Hof van Justitie EU 07-03-1991 ECLI:EU:C:1991:106

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 7 maart 1991

Conclusie van advocaat-generaal

F. G. Jacobs

van 7 maart 1991^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In deze zaak verzoekt een Franse autobusonderneming (SARL Schiocchet, hierna: Schiocchet) om nietigverklaring van een tot Frankrijk en Luxemburg gerichte beschikking van de Commissie, waarbij een geschil tussen beide landen over de oprichting van een internationale busdienst werd beslecht. Volgens de beschikking diende de bevoegde Luxemburgse autoriteit een Luxemburgse autobusonderneming (Autocars Emile Frisch SARL, hierna: Frisch) toestemming te verlenen tot het instellen van een „bijzondere geregelde dienst” om werknemers woonachtig in Thil en verschillende andere dorpen in Lotharingen naar een porseleinfabriek in de stad Luxemburg, de firma Villeroy & Boch, te brengen.

De betwiste beschikking is gegeven krachtens artikel 14 van verordening (EEG) nr. 517/72 van de Raad van 28 februari 1972 betreffende de vaststelling van gemeenschappelijke regels voor het geregeld vervoer en de bijzondere vormen van geregeld vervoer met autobussen tussen de Lid-Staten (PB 1972, L 67, biz. 19). Volgens de verordening mag een busdienst als die waarvan hier sprake is, niet worden geëxploiteerd zonder een vergunning. De beslissing om een vergunning te verlenen of te weigeren wordt in onderlinge overeenstemming genomen door de Lid-Staten op wier grondgebied de reizigers worden opgenomen en afgezet (artikel 13). Indien die Lid-Staten geen overeenstemming bereiken, kan het geschil door de Commissie worden beslecht (artikel 14).

De criteria om een vergunning te verlenen of te weigeren zijn vermeld in artikel 8 van verordening nr. 517/72, dat luidt als volgt:

De behandeling van een aanvraag tot instelling van een geregeld vervoer of van een bijzondere vorm van geregeld vervoer, heeft ten doel na te gaan of de verbinding waarop de aanvraag betrekking heeft niet reeds zowel kwantitatief als kwalitatief op bevredigende wijze door het bestaande personenvervoer wordt verzorgd.
Bij de in lid 1 bedoelde behandeling worden met name in aanmerking genomen:

de huidige en de te verwachten vervoerbehoeften, waaraan de aanvrager beoogt te voldoen;

voor geregeld vervoer, de marktsituatie van het personenvervoer in de betrokken gebieden.

Bij de in lid 1 bedoelde behandeling kan voorts worden gelet op de mogelijkheden tot organisatie van een overeenkomstige vervoerdienst door de ondernemers die reeds in de betrokken gebieden werkzaam zijn.”

In de onderhavige zaak diende Frisch op 9 januari 1986 bij de Luxemburgse autoriteiten een vergunningaanvraag in. De Luxemburgse autoriteiten waren voor het verlenen van een vergunning, maar de Franse autoriteiten waren er tegen, omdat de betrokken dienst de belangen van Schiocchet zou schaden en het tot dan toe tussen Schiocchet en Frisch bestaande evenwicht zou verstoren (zie bijlage III bij het verzoekschrift). Luxemburg legde het geschil voor aan de Commissie, die op 7 september 1989 de betwiste beschikking gaf (beschikking 89/524/EEG, PB 1989, L 272, blz. 18).

De Commissie baseerde zich daarbij onder meer op het volgende:

de voorgenomen dienst voldeed aan de criteria van artikel 8 van verordening nr. 517/72;
hij voorzag in een aangetoonde behoefte, aangezien hij op geschikte tijdstippen het vervoer zou verzorgen, van een vijftigtal werknemers die toen geen gebruik konden maken van het openbaar vervoer om in de Villeroy & Boch-fabriek in de ploegendiensten van 6.00 uur en van 14.00 uur te werken en nadien naar hun woonplaats terug te keren;
hij zou bepaalde plaatsen aandoen waarlangs op die uren geen openbaar vervoer reed;
de dienstregeling van de door Frisch voorgenomen dienst was gunstiger dan de dienst die Schiocchet wilde instellen voor de ploeg van 6.00 uur;
Schiocchet was niet voornemens een dienst in te stellen voor de ploeg van 14.00 uur.

Bij verzoekschrift van 20 november 1989 heeft Schiocchet tegen die beschikking beroep ingesteld. De Commissie betwist de ontvankelijkheid van dit beroep krachtens artikel 173 EEG-Verdrag niet, en ik ben van mening, dat Schiocchet door de litigieuze beschikking rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Voorts merk ik op, dat nu de betwiste beschikking op 21 september 1989 is gepubliceerd, het beroep is ingesteld binnen de in artikel 173 gestelde termijn van twee maanden.

Schiocchet voert drie middelen aan.

„In de eerste plaats had de Commissie de aanvraag van Frisch moeten afwijzen, gelet op de ‚gevestigde reputatie van wetsovertreder’ van die firma, terwijl Schiocchet de vigerende wetgeving steeds stipt nakwam. Tussen 1970 en 1976 heeft Frisch zonder de door verordening nr. 517/72 vereiste vergunning een dienst verzorgd voor de werknemers van Villeroy & Boch. In de lijn van haar ‚reputatie’ heeft Frisch in strijd met artikel 4, lid 2, van verordening nr. 517/72 zonder voorafgaande toestemming de dienstregeling en het traject gewijzigd van de dienst die het voorwerp van de bestreden beschikking uitmaakt. Thans vertrekt de bus 's morgens om 4.30 uur in plaats van om 4.20 uur, en worden drie dorpen die in de vergunning zijn genoemd, in werkelijkheid niet aangedaan.
In de tweede plaats had de Commissie een negatief besluit moeten nemen, omdat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 8 van verordening nr. 517/72. Artikel 8, lid 2, sub a, eist dat ‚de huidige en de te verwachten vervoerbehoeften, waaraan de aanvrager beoogt te voldoen’ in aanmerking worden genomen. De Commissie had zich ervan bewust moeten zijn dat de vervoerbehoeften waaraan Frisch beoogde te voldoen, althans gedeeltelijk reeds door Schiocchet waren gedekt. Een deel van het door Frisch te bedienen traject wordt reeds aangedaan door Schiocchet, die ook werknemers van Villeroy & Boch naar hun werk brengt. Voor de rest van het traject heeft Schiocchet vergunningaanvragen ingediend om haar diensten uit te breiden. Die aanvragen werden eerder ingediend dan de vergunningaanvraag van Frisch voor het instellen van de litigieuze dienst.
In de derde plaats leidt de litigieuze beschikking tot het verdringen van Schiocchet van de betrokken lijn en tot een monopoliepositie voor Frisch.”

De partijen spreken zich niet uit over de vraag, welke beoordelingsmarge de Commissie heeft wanneer ze een beschikking geeft krachtens artikel 14 van verordening nr. 517/72, of in hoeverre het Hof de juistheid van zulk een beschikking zou moeten toetsen. Indien de beschikking de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie zou behelzen, is de rechterlijke controle beperkt tot de vraag of de Commissie kennelijk heeft gedwaald, haar bevoegdheid heeft misbruikt of de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (zie bij voorbeeld het arrest van 20 oktober 1977, zaak 29/77, Ro-quette/Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 1835). Zelfs indien de litigieuze beschikking echter geen beoordeling van een ingewikkelde economische situatie behelst, dan nog moet de omvang van de rechterlijke controle van het Hof beperkt blijven. Het Hof mag zijn eigen beoordeling niet in de plaats stellen van die van de Commissie.

Ik zie niet in hoe Schiocchet zou hebben aangetoond, dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door te beslissen, dat de door Frisch voorgestelde dienst moet worden goedgekeurd.

Aangaande het eerste middel betreffende Frisch' „reputatie van wetsovertreder”, stelt de Commissie terecht dat de bedoelde overtreding een einde nam op 10 augustus 1982, toen de Commissie beschikking 82/595/EEG gaf (PB 1982, L 244, blz. 32). Sindsdien zijn de diensten van Frisch naar behoren goedgekeurd. Met vermeende onregelmatigheden van voor die datum kon geen rekening worden gehouden in een beschikking van 1989. Met betrekking tot de niet-goedgekeurde wijzigingen in de dienst nadat de betwiste beschikking was gegeven, wijst de Commissie erop dat zij geen rekening had kunnen houden met een eventuele onregelmatigheid die nog niet had plaatsgevonden.

In elk geval waren de wijzigingen betrekkelijk gering en is het twijfelachtig, of daarvoor toestemming nodig was. Daar de betrokken dienst duidelijk bedoeld is voor de werknemers van Villeroy & Boch en niet voor het grote publiek, heeft het geen enkele zin te stoppen om passagiers op te nemen in dorpen waar momenteel geen van die werknemers wonen. Dat zou de reden kunnen zijn, waarom Frisch heeft besloten drie dorpen van het traject te schrappen. Het schrappen van drie haltes verklaart wellicht waarom de bus tien minuten later kan vertrekken dan oorspronkelijk gepland. Maar de dienst zoals die er nu is, is in wezen dezelfde als die welke is goedgekeurd bij beschikking 89/524; het doel van de dienst is ervoor te zorgen, dat werknemers van Villeroy & Boch die in bepaalde dorpen in Lotharingen wonen, op tijd op hun werk in Luxemburg geraken. In die omstandigheden betwijfel ik, of voor geringe wijzigingen in de dienstregeling en het traject, zoals hier blijkbaar zijn aangebracht, voorafgaande toestemming nodig was volgens artikel 4, lid 2, van verordening nr. 517/72, dat in ieder geval soepel en met gezond verstand moet worden uitgelegd.

Het middel gebaseerd op artikel 8 van verordening nr. 517/72 overtuigt evenmin. Krachtens artikel 8, lid 1, van de verordening diende de Commissie na te gaan, of de verbinding waarop de aanvraag van Frisch betrekking had, niet reeds op bevredigende wijze door het bestaande personenvervoer werd verzorgd. Artikel 8, lid 2, eist dat met name „de huidige en de te verwachten vervoerbehoeften, waaraan de aanvrager beoogt te voldoen” in aanmerking worden genomen. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, voldeden de door Schiocchet voorgestelde diensten niet even bevredigend aan de behoeften van de werknemers van Villeroy & Boch als die van Frisch, aangezien a) Schiocchet sommige dorpen niet aandeed en b) de dienstregeling van Schiocchet niet aansloot op de werkuren van Villeroy & Boch (Schiocchet verzorgde namelijk geen dienst voor de middagploeg).

Schiocchets laatste middel luidt, dat de beschikking haar van de betrokken lijn verdringt en Frisch een monopolie geeft. De kern van dit argument lijkt te zijn, dat de door de litigieuze beschikking toegestane dienst gedeeltelijk de dienst van Schiocchet overlapt en dat de concurrentie van Frisch Schiocchet zodanig zal schaden, dat zij gedwongen zal zijn de dienst te staken, met als gevolg een monopoliepositie voor Frisch. Dit argument overtuigt mij niet, en wel om verschillende redenen.

In de eerste plaats was, zoals de Commissie opmerkt, zij bij het onderzoek van een aanvraag om een bijzondere geregelde dienst in te stellen niet verplicht, de „marktsituatie van het personenvervoer” in de zin van artikel 8, lid 2, sub b, van verordening nr. 517/72 in aanmerking te nemen; zij moest enkel onderzoeken, of de verbinding waarop de aanvraag betrekking had niet reeds op bevredigende wijze door het bestaande personenvervoer werd verzorgd. Zoals ik in verband met het tweede middel heb betoogd, waren de redenen van de Commissie om deze vraag ontkennend te beantwoorden steekhoudend.

In de tweede plaats verschilt de door Schiocchet geëxploiteerde dienst van die die Frisch wil instellen, voor zover a) hij niet uitsluitend bestemd is voor werknemers van de Villeroy & Boch-fabriek, maar zich tot het grote publiek richt, en b) hij iets later passagiers opneemt en derhalve eerder van belang is voor personen die werken tijdens „normale” uren dan voor werknemers in ploegendienst die om 6.00 uur beginnen. In haar verweerschrift merkt de Commissie op, dat de bus van Schiocchet om 6.45 uur in Luxemburg aankomt en dus niet convenieert voor werknemers wier ploeg om 6.00 uur begint. In repliek gaat Schiocchet op die stelling niet rechtstreeks in, maar verwijst zij enkel naar bij het verzoekschrift gevoegde verklaringen van werknemers van Villeroy & Boch die zeggen tevreden te zijn over de diensten van Schiocchet. Het is niet duidelijk of die personen in de ploeg van 6.00 uur werken. Als dat wel het geval is, valt moeilijk in te zien hoe zij tevreden kunnen zijn over een dienst die hen pas om 6.45 uur op het werk brengt. Derhalve kan het standpunt van de Commissie niet worden bekritiseerd, dat de werknemers van Villeroy & Boch die de ploegen van 6.00 uur en van 14.00 uur bemannen, het best gediend zijn met een bijzondere dienst die in hun specifieke behoeften voorziet door hen op het geëigende tijdstip rechtstreeks naar hun werkplek te brengen.

Zelfs als de invloed van de beschikking van de Commissie op de mededinging een factor was waarmee rekening diende te worden gehouden, en zelfs als de beschikking tot gevolg zou hebben dat Schiocchet een deel van haar clientèle verliest, zie ik niet in hoe een zo gering potentieel gevolg voldoende kan zijn om de beschikking ongeldig te maken.

Derhalve meen ik, dat het Hof het beroep dient te verwerpen en verzoekster in de kosten dient te verwijzen.