Hof van Justitie EU 10-01-1990 ECLI:EU:C:1990:4

1) Schending van het motiveringsvereiste van artikel 190 EEG-Verdrag

15. Volgens verzoeksters voldoet het bestreden besluit niet aan het motiveringsvereiste van artikel 190 EEG-Verdrag, omdat het noch het advies van het comité van beheer noch enige verklaring voor de wijziging van het steunniveau bevat.

16. In artikel 18 van verordening nr. 570/88 is bepaald, hoe de minimumverkoopprijs respectievelijk het maximumsteunbedrag wordt vastgesteld. Daarbij wordt verwezen naar artikel 30 van verordening (EEG) nr. 804/68⁽⁶⁾, waarin de procedure van het comité van beheer is geregeld.

17. Ik ben het met verzoeksters eens, dat het volgen van deze procedure verplicht is. Wel kan men zich afvragen, of in de motivering van het betrokken besluit melding moet worden gemaakt van de verschillende stadia van de procedure, dan wel of kan worden volstaan met een loutere verwijzing naar de toepasselijke procedurevoorschriften. De omvang van de motiveringsplicht van een besluit kan niet in abstracto worden afgebakend, doch hangt af van de inhoud en de strekking van het besluit.

18. Het is evenwel vaste rechtspraak⁽⁷⁾ van het Hof, dat de noodzakelijke motivering de redenering van de communautaire instantie waarvan de bestreden handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig moet doen uitkomen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardiging van de genomen maatregel kunnen kennen en hun rechten kunnen verdedigen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen.

19. Bij de concrete toetsing van bestreden besluiten heeft het Hof steeds rekening gehouden met de juridische context en de strekking van het besluit.⁽⁸⁾ Volgens het Hof is dus niet vereist, dat alle verschillende gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn, in de motivering worden vermeld. Bij de beoordeling van de motivering moet niet alleen acht worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin zij is gegeven, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.⁽⁹⁾

20. Plaatst men het bestreden besluit in de algemene context van de regelingen ter vermindering van de boterberg en inzonderheid van verordening nr. 570/88, dan blijkt de vaststelling van de maximumsteunbedragen en de minimumprijzen een steeds weerkerende uniforme procedure te zijn, waarbij de besluiten noch naar de wijze van totstandkoming noch naar hun inhoud wezenlijk van elkaar verschillen.

21. Voor het overige worden de besluiten mede bepaald door omstandigheden waarop de instantie die het besluit vaststelt, geen vat heeft. Bij een bijzondere inschrijving beslist de Commissie nadat alle offertes in haar bezit zijn, met inaanmerkingneming van het niveau van de voorraden, de marktprijs en de markttendens. De elementen die het besluit bepalen, zijn zo begrensd, dat een verwijzing naar de toepasselijke rechtsgrondslag met inaanmerkingneming van de feiten in de regel als motivering dient te volstaan.

22.

1. Het concrete verwijt, dat het besluit geen melding maakt van een advies van het comité van beheer, is materieel ongegrond, daar in de motivering van het besluit van 30 september 1988⁽¹⁰⁾, zoals ter kennis van de permanente vertegenwoordiging van Frankrijk gebracht, uitdrukkelijk wordt overwogen: „... que le comité de gestion du lait et des produits laitiers n'a pas émis d'avis dans les délais impartis par son président, ...”.

23. De bekendmaking van de uitslag van het besluit in Publikatieblad 1988 C 259 bevat echter niet de volledige motivering. De verkorte vorm van de bekendmaking kan evenwel alleen dan tot nietigheid leiden, wanneer voor het van kracht worden van het besluit de bekendmaking ervan vereist is en de vorm waarin dit geschiedt, dus beslissend is.

24. Hoewel het bestreden besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor verzoeksters, is het tot de Lid-Staten gericht. Ingevolge artikel 191, lid 2, EEG-Verdrag wordt het dus door de kennisgeving van kracht. De publikatie is alleen als algemene informatie bedoeld, daar ook de inschrijvers rechtstreeks door het interventiebureau van de uitslag van hun deelneming op de hoogte worden gebracht.

25. De summiere bekendmaking is overigens gebaseerd op een mededeling van de Commissie⁽¹¹⁾, waarin de vereenvoudiging van louter declaratoire bekendmakingen werd aangekondigd. Gezien de reeds beschreven eenvormigheid en de frequentie van de besluiten, lijkt dit zonder meer terecht.

26. Wel moet worden erkend dat het voor de verdediging van de belangen van de inschrijvers niet ideaal is, dat zij niet onmiddellijk na de vaststelling van het besluit over de volledige motivering ervan beschikken. Dit nadeel moet evenwel tot op zekere hoogte op de koop toe worden genomen, aangezien het uitsluitend het gevolg is van een rechtssituatie waarin de inschrijvers opkomen tegen een niet tot henzelf gericht besluit. Dit feitelijk nadeel mag er echter niet toe leiden, dat het recht van de inschrijvers om hun belangen te verdedigen, in het gedrang komt.

27. De beroepsmogelijkheid krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag houdt in, dat het voor de belanghebbenden mogelijk moet zijn, kennis te nemen van een tot een ander gericht, doch hen rechtstreeks en individueel rakend besluit, omdat anders een doelmatige rechtsbescherming onmogelijk wordt gemaakt. Dus moeten de inschrijvers, eventueel op hun verzoek, in de gelegenheid worden gesteld van het bezwarend besluit in al zijn bijzonderheden kennis te nemen.

28. Dat de inschrijvers, zoals wij in de loop van de procedure hebben vernomen, meer gedetailleerde inlichtingen kunnen krijgen, neemt dit bezwaar niet geheel weg, want wil aan het vereiste van rechtsbescherming zijn voldaan, dan moet tegenover het verzoek om inlichtingen ook de plicht staan om die inlichtingen te geven. Waar verzoekers, zoals tijdens de procedure is uiteengezet, op hun verzoek om inlichtingen van het Franse interventiebureau Onilait geen antwoord hebben gekregen, is er sprake van een handelwijze die vanuit het oogpunt van de rechtsbescherming voor kritiek vatbaar is.

29. Toch kan dat proceduregebrek hier niet tot onwettigheid van het besluit leiden, want het staat wel vast, dat het gestelde motiveringsgebrek van het bestreden besluit, betreffende het advies van het comité van beheer, in werkelijkheid niet bestaat.

30.

1. Voor zover dat motiveringsgebrek erin zou bestaan, dat geen verklaring is gegeven voor de verlaging van het maximumsteunbedrag, kan het beroep niet slagen. De wijziging van de minimumprijzen en van de maximum steunbedragen is eigen aan het systeem.⁽¹²⁾ De permanente inschrijving, in het kader waarvan ongeveer om de twee weken een toewijzing plaatsvindt, is juist bedoeld om soepel te kunnen reageren op de marktsituatie, de beschikbare voorraden en de ingediende offertes. De veranderlijkheid van de prijzen is in het mechanisme ingebouwd en behoeft op zich niet te worden gemotiveerd.

2) Het vertrouwensbeginsel

31. Dat een motivering noodzakelijk was, heeft volgens verzoeksters juist hiermee te maken, dat de in het besluit van 30 september 1988 vastgestelde prijzen een afwijking vormden van een voordien gedurende langere tijd gevolgde praktijk.

32. Deze opvatting ware enkel te volgen, indien bij de inschrijvers een gewettigd vertrouwen in op de handhaving van het eenmaal bereikte steunniveau had kunnen ontstaan.⁽¹³⁾

33. Zoals gezegd, is een wijziging van de bedragen in beginsel in het systeem ingebouwd. Anders zou men ermee kunnen volstaan, één besluit vast te stellen, dat dan voor een langere periode zou gelden, in welk geval de producenten op een gelijkblijvend steunbedrag mochten vertrouwen.

34. Het in verordening nr. 570/88 neergelegde systeem van minimumprijzen en steunbedragen is evenwel per definitie een overgangsregeling, die in de eerste plaats bedoeld is om de aanzienlijke botervoorraden in de Gemeenschap weg te werken. In deze context moet de steunregeling voor marktboter een toeneming van de voorraden tegengaan. De lagere kostprijs voor boterverwerkende bedrijven is daarvan een weliswaar gewild uitvloeisel, doch niet het doel ervan.

35. Voor zover de vaststelling van verordening nr. 570/88 grond kon opleveren om op het voortbestaan van maatregelen ter bevordering van de afzet te vertrouwen, is aan dat vertrouwen niet afgedaan nu de steunregeling in stand is gebleven. Alleen het bedrag van de steun is gewijzigd.

36. De aanzienlijke stijging van de kostprijs is daarenboven slechts gedeeltelijk op de wijziging van het steunbedrag terug te voeren. Minstens even belangrijk is de stijging van de marktprijs. Dit is evenwel een tendens waarop de Commissie niet direct vat heeft, zodat de gevolgen daarvan haar niet kunnen worden aangerekend.

37. Evenmin behoeft de Commissie er voor in te staan, dat de marktdeelnemers van een ongewijzigde kostprijs kunnen blijven profiteren. Al lijkt de sterke toeneming van de kostprijzen onevenredig, zij is hieraan te wijten dat verschillende factoren tegelijkertijd een rol hebben gespeeld, en daarvan is de daling van het steuntarief er slechts één. Van een bescherming verdienend vertrouwen in de handhaving van de kostprijs, waarvoor de Commissie ook nog zou moeten instaan, kan geen sprake zijn. Het voortbestaan van de voordelen die de maatregelen ter bevordering van de afzet verzoeksters gedurende langere tijd hebben opgeleverd, behoeft niet te worden gewaarborgd alsof het daarbij om verkregen rechten ging.

38. Verordening (EEG) nr. 3206/88⁽¹⁴⁾ kan ten slotte evenmin grond opleveren voor een gewettigd vertrouwen. Deze verordening biedt de Lid-Staten alleen de mogelijkheid consumptiesteun voor boter te verlenen. Alleen particuliere eindverbruikers komen daarvoor in aanmerking, zodat verzoeksters onder geen beding van deze regeling hadden kunnen profiteren.

3) Het evenredigheidsbeginsel

39. Of het besluit van 30 september 1988 evenredig is, is een vraag van afweging van het beoogde doel en het aangewende middel. In de tweede overweging van de considerans wordt het doel van de regeling omschreven als volgt:

„Overwegende dat er door de interventie... in de Gemeenschap aanzienlijke botervoorraden zijn ontstaan; dat het onmogelijk blijkt om die voorraden tegen normale voorwaarden af te zetten; dat bij verordening (EEG) nr. 1723/81 van de Raad... algemene voorschriften zijn vastgesteld betreffende maatregelen om het boterverbruik van bepaalde groepen consumenten en industrieën te handhaven; dat zowel de verkoop van opslagboter tegen verlaagde prijs als de instelling van steun, waardoor de prijs van de marktboter wordt teruggebracht tot een peil dat vergelijkbaar is met dat van de prijs die voor opslagboter wordt toegepast, ten gunste van bepaalde bedrijven in de Gemeenschap die de boter verwerken met het oog op de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen, maatregelen zijn die de afzet en het gebruik van boter kunnen bevorderen.”

40. In de eerste plaats gaat het er dus om, de afzet van boter te bevorderen, waarbij de Gemeenschap zich tot op zekere hoogte bedient van de omstandigheid dat sommige ondernemers hoe dan ook boter verwerken, en deze ondernemers economische steun aanbiedt. De botervoorraden in de Gemeenschap zijn evenwel in de loop van 1988 aanzienlijk gedaald, een tendens die reeds in 1986 merkbaar was. In september 1988 waren de voorraden in de Gemeenschap gedaald tot minder dan een derde van die in september 1986 (439 000 ton tegenover 1 473 000 ton, bron: Eurostat).

41. Nog opvallender was de ontwikkeling van de voorraden in openbare opslag. Volgens de gegevens van het directoraat-generaal Landbouw daalden de voorraden van 1 323 000 ton in september 1986 tot 206 000 ton in september 1988, dit wil zeggen tot minder dan een zesde. Ook daarna zijn zij blijven dalen.

42. Sedert begin 1988 vertoonden ook de prijzen voor boter en boterconcentraat een stijgende tendens.

43. In dergelijke omstandigheden moest de Commissie haar steunbeleid aan de veranderende situatie kunnen aanpassen. Bij de beoordeling van de evenredigheid mag niet uit het oog worden verloren, dat verzoeksters geen nadeel is toegebracht, doch dat zij enkel een kleiner voordeel hebben gekregen.⁽¹⁵⁾

44. Tegen de omvang van de steunverlaging kan ten slotte, gelet op de gewijzigde marktsituatie, geen bezwaar worden gemaakt. Verzoeksters spreken weliswaar van een plotselinge en onvoorzienbare daling van het steunbedrag, doch in werkelijkheid had het steunniveau al ongeveer tien weken lang — in welke periode zes toewijzingen plaatsvonden⁽¹⁶⁾ — een gestage daling te zien gegeven, en wel met één tot vijf ecu per 100 kg boter per keer.

45. Dat de praktische gevolgen van de besluiten door andere factoren harder aankwamen voor verzoeksters, kan niet afdoen aan het oordeel, dat het bestreden besluit evenredig en dus wettig was.

4) Het non-discriminatiebeginsel

46. Volgens verzoeksters is het non-discriminatiebeginsel in tweeërlei opzicht geschonden. In de eerste plaats mogen volgens de toepasselijke Franse regeling voor levensmiddelen produkten met de aanduiding „au beurre” alleen met gebruikmaking van boter worden bereid, terwijl volgens de voorschriften van andere Lid-Staten ook andere vetten mogen worden gebruikt.

47. In de tweede plaats bestaat de ongelijke behandeling hierin, dat verzoeksters, doordat zij in Frankrijk zijn gevestigd, alleen inlichtingen over de Franse voorraden hebben gekregen. Wegens ontoereikende informatie zijn zij, anders dan ondernemingen uit andere Lid-Staten, niet in de gelegenheid geweest tijdig boter tegen voordelige voorwaarden te kopen.

48.

1. Wat het eerste verwijt betreft, verwijs ik naar de beginselen inzake het vrije goederenverkeer. De negatieve gevolgen van strengere nationale normen voor de binnenlandse ondernemers zijn als een handelsregeling te beschouwen, die evenwel geen beletsel vormt voor de toegang van buitenlandse goederen tot de markt, voor zover deze in het land van oorsprong conform de aldaar geldende regels in het verkeer zijn gebracht. Het gemeenschapsrecht staat er evenwel niet aan in de weg, dat een Lid-Staat zijn eigen marktdeelnemers strengere handelsvoorschriften oplegt.

49. Overigens ben ik het met de Commissie eens, dat men het litigieuze besluit niet de schuld kan geven van de verschillen tussen de nationale regelingen inzake de aanduiding van levensmiddelen.

50.

1. Wat het tweede verwijt betreft, is alleen bepalend of de ondernemers zich inderdaad bij de interventiebureaus van andere Lid-Staten nauwkeurig konden informeren over de aldaar aanwezige voorraden. De toegang tot die informatie moet gewaarborgd zijn.

51. Verzoeksters hebben de verklaring van de Commissie niet weersproken, dat ter gelegenheid van inschrijvingen volledige voorraadoverzichten worden opgesteld. De verplichting om inlichtingen beschikbaar te stellen, volgt uit de artikelen 13 en 15 van verordening nr. 570/88.

52. Ook in de omstandigheid dat de voorraden van Lid-Staat tot Lid-Staat kunnen verschillen, kan geen discriminatie worden gezien. Het gaat daarbij om feitelijke omstandigheden en niet om ongelijke behandeling. De eventuele extra kosten die de aankoop van boter in een andere Lid-Staat kan meebrengen, zijn evenmin het gevolg van discriminatie. Ook in dit opzicht is de situatie voor alle marktdeelnemers gelijk. Voor alle producenten van banketbakkerswerk gelden inzake inschrijvingen dezelfde algemene voorschriften. Vandaar dat van discriminatie geen sprake is.