leemte in het recht ontstond. Zoals de Commissie onderstreept, zou de suggestie dat de verplichtingen van de veehouder zijn komen te vervallen, betekenen dat een belangrijk aspect van de controles op de goede werking van de steunregeling verdwijnt. Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat de verplichting om kwartaaloverzichten in te dienen, bleef bestaan, tenzij en tot het moment waarop de Lid-Staat verkoos op een ander stelsel over te gaan.

27. In het licht van wat voorafgaat, lijkt vraag 4 niet te moeten worden beantwoord. Indien de circulaire een geldige uitoefening van de keuzemogelijkheid van de Lid-Staat vormde, was er geen wijziging in de rechtssituatie van de bij de steunregeling betrokken Duitse veehouders. Maar zelfs indien de circulaire ongeldig was, is er, zoals gezegd, geen sprake van een leemte in het recht als gevolg van de inwerkingtreding van verordening nr. 1438/79, zodat de verplichting van de veehouder om kwartaaloverzichten in te dienen, ongewijzigd bleef bestaan.

28. Concluderende geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden als volgt:

1. Artikel 5, lid 3, sub b, van verordening nr. 2793/77 van de Commissie, in de versie die van kracht was vóór 30 januari 1983, moet als ongeldig worden beschouwd, op grond dat het het evenredigheidsbeginsel schond door te bepalen dat een zuivelfabriek die steun aanvraagt, de speciale steun voor de betrokken veehouder en het betrokken kalenderkwartaal volledig moest terugbetalen, indien een veehouder zich niet aan de overeenkomstig artikel 4, lid 1, sub b, tweede streepje, aangegane verbintenis om aan het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel mee te delen, had gehouden, zelfs indien de veehouder de voorgeschreven aangiftetermijn slechts in geringe mate (met niet meer dan tien dagen) had overschreden en was vastgesteld dat de veehouder voor het overige aan de verplichtingen van de bijzondere steunregeling had voldaan.

2. Bij onderzoek van de gestelde vragen is niet gebleken van andere feiten en omstandigheden die de geldigheid van artikel 5, lid 3, sub b, van verordening nr. 2793/77 van de Commissie kunnen aantasten.

3. Artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1438/79 van de Commissie van 11 juli 1979 moet aldus worden uitgelegd, dat de bij artikel 4, lid 1, sub b, tweede streepje, van verordening nr. 2793/77 aan de veehouder opgelegde verplichting om per kwartaal een overzicht van zijn veestapel in te dienen, na 31 december 1979 blijft bestaan tot het moment waarop de betrokken Lid-Staat zijn keuze tussen kwartaal- en jaaroverzichten van de veestapel heeft gemaakt.