Hof van Justitie EU 18-04-1991 ECLI:EU:C:1991:152

De vordering tot schadevergoeding

De schade die verzoeksters zeggen te lijden, zou haar oorzaak vinden in de wijze waarop de Raad en de Commissie in de sector verzekeringen gebruik hebben gemaakt van de hun bij artikel 57, lid 2, EEG-Verdrag toegekende bevoegdheden.

Ingevolge deze bepaling, zoals zij luidde vóór haar wijziging bij de Europese Akte, is de Raad bevoegd, ten einde de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan te vergemakkelijken, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement richtlijnen vast te stellen ter coördinatie van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ter zake.

De totstandbrenging van dergelijke harmonisatiemaatregelen is in het algemeen een moeilijke opgave; uitgaande van uiteenlopende en ingewikkelde nationale bepalingen, dienen de gemeenschapsinstellingen immers gemeenschappelijke regels op te stellen die aan de in het Verdrag geformuleerde doelstellingen beantwoorden en, al naar het geval, met eenparigheid van stemmen dan wel met gekwalificeerde meerderheid door de Raad moeten worden goedgekeurd.

Met name wegens deze moeilijkheid moet, zoals het Hof overigens reeds oordeelde in verband met krachtens andere verdragsbepalingen vastgestelde harmonisatierichtlijnen (arrest van 29 februari 1984, zaak 37/83, Rewe-Zentrale, Jurispr. 1984, blz. 1229, r. o. 20), aan de gemeenschapsinstellingen een beoordelingsmarge worden toegekend ten aanzien van de fasen waarin de harmonisatie zal verlopen, rekening houdend met de specifieke aard van de te coördineren materie.

Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor normatieve handelingen waarin keuzen van economisch beleid tot uiting komen en bij de vaststelling waarvan de gemeenschapsinstellingen eveneens over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken, is onwettigheid van een coördinatierichtlijn op zich daarom nog niet voldoende om niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap te doen ontstaan. Hiervan kan slechts sprake zijn bij een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel en indien de betrokken instellingen de grenzen van hun bevoegdheid klaarblijkelijk ernstig hebben miskend.

Mitsdien moet worden nagegaan of de gewraakte richtlijnen onwettig zijn en, zo ja, of het uit deze onwettigheid blijkende onrechtmatig handelen aan de hierboven genoemde voorwaarden voldoet en daardoor tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap kan leiden.

Verzoeksters stellen in de eerste plaats onwettigheid van sommige bepalingen van richtlijn 87/343. Doordat deze richtlijn de uitsluiting van de openbare exportkredietverzekering uit het toepassingsgebied van richtlijn 73/239 bestendigt, zou zij een schending inhouden van het algemene beginsel van gelijke behandeling, het verbod van discriminatie tussen openbare en particuliere ondernemingen, de mededingingsregels van de artikelen 90, lid 1, en 3, sub f, EEG-Verdrag, artikel 52 EEG-Verdrag betreffende de vrijheid van vestiging, en het verbod van nationale steunmaatregelen bedoeld in de artikelen 92 en 54, lid 3, sub h, EEG-Verdrag.

Blijkens de tweede overweging van de considerans heeft richtlijn 73/239 tot doel, de toegang tot het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en de uitoefening daarvan te vergemakkelijken, door afschaffing van de tussen de nationale wetgevingen op het gebied van het toezicht bestaande verschillen en door coördinatie van met name de bepalingen inzake de financiële garanties die van de verzekeringsmaatschappijen worden verlangd.

Die garanties dienen ter waarborging van een gepaste bescherming van verzekerden en derden in alle Lid-Staten. Wat voor deze bescherming is vereist, verschilt naar gelang de aard van het gedekte risico, de kenmerken van de betrokken verzekeringsbedrijven en de voorwaarden waaronder deze hun transacties afsluiten. Om geen ongerechtvaardigde of met het te bereiken doel onevenredige verplichtingen op te leggen, heeft de gemeenschapswetgever die verschillende elementen in aanmerking genomen bij het bepalen van de vereiste financiële waarborgen.

Zo staat de bij artikel 16 van richtlijn 73/239 ingevoerde solvabiliteitsmarge, die moet garanderen dat de onderneming aan de wisselvalligheden van het bedrijf het hoofd kan bieden, in verhouding — aldus de negende overweging van de considerans — tot de globale omvang van de bedrijfsverrichtingen en wordt zij berekend aan de hand van twee indices, waarvan de ene op de premies en de andere op de schaden is gebaseerd.

Evenzo wordt het bij artikel 17 van de richtlijn ingevoerde garantiefonds, dat dient te verzekeren dat het bedrijf reeds bij zijn oprichting over voldoende middelen beschikt, en te verhinderen dat de solvabiliteitsmarge tijdens de bedrijfsuitoefening beneden een zekerheidsminimum komt, berekend naar het gewicht van het risico dat in de betrokken branche wordt gedekt (tiende overweging van de considerans).

Het streven om geen verplichtingen op te leggen die voor de bescherming van verzekerden niet noodzakelijk zijn, heeft ten slotte de Raad ertoe bewogen, sommige onderlinge waarborg- of verzekeringsmaatschappijen die op grond van hun rechtsvorm aan specifieke voorwaarden inzake zekerheid voldoen en eigen financiële waarborgen bieden, uit te sluiten van het toepassingsgebied van de richtlijn en daarmee dus vrij te stellen van de daarin omschreven verplichtingen (vierde overweging van de considerans en artikel 3 van de richtlijn). In de tweede richtlijn 88/357/EEG van de Raad van 22 juni 1988 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, tot vaststelling van bepalingen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het vrij verrichten van diensten en houdende wijziging van richtlijn 73/239 (PB 1988, L 172, blz. 1), wordt in dezelfde geest aan de verzekeringnemers die wegens hun hoedanigheid of grootte of wegens de aard van het te nemen risico geen bijzondere bescherming nodig hebben in de Lid-Staat waar het risico is gelegen, volle vrijheid gelaten om een beroep te doen op een zo ruim mogelijke verzekeringsmarkt, terwijl de andere verzekeringnemers een gepaste bescherming wordt gegarandeerd (vijfde overweging van de considerans).

Deze beginselen zijn toegepast op het aan de kredietverzekering verbonden risico, waarvan de bijzondere aard in de zevende overweging van de considerans van richtlijn 87/343 wordt beklemtoond. De bijzondere aard van dat risico rechtvaardigde een verhoging van het garantiefonds, dat verplicht is voor ondernemingen waarvan de verrichtingen in deze branche een bepaalde drempel overschrijden (zevende en negende overweging van de considerans van richtlijn 87/343 en artikel 17, lid 2, sub a, van richtlijn 73/239 zoals gewijzigd). Die bijzondere aard rechtvaardigde ook de invoering van een egalisatievoorziening, maar alleen voor verzekeringsmaatschappijen waarvan het kredietverzekeringsbedrijf meer dan een gering aandeel van hun totale verrichtingen uitmaakt (vijfde overweging van de considerans van richtlijn 87/343). Deze egalisatievoorziening, geregeld in het nieuwe artikel 15 bis van richtlijn 73/239, dient ter dekking van eventuele technische verliezen en van boven het gemiddelde liggende schadequoten die tijdens een boekjaar in deze branche optreden.

Wat daarentegen de openbare exportkredietverzekering betreft, meende de Raad, dat daar de normaal door de richtlijn voorgeschreven bescherming van de verzekerde door de Lid-Staat zelf wordt geboden (tweede overweging van de considerans van richtlijn 87/343). Op grond hiervan werd de uitsluiting van deze verrichtingen van het toepassingsgebied van de richtlijn voorlopig gehandhaafd.

Deze uitsluiting, waarvan verzoeksters de geldigheid betwisten, is in overeenstemming met strekking en doel van richtlijn 73/239, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/343. Bij de openbare exportkredietverzekering is de situatie objectief immers anders dan bij andere vormen van exportkredietverzekering en toepassing van de in de richtlijn geregelde waarborgen zou in dat geval geen rechtvaardiging kunnen vinden in de vereisten van bescherming van de verzekerden en van derden. De uitsluiting geldt bovendien enkel voor openbare exportkredietverzekering, ongeacht de rechtsvorm van de betrokken maatschappij en niet voor openbare verzekeringsbedrijven of voor bedrijven die voor rekening van de staat handelen; deze zijn aan de voorschriften van de richtlijn gebonden wanneer zij voor eigen rekening handelen en niet de waarborg van de staat genieten.

Door de uitsluiting van de openbare exportkredietverzekering te handhaven, is in richtlijn 87/343 rekening gehouden met de verschillen die het gevolg waren van de juridische en feitelijke situatie die in een bepaald stadium van het proces van coördinatie van de nationale bepalingen bestond. De richtlijn is echter niet de bron van een discriminatie die in strijd zou zijn met de door verzoeksters tot staving van hun beroep ingeroepen verdragsbepalingen.

Wanneer evenwel de voorwaarden waaronder de staat zijn waarborg of meer in het algemeen steun verleent voor verrichtingen inzake exportkredietverzekering, in sommige Lid-Staten indruisen tegen de verdragsbepalingen, met name die betreffende de mededinging en staatssteun, dan zou dat de in geding zijnde richtlijn tot gedeeltelijke coördinatie niet onwettig maken, doch eventueel wel grond opleveren voor een beroep in rechte om de inbreuk op die bepalingen te doen bestraffen.

Verzoeksters stellen voorts, dat richtlijn 87/343 ongeldig is wegens misbruik van bevoegdheid, doordat de erbij ingevoerde nieuwe financiële verplichtingen een door de Bondsrepubliek Duitsland bedongen tegenprestatie zijn voor haar instemming met de afschaffing van het stelsel van verplichte specialisatie van verzekeringsmaatschappijen. Dit middel is echter niet voldoende geadstrueerd om het Hof in staat te stellen de gegrondheid ervan te beoordelen.

Ten slotte stellen verzoeksters, dat de Raad en de Commissie onrechtmatig hebben gehandeld door na te laten de harmonisatie van de nationale wetgevingen in de verzekeringssector voort te zetten binnen de in artikel 2, lid 2, sub d, van de oorspronkelijke richtlijn 73/239 genoemde termijn, na het verstrijken waarvan coördinatiemaatregelen moesten worden ingevoerd met betrekking tot de openbare exportkredietverzekering.

Die termijn was hoe dan ook geen dwingende termijn waaraan de gemeenschapsautoriteiten rechtens waren gebonden, en de overschrijding ervan is derhalve geen nalaten op grond waarvan de Gemeenschap aansprakelijk zou zijn. Ook het feit dat krachtens artikel 1 van richtlijn 87/343 de toepassing van richtlijn 73/239 op de openbare exportkredietverzekering is uitgesteld tot een niet aan een precieze termijn gebonden latere coördinatie, is geen verzuim in die zin, aangezien de Raad om de hierboven uiteengezette redenen met de vaststelling van de bestreden bepalingen niet onwettig heeft gehandeld en nog minder de grenzen van zijn bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig heeft miskend.

In deze omstandigheden kan de Raad en de Commissie geen onwettig handelen worden verweten en dus ook geen onrechtmatig handelen of nalaten dat tot schadeplichtigheid van de Gemeenschap zou leiden. De vraag of er werkelijk schade bestaat en of er een causaal verband bestaat tussen die schade en de gestelde onrechtmatigheid, behoeft dus niet te worden onderzocht. De vordering tot schadevergoeding moet derhalve worden verworpen.

Of die vordering ontvankelijk is, en in het bijzonder of de door de Raad en de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid kunnen slagen, behoeft dus evenmin te worden onderzocht.

Het verzoek om de Raad en de Commissie te gelasten een ebde te maken aan de schadeveroorzakende situatie

In dit onderdeel van hun petitum vragen verzoeksters het Hof, de gemeenschapsinstellingen te gelasten bepaalde maatregelen te treffen. Het Hof heeft uit hoofde van de artikelen 178 en 215, tweede alinea, echter geen bevoegdheid daartoe.

Antwoordend op de bezwaren van de Raad en de Commissie tegen de ontvankelijkheid van dat verzoek, beroepen verzoeksters zich in repliek op artikel 176, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat handelt over de vergoeding van de nadelige gevolgen van een nietig verklaarde handeling, en op artikel 186 EEG-Verdrag, dat handelt over de voorlopige maatregelen die het Hof kan gelasten.

Er behoeft hier niet te worden ingegaan op de redenen waarom die bepalingen in ieder geval niet als rechtsgrondslag voor de vordering van verzoeksters kunnen dienen. Volstaan kan worden met vast te stellen, dat de vordering om de instellingen te gelasten de toepassing van sommige bepalingen van de richtlijnen 73/239 en 87/343 op te schorten of ze door andere te vervangen, onderstelt dat die bepalingen onwettig zijn. Zoals bij het onderzoek van de schadevordering is gebleken, is dat niet het geval. Daarom moet deze vordering van verzoeksters worden verworpen.

Gelet op het voorgaande, dient het beroep te worden verworpen.

Kosten

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij in de kosten worden verwezen.