Hof van Justitie EU 20-11-1990 ECLI:EU:C:1990:410

Conclusie van advocaat-generaal

M. Darmon

van 20 november 1990^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie u vast te stellen dat het Koninkrijk België de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet binnen de door artikel 8, lid 1, van richtlijn 79/7/EEG van de Raad⁽¹⁾ voorgeschreven termijn de nodige maatregelen te nemen voor de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de wettelijke socialezekerheidsstelsels en meer bepaald door een stelsel van werkloosheids- en invaliditeitsuitkeringen te handhaven dat vrouwelijke werknemers discrimineert.

2. Bedoeld worden het Koninklijk Besluit van 8 augustus 1986⁽²⁾ en het ministerieel besluit van 23 januari 1987⁽³⁾ voor de werkloosheidsuitkeringen, en het Koninklijk Besluit van 30 juli 1986⁽⁴⁾ voor de ziekte- en invaliditeitsverzekering. Deze besluiten verdelen de uitkeringsgerechtigden in drie groepen. Groep 1 omvat de werknemers die samenwonen met één of meer personen ten laste (tot 8 augustus 1986„gezinshoofden” genoemd), groep 2 de werknemers die alleen wonen („alleenstaande werknemers” genoemd), groep 3 zij die samenwonen met iemand die een beroeps- of vervangingsinkomen heeft (tot 8 augustus 1986„samenwonenden” genoemd).

3. De werkloosheidsuitkering bestaat in de eerste plaats uit een basisuitkering van 35% van het vroegere loon⁽⁵⁾, dat slechts tot een bepaald plafond in aanmerking wordt genomen. Deze uitkering wordt betaald aan alle werknemers van de drie groepen, maar die van groep 3 ontvangen haar slechts gedurende achttien maanden (plus drie maanden per jaar van arbeid), waarna zij een forfaitaire uitkering⁽⁶⁾ krijgen. De werknemers van groep 1 en 2 ontvangen daarbij een zogenoemde „toeslag voor het verlies van een enig inkomen” van 5% van het — eventueel geplafonneerde — vroegere loon. Ten slotte ontvangen de rechthebbenden van de groepen 2 en 3 tijdens het eerste jaar van werkloosheid een „aanpassingstoeslag” van 20% van hetzelfde vroegere loon; de rechthebbenden van groep 1 ontvangen deze toeslag zonder tijdsbeperking. Bijgevolg bedraagt de uitkering na één jaar van werkloosheid 60% voor de personen van groep 1, 40% voor groep 2 en 35% voor groep 3 voor de bovenvermelde periode.

4. Daaraan moet worden toegevoegd, dat de rechthebbenden van groep 3 een aanvullende uitkering van 3 640 BFR ontvangen, indien wegens de geringe inkomsten van degenen die met hen samenwonen, het totale inkomen van het gezin minder dan 29 198 BFR bedraagt.

5. Bij de ziekte- en invaliditeitsverzekering bedragen de uitkeringen 65% van het — eventueel geplafonneerde — vroegere loon voor groep 1, 45% voor groep 2 en 40% voor groep 3.

6. Uit de bij brief van 12 september 1983 door de Belgische autoriteiten aan de Commissie toegestuurde statistieken, gebaseerd op een peiling onder 6% van de in juni 1982 volledig werklozen met een uitkering, blijkt dat de werklozen van groep 1 voor 81,4% mannen zijn, terwijl vrouwen 65,2% vormen van degenen die in groep 3 zijn ingedeeld.⁽⁷⁾

7. De Commissie meent, dat het Belgische stelsel van werkloosheids- en invaliditeitsuitkeringen leidt tot een met artikel 4, lid 1, van de richtlijn strijdige indirecte discriminatie van vrouwen. Zij baseert zich op uw rechtspraak, hoofdzakelijk tot stand gekomen met betrekking tot deeltijdwerknemers⁽⁸⁾, volgens welke een voor hen discriminerende bepaling waarvan is vastgesteld dat zij een aanzienlijk groter aantal vrouwen dan mannen treft, strijdig is met het beginsel van gelijke behandeling, tenzij kan worden aangetoond dat die maatregel kan worden verklaard

„op grond van factoren die objectief gerechtvaardigd zijn en niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht”.⁽⁹⁾

8. Deze rechtspraak geldt niet alleen voor de bijzondere situatie van deeltijdwerknemers. Zo hebt u in het arrest Teuling⁽¹⁰⁾ gesteld, dat

„een stelsel van uitkeringen waarin (...) verhogingen zijn voorzien die niet direct verband houden met het geslacht van de uitkeringsgerechtigde, doch die rekening houden met zijn echtelijke staat of gezinssituatie, en waarbij blijkt dat een aanzienlijk lager percentage vrouwen dan mannen voor toekenning van deze verhogingen in aanmerking komt, in strijd zou zijn met artikel 4, lid 1, van de richtlijn, indien het geen rechtvaardiging vindt in redenen die discriminatie op grond van geslacht uitsluiten”.⁽¹¹⁾

9. De partijen lijken van mening te verschillen over de werkelijke verdeling van mannelijke en vrouwelijke werknemers over de groepen 1 en 3. Het lijkt er echter op, dat de door de Commissie in haar verzoekschrift vermelde cijfers, die afkomstig zijn uit de genoemde peiling, voldoende duidelijk maken dat groep 1 een aanzienlijk groter aantal mannen bevat en dat groep 3 daarentegen vooral uit vrouwen bestaat.

10. Het belangrijkste probleem in de onderhavige zaak is dan ook het al dan niet bestaan van „factoren die objectief gerechtvaardigd zijn en niets van doen hebben met discriminatie op grond van geslacht”. Het arrest Teuling geeft gedeeltelijk antwoord op deze vraag.

11. U hebt daarin immers vastgesteld, dat

„volgens de Nederlandse regering (...) in de AAW de uitkering niet gekoppeld (is) aan het voordien door de uitkeringsgerechtigde ontvangen loon, maar (...) een bestaansminimum (wordt) gegarandeerd in gevallen waarin ieder inkomen uit arbeid ontbreekt”. Dienaangaande hebt u overwogen, dat

„een dergelijke garantie van de Lid-Staten aan uitkeringsgerechtigden die anders tot behoeftigheid zouden vervallen, een integrerend onderdeel uitmaakt van het sociale beleid van de Lid-Staten”⁽¹²⁾

en dat

„waar verhogingen van een minimumuitkering van sociale zekerheid moeten voorkomen dat in gevallen waarin ieder inkomen uit arbeid ontbreekt, die uitkering daalt tot beneden het bestaansminimum voor uitkeringsgerechtigden die, doordat zij een echtgenoot of kinderen ten laste hebben, zwaardere lasten hebben te dragen dan alleenstaanden, (...) dergelijke verhogingen derhalve in het licht van de richtlijn gerechtvaardigd (kunnen) zijn”.⁽¹³⁾

U hebt daar ten slotte aan toegevoegd, dat het aan de nationale rechterlijke instantie staat na te gaan, of op dit punt het evenredigheidsbeginsel wordt nageleefd, en met name of de verhogingen overeenkomen met de zwaardere lasten die uitkeringsgerechtigden met een echtgenoot of kinderen ten laste in vergelijking met alleenstaanden hebben te dragen.⁽¹⁴⁾

12. De rechtvaardiging die de Belgische regering in deze zaak aanvoert, is ten dele verschillend.⁽¹⁵⁾ Volgens haar is het doel van de betrokken regeling immers, aan de rechthebbenden een vewangingsinkomen te geven. Derhalve is de hoogte van de uitkeringen in de regel afhankelijk van die van het vroegere inkomen.

13. Op grond van het bestaan van een plafond voor de inaanmerkingneming van het vroegere loon en de vaststelling van een forfait voor degenen die in groep 3 een bepaalde periode werkloos zijn, kan echter worden gezegd, dat het eveneens de bedoeling is om een minimuminkomen te waarborgen. De inaanmerkingneming van het vroegere loon is overigens erg relatief, aangezien de maximumuitkering in groep 129 198 BFR per maand bedraagt, dat wil zeggen dat elk loon dat hoger is dan ongeveer 50 000 BFR slechts tot dat bedrag in aanmerking wordt genomen. Men kan zich hierbij afvragen, of een uitkering van 29 198 BFR voor twee personen die niet over andere inkomsten beschikken en die eventueel kinderen ten laste hebben, niet evenveel weg heeft van een sociaal minimum als van een vervangingsinkomen.

14. De Commissie lijkt uit de overwegingen van het arrest Teuling te concluderen, dat de wens om aan de gerechtigden van het betrokken stelsel een vervangingsinkomen te waarborgen, de toekenning van verhogingen in het licht van de richtlijn hoe dan ook niet kan rechtvaardigen.⁽¹⁶⁾ De stelsels van werkloosheids- en invaliditeitsverzekering zouden met andere woorden slechts verenigbaar zijn met de eisen van het gemeenschapsrecht op het stuk van de gelijke behandeling, indien zij in een bestaansminimum beogen te voorzien en niet in een vervangingsinkomen.

15. Het betreft hier een principiële stellingname. In het tussentijds verslag over de toepassing van richtlijn 79/7/EEG⁽¹⁷⁾ dat verscheen in 1984, stelde de Commissie reeds, dat verhogingen voor ten laste komende echtgenoten slechts gerechtvaardigd zijn indien de uitkeringen even hoog zijn als het bestaansminimum. In de zaak Teuling verdedigde haar vertegenwoordiger hetzelfde standpunt.

16. Een dergelijke conclusie uit dit arrest trekken gaat mij, ronduit gezegd, te ver. Dat de in die zaak door de Nederlandse regering ingeroepen rechtvaardiging werd onderzocht en werd geacht een objectieve rechtvaardiging te kunnen vormen, betekent niet dat elke andere overweging — die daarenboven wordt aangevoerd ter verdediging van een ietwat ander socialezekerheidsstelsel — irrelevant is.

17. Mij dunkt, dat men zich moet hoeden voor een uitlegging a contrario van rechtsoverweging 16 van het arrest om eruit af te leiden, dat elke wettelijke regeling waarin de verhogingen voor personen ten laste gerelateerd zijn aan het vroegere inkomen, strijdig is met richtlijn 79/7.⁽¹⁸⁾ Advocaat-generaal Mancini gaf in zijn conclusie in deze zaak integendeel aan, dat het betrokken stelsel

„immers een belang (wil) beschermen dat terecht als prioritair wordt beschouwd (namelijk het belang van degenen die gezinslasten hebben te dragen en wier uitkering, door de koppeling aan het laatstverdiende loon, daalt tot beneden het wettelijk minimumloon)”.⁽¹⁹⁾

18. De feiten in de zaak Teuling waren overigens duidelijk. Het pensioen van mevrouw Teuling-Worms was verminderd, omdat het niet meer werd berekend op basis van het wettelijk minimumloon maar van het vroegere loon.⁽²⁰⁾

19. Mijns inziens is het relevante criterium of, zoals u in het arrest Teuling hebt gesteld, de verhogingen overeenkomen met de zwaardere lasten veroorzaakt door de aanwezigheid van een echtgenoot of kinderen zonder inkomen. Met andere woorden, in concreto moet worden onderzocht of het bedrag van de verhogingen evenredig is, en moet niet in abstracto worden verklaard, zoals de Commissie bepleit, dat elke inaanmerkingneming van het vroegere inkomen principieel in strijd is met de eisen van gelijke behandeling.

20. In rechtsoverweging 16 van het arrest Teuling hebt u er immers aan herinnerd, dat de garantie van een bestaansminimum een integrerend onderdeel uitmaakt van het sociale beleid van de Lid-Staten. Deze precisering lijkt te verwijzen naar uw vertrouwde rechtspraak, dat in de huidige stand van het gemeenschapsrecht de Lid-Staten vrij de omvang van de sociale bescherming kunnen bepalen.⁽²¹⁾ Sterker nog, op het specifieke vlak van de bescherming van de vrouw, wat zwangerschap en moederschap betreft, ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces en van de arbeidsvoorwaarden hebt u in het arrest Hofmann⁽²²⁾ verklaard, dat de maatregelen die voor die bescherming zorgen

„met het gehele systeem van sociale bescherming der onderscheiden Lid-Staten verweven zijn”⁽²³⁾

en vastgesteld, dat

„er aan de Lid-Staten, wat de aard der beschermende maatregelen en de voor hun doorvoering te kiezen modaliteiten betreft, een redelijke beleidsmarge is gelaten”.⁽²³⁾

21. Ten slotte heeft het arrest Teuling⁽²⁵⁾ de verenigbaarheid met de richtlijn erkend van een bepaling

„die de voordien voor alle arbeidsongeschikte werknemers met een inkomen van om of nabij het wettelijk minimumloon geldende garantie, dat de (netto-)uitkering ten minste gelijk is aan het (netto-)wettelijk minimumloon, beperkt tot degenen die een echtgenoot of kind ten laste hebben of wier echtgenoot een zeer laag inkomen heeft”.⁽²⁶⁾

22. Indien, zoals u hebt gesteld, een Lid-Staat het niveau van sociale bescherming mag verlagen door aan alleenstaande werknemers geen uitkeringen meer toe te kennen, dan mag hij a fortiori ervoor kiezen hen bij het ontbreken van personen ten laste een lagere uitkering toe te kennen. Dat is de uiting van een sociaal beleid waarop het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand geen vat heeft, tenzij er wordt gediscrimineerd. Of de verhogingen voor degenen die daarentegen samenwonen met personen zonder inkomen nu al dan niet gekoppeld zijn aan het vroegere loon, de voornaamste vraag is, zoals gezegd, of die verhogingen overeenstemmen met de bijkomende lasten.

23. In de onderhavige zaak maken de inlichtingen van partijen het niet mogelijk een duidelijk beeld te krijgen van de situatie op dit punt in België. Men zou moeten weten wat het gemiddelde inkomen is van de personen met wie de rechthebbenden van groep 3 samenwonen; men zou het gemiddelde bedrag moeten kennen waaraan een gezin waarvan de leden geen inkomsten meer hebben, behoefte heeft. De in het verweerschrift van de Belgische regering⁽²⁷⁾ vermelde minima en maxima geven op het eerste gericht geen wanverhouding te zien in vergelijking met de behoeften van een paar, eventueel met kinderen, waarvan de man of de vrouw werkloos of arbeidsongeschikt is. Daar het een beroep wegens niet-nakoming betreft, moet volgens uw rechtspraak de Commissie de gestelde niet-nakoming bewijzen. Het komt mij voor, dat geen enkel doorslaggevend argument is aangevoerd dat aantoont, dat de betrokken verhogingen hoger zijn dan de zwaardere lasten wegens de aanwezigheid van een echtgenoot of kinderen zonder inkomen.

24. Staat u mij toe, nog enkele korte opmerkingen te maken. Aanvaarding van de stelling van de Commissie zou belangrijke gevolgen hebben. In vele gevallen zou immers het bedrag van de verhogingen voor personen ten laste, wanneer het boven het absolute bestaansminimum ligt, moeten worden verlaagd, zelfs wanneer het niet hoger is dan de werkelijke lasten. Uw arrest zou met andere woorden bepaalde Lid-Staten ertoe dwingen, het niveau van sociale bescherming te verlagen.

25. Andere overwegingen hoeven daarentegen niet in aanmerking te worden genomen. Dit geldt enerzijds voor het feit, dat voor de mannelijke werknemers die in groep 1 de meerderheid vormen, de verhoging voor personen ten laste zou worden verlaagd tot het bestaansminimum, wat hen op een inkomensverlies zou komen te staan dat ook hun echtgenote treft. Voor een dergelijk gevolg hoeft niet worden gevreesd in het kader van richtlijn 79/7 die, net als artikel 119 EEG-Verdrag, het beginsel van gelijke behandeling slechts voorschrijft voor mannelijke en vrouwelijke werknemers, hoewel er in de communautaire rechtsorde zonder twijfel een algemeen beginsel van gelijkheid van mannen en vrouwen bestaat, ongeacht hun hoedanigheid van werknemer.

26. Dit geldt anderzijds voor de overweging, dat het omstreden stelsel ertoe leidt, dat de niet-actieve vrouwen worden ontmoedigd om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden, gelet op de achtereenvolgende verlagingen van de werkloosheids- of invaliditeitsuitkeringen van hun echtgenoot. Een dergelijk feit moet in voorkomend geval niet worden getoest aan richtlijn 79/7, maar aan richtlijn 76/207/EEG van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden.⁽²⁸⁾

27. Mijns inziens moet de gestelde niet-nakoming dan ook worden verworpen.

28. Voor de volledigheid nog een laatste opmerking. De Commissie lijkt een afzonderlijke grief naar voren te brengen, gebaseerd op niet-nakoming van een „stand-still”-verplichting door de Belgische regering, voor zover de situatie van arbeidsongeschikte vrouwen is verslechterd door het koninklijk besluit van 30 juli 1986 dat het omstreden systeem heeft uitgebreid tot de ziekte- en invaliditeitsverzekering. De Belgische regering betwist, dat de artikelen 117, 118, 118 A en 118 B een „standstill”-verplichting opleggen.

29. Een soortgelijke vraag is reeds behandeld in de procedure die leidde tot het arrest Teuling. U behoefde er toen niet op in te gaan; maar advocaat-generaal Mancini zei er in zijn conclusie het volgende over:

„... ik (ben) het eens met wat de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gezegd.⁽²⁹⁾ Zij verdedigt en ontwikkelt een opvatting die door gezaghebbende schrijvers wordt aangehangen, namelijk dat ook wanneer een richtlijn geen uitdrukkelijke „standstill”-clausule bevat, de kennisgeving ervan niettemin een „blokkeringseffect” heeft in die zin, dat de Lid-Staten geen regelingen mogen treffen die in strijd zijn met haar bepalingen. Zoals bekend, heeft de onderhavige richtlijn in het bijzonder ten doel de regelingen van Lid-Staten te harmoniseren door de bestaande verschillen tussen de wettelijke en de bestuursrechtelijke maatregelen te verkleinen. Het is dus duidelijk dat zij, door het enkele feit van haar vaststelling, de Lid-Staten verplicht geen nieuwe maatregelen in te voeren waardoor die verschillen worden geaccentueerd”.⁽³⁰⁾

30. Mijns inziens moet de houding van een Lid-Staat die binnen de hem verleende termijn om zijn recht in overeenstemming te brengen met bepalingen van de harmonisatierichtlijn, de bestaande distorsies integendeel nog zou willen vergroten, hoofdzakelijk worden getoest aan artikel 5 EEG-Verdrag.⁽³¹⁾

31. Gelet op de feiten van de zaak, kan men zich echter afvragen, of een dergelijk verwijt relevant is. Schending van een eventuele „standstill”-verplichting is slechts denkbaar, wanneer de omzettingstermijn van de richtlijn nog niet is verstreken. Welnu, richtlijn 79/7 moest vóór 23 december 1984 in nationaal recht zijn omgezet; het Koninklijk Besluit dat het betwiste systeem heeft uitgebreid tot de ziekte- en invaliditeitsverzekering dateert van 30 juli 1986. Het valt bijgevolg moeilijk in te zien, waarin deze grief van de eerste verschilt.

32. Ik concludeer derhalve tot verwerping van het onderhavige beroep en tot verwijzing van de Commissie in de kosten.