Hof van Justitie EU 30-01-1991 ECLI:EU:C:1991:34

Conclusie van advocaat-generaal

G. Tesauro

van 30 januari 1991^(*)

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. In de onderhavige zaak is het Hof verzocht om uitlegging van een aantal bepalingen van richtlijn 77/91 /EEG van de Raad van 13 december 1976 strekkende tot het coördineren van de waarborgen welke in de Lid-Staten worden verlangd van de vennootschappen in de zin van artikel 58, tweede alinea, van het Verdrag, om de belangen te beschermen zowel van de deelnemers in deze vennootschappen als van derden met betrekking tot de oprichting van de naamloze vennootschap, alsook de instandhouding en wijziging van haar kapitaal, zulks ten einde die waarborgen gelijkwaardig te maken⁽¹⁾ (hierna: de „Tweede richt-lijn”).

2. Ik zal in het kort de context van de nationale regeling en de voorgeschiedenis van de hoofdgedingen aangeven.

Bij Griekse wet nr. 1386/1983 van 5 augustus 1983⁽²⁾ werd de Organismos Anasygkrotiseos Epicheiriseon AE (Instituut voor de reorganisatie van ondernemingen, hierna: de „OAE”) opgericht, een vennootschap waarvan het kapitaal geheel in handen is van de Staat en die tot doel heeft bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van het land. Hiertoe kan de OAE in het bijzonder het dagelijks bestuur en beheer overnemen van ondernemingen die worden gesaneerd of van genationaliseerde ondernemingen. Op grond van artikel 8, lid 8, van de wet kan de OAE tijdens de periode van het tijdelijk bestuur met name besluiten om, in afwijking van de voor de naamloze vennootschap geldende bepalingen betreffende de exclusieve bevoegdheid van de algemene vergadering op dit gebied, het maatschappelijk kapitaal van de onderneming te verhogen. De oude aandeelhouders behouden echter een voorkeurrecht dat zij binnen een bepaalde termijn moeten uitoefenen.

De Commissie heeft in het kader van de in artikel 93 EEG-Verdrag bedoelde procedure op 7 oktober 1987 een beschikking gegeven betreffende wet nr. 1386/1983.⁽³⁾ Bij deze beschikking verklaarde de executieve van de Gemeenschap geen bezwaar te hebben tegen de tenuitvoerlegging van de wet, op voorwaarde dat de Griekse regering onder meer de bepalingen betreffende de kapitaalverhoging zou wijzigen, zodat zij in overeenstemming zouden worden gebracht met de artikelen 25, 26, 29 en 30 van de Tweede richtlijn. Op 7 maart 1989 leidde de Commissie de in artikel 169 EEG-Verdrag bedoelde procedure in, wegens niet-nakoming door de Helleense Republiek van de op grond van de Tweede richtlijn op haar rustende verplichtingen. Op 10 maart 1990 ten slotte stemde het Griekse parlement voor wet nr. 1882/1990⁽⁴⁾, waarbij de vroegere regeling juist op het litigieuze punt in de door de Commissie gewenste zin werd gewijzigd.

3. Verzoekers in de hoofdgedingen zijn aandeelhouders van Klostiria Velka AE, een vennootschap die bij beschikking van de staatssecretaris van Industrie, Energie en Technologie van 14 december 1985⁽⁵⁾ onder de werking van wet nr. 1386/1983 is gebracht. Op 28 mei 1986 besloot de OAE, die het bestuur van de vennootschap had overgenomen, op basis van het reeds genoemde artikel 8, lid 8, het maatschappelijk kapitaal van de vennootschap, dat ongeveer 200 miljoen DR bedroeg, te verhogen met 400 miljoen DR. Dit besluit werd door de Griekse overheid goedgekeurd bij beschikking nr. 162 van 6 juni 1986⁽⁶⁾.

De Raad van State, waarbij verzoekers beroep tot nietigverklaring van de goedkeuringsbeschikking inzake de kapitaalverhoging hadden ingesteld, die door hen wegens strijd met de Griekse grondwet en de Tweede richtlijn onwettig werd geacht, verklaarde de grieven betreffende de ongrondwettigheid van de beschikking ongegrond. De Raad van State besloot echter tegelijkertijd de behandeling van de zaak te schorsen om het Hof drie prejudiciële vragen betreffende de uitlegging van de betrokken gemeenschapsregeling voor te leggen.

4. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter, die impliciet verwijst naar de vaste rechtspraak van het Hof inzake de rechtstreekse werking van richtlijnen, te vernemen of het artikel 25, junctis de artikelen 41, lid 1, en 42, van de Tweede richtlijn bepalingen bevatten die niet afhankelijk zijn van ter beoordeling van de Lid-Staten staande voorwaarden en die voldoende duidelijk zijn, zodat een justitiabele hierop voor de nationale rechter tegenover de Staat een beroep kan doen door te betogen dat een in wettelijke bepalingen opgenomen regeling onverenigbaar is met de zojuist genoemde artikelen.

Het onderzoek naar de eventuele rechtstreekse werking van artikel 42 wil ik voor dit moment buiten beschouwing laten; aan het eind van mijn conclusie zal ik op deze vraag terugkomen. Ten aanzien van artikel 25 van de Tweede richtlijn daarentegen moet worden opgemerkt, dat in lid 1 van dit artikel in zeer duidelijke en precieze bewoordingen een algemeen beginsel is neergelegd betreffende kapitaalverhogingen bij een naamloze vennootschap, namelijk dat „elke kapitaalverhoging plaatsvindt krachtens een besluit van de algemene vergadering”. Een dergelijke bepaling lijkt niet geconditioneerd door het bepaalde in het volgende lid, volgens hetwelk de oprichtingsakte of de algemene vergadering zelf een verhoging van het geplaatste kapitaal kunnen toestaan tot een daarin vast te stellen bedrag, waarbij een eventueel door de wet voorgeschreven maximum in acht moet worden genomen. Lid 2 vormt namelijk een nauwkeurig omschreven en duidelijk begrensde afwijking van het beginsel dat de algemene vergadering beslist over een kapitaalverhoging, terwijl het daardoor juist de mogelijkheid uitsluit dat de nationale wetgever buiten de uitdrukkelijk genoemde gevallen van dat beginsel afwijkt. De in lid 2 bedoelde afwijking staat dus niet in de weg aan de rechtstreekse werking van artikel 25, lid 1.

5. Dit betoog gaat eveneens op bij artikel 41 van de Tweede richtlijn, op grond waarvan de Lid-Staten van artikel 25 kunnen afwijken, indien dat noodzakelijk is voor de aanneming of toepassing van bepalingen die ertoe strekken de deelneming van werknemers of van andere bij de nationale wet bepaalde categorieën personen in het kapitaal van ondernemingen te bevorderen. Weliswaar geeft deze regel de nationale autoriteiten de discretionaire bevoegdheid om van het in artikel 25 neergelegde beginsel af te wijken, maar deze mogelijkheid blijkt eveneens uitdrukkelijk beperkt tot het genoemde geval, namelijk de bevordering van de sociale deelneming in het kapitaal van ondernemingen door het vergemakkelijken van de aankoop van aandelen door bepaalde categorieën van personen en met name door werknemers.

Het door deze bepaling beoogde doel volgt niet alleen uit de uitdrukkelijke verwijzing naar werknemers, maar ook uit het feit dat op grond van deze regel mag worden afgeweken van artikel 9, lid 1, en van artikel 26, volgens hetwelk bij aandelen die worden uitgegeven tegen inbreng, ten minste 25% van de nominale waarde moet worden gestort. Op die manier wil men in feite vergemakkelijken dat sociale groeperingen die gewoonlijk niet over aanzienlijke bedragen beschikken, aandelen kunnen verwerven.

Artikel 41 staat de Lid-Staten dus niet toe de draagwijdte van het in artikel 25 neergelegde beginsel ad nutum te beperken, maar het stelt enkel een specifieke afwijking vast, die een bepaalde sociale doelstelling dient. De verwijzing naar andere „categorieën personen” daarin moet derhalve aldus worden opgevat, dat zij betrekking heeft op werknemersorganisaties of op rechtspersonen die op welke wijze dan ook het sociale aandeelhouderschap willen bevorderen, en duidelijk niet op kredietinstellingen of enige andere publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon en zulks ongeacht het door hem nagestreefde doel. De draagwijdte van artikel 41 staat, buiten de uitdrukkelijk genoemde gevallen, dus niet in de weg aan de rechtstreekse werking van artikel 25.

6. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een wettelijke bepaling, die niet het eigenlijke rechtskader vormt voor kapitaalverhogingen bij een naamloze vennootschap, maar die tot doel heeft het hoofd te bieden aan de uitzonderlijke situatie waarin ondernemingen van bijzonder economisch en sociaal belang door hun zeer grote schuldenlast zijn komen te verkeren, en die bepaalt dat, ten einde het voortbestaan en de voortzetting van de activiteiten van zulke ondernemingen veilig te stellen, bij handeling van het bestuur kan worden besloten tot verhoging van het maatschappelijk kapitaal, onverminderd het voorkeurrecht van de oude aandeelhouders bij de uitgifte van nieuwe aandelen, binnen de werkingssfeer van artikel 25 van de Tweede richtlijn valt, en zo ja, in hoeverre een dergelijke wettelijke bepaling verenigbaar is met genoemd artikel 25, juncto artikel 41, lid 1, van de richtlijn.

Het eerste gedeelte van de vraag betreft de werkingssfeer zelf van artikel 25 van de Tweede richtlijn. Zoals uit de verwijzingsbeschikking blijkt, neigt de Griekse Raad van State tot de opvatting, dat een nationale wet die niet specifiek de kapitaalverhoging van vennootschappen regelt, maar die een wettelijke maatregel vormt om het hoofd te bieden aan de uitzonderlijke situatie waarin bepaalde ondernemingen zich door hun zeer grote schuldenlast bevinden, niet binnen de werkingssfeer van artikel 25 valt.

Ik kan meteen zeggen, dat ik het met die benadering niet eens ben. De Tweede richtlijn heeft namelijk in het bijzonder tot doel, te verzekeren dat aandeelhouders een gelijk minimumniveau van bescherming genieten. Wanneer nu een Staat door middel van bijzondere of uitzonderlijke wetten van de door de communautaire wetgever hiertoe vastgestelde bepalingen zou kunnen afwijken, zou dit een aanzienlijke inbreuk betekenen op het stelsel van waarborgen dat de richtlijn heeft willen geven, omdat het gelijke minimumniveau van bescherming van aandeelhouders in gevaar wordt gebracht.

De tekst levert geen enkele aanwijzing op, dat de communautaire wetgever de draagwijdte van artikel 25 heeft willen beperken tot ondernemingen die geen moeilijkheden kennen, door de Lid-Staten vrij te laten om voor crisissituaties bijzondere en afwijkende bepalingen aan te nemen. Integendeel, in de Tweede richtlijn wordt een dergelijk geval uitdrukkelijk geregeld, maar zonder dat daarbij wordt gesproken van mogelijke afwijkingen van andere regels van de richtlijn en terwijl slechts wordt bepaald, dat indien een belangrijk deel van het geplaatste kapitaal verloren is gegaan, de algemene vergadering van aandeelhouders binnen een in de wetgeving van de Lid-Staten vastgestelde termijn moet worden bijeengeroepen, ten einde na te gaan of het noodzakelijk is de vennootschap te ontbinden of andere maatregelen te nemen.

7. In het EEG-Verdrag zelf is het trouwens zo geregeld, dat wanneer men de Lid-Staten heeft willen toestaan bijzondere maatregelen te nemen ten einde vitale belangen veilig te stellen, dit uitdrukkelijk is bepaald en dat er gewoonlijk speciale controlemechanismes zijn ingesteld om misbruik te voorkomen.⁽⁷⁾

Het is immers duidelijk dat wanneer in elke gemeenschapsrechtelijke bepaling een algemeen voorbehoud zou worden gemaakt voor uitzonderlijke situaties, het risico zou bestaan dat het dwingende karakter en de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht in het gedrang komen.⁽⁸⁾

Als bevestiging voor de aanpak van de wetgever om eventuele afwijkingen uitdrukkelijk te formuleren wijs ik erop, dat richtlijn 78/855/EEG van de Raad van 9 oktober 1978 betreffende fusies van naamloze vennootschappen⁽⁹⁾ de Lid-Staten door middel van een speciale bepaling toestaat, het bepaalde in deze richtlijn niet toe te passen, wanneer één of meer vennootschappen die worden overgenomen of verdwijnen, zijn gewikkeld in een faillissement, akkoord of andere soortgelijke procedure (artikel 1, lid 3).

De afwezigheid van analoge bepalingen in de Tweede richtlijn versterkt de gedachte dat de communautaire wetgever de grootste draagwijdte heeft willen geven aan de regel dat de algemene vergadering beslist over een kapitaalverhoging, juist wegens de belangrijke gevolgen die een dergelijke wijziging kan hebben voor de vennootschapsstructuur.

8. Ten aanzien van de stelling dat de betrokken nationale regeling onder de in artikel 41 van de Tweede richtlijn uitdrukkelijk genoemde afwijkingsmogelijkheden kan vallen, wil ik opmerken dat uit de tekst van wet nr. 1386/1983 blijkt, dat de overdracht van aandelen, met name aan werknemers of aan de hen vertegenwoordigende organisaties, aan lagere overheden of andere publiekrechtelijke rechtspersonen, aan liefdadigheidsinstellingen, maatschappelijke organisaties of particulieren (artikel 2, lid 3) slechts één van de mogelijke activiteiten van de OAE vormt en niet zijn hoofddoelstelling. Deze bepaling is dus niet van dien aard dat zij de onderhavige wettelijke regeling in haar geheel in overeenstemming kan brengen met de bepalingen van de Tweede richtlijn.

Het feit dat de Griekse regering de betrokken wetgeving heeft gewijzigd juist op het punt dat ons bezighoudt is, zo men wil, een andere, zij het op zich niet beslissende bevestiging voor hetgeen ik tot dusverre heb gezegd.

9. Mijn conclusie met betrekking tot de uitlegging van de reeds genoemde regels ontslaat mij van de verplichting de vraag betreffende de rechtstreekse werking van artikel 42 van de Tweede richtlijn te behandelen, en hetzelfde geldt voor de derde vraag over de uitlegging van dat artikel.⁽¹⁰⁾

10. Voordat ik mijn conclusie beëindig wil ik kort stilstaan bij de met name door de Griekse regering gestelde vraag, of de werking van een beslissing van het Hof eventueel in de tijd beperkt is.

Dienaangaande wil ik allereerst eraan herinneren, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof „de uitlegging die het Hof van Justitie krachtens de hem bij artikel 177 verleende bevoegdheid geeft van een voorschrift van gemeenschapsrecht, wanneer daaraan behoefte bestaat, de betekenis en strekking van dat voorschrift verklaart en preciseert, zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht.”⁽¹¹⁾

Slechts bij uitzondering zal het Hof van Justitie, met toepassing van een aan de communautaire rechtsorde inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid en met het oog op de ernstige problemen die zijn arrest voor het verleden zou kunnen meebrengen voor te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, aanleiding kunnen vinden, voor belanghebbenden beperkingen te stellen aan de mogelijkheid met een beroep op de aldus uitgelegde bepaling die rechtsbetrekkingen weer in geding te brengen.⁽¹²⁾

Het Hof heeft van deze mogelijkheid slechts gebruik gemaakt in zeer specifieke omstandigheden, namelijk een gevaar van ernstige economische repercussies, met name veroorzaakt door het hoge aantal rechtsbetrekkingen die op basis van de geldend geachte regeling te goeder trouw tot stand zijn gekomen, alsmede de overweging dat particulieren en de nationale overheid tot het niet met de communautaire regeling overeenstemmende gedrag waren gebracht door een feitelijke en belangrijke onzekerheid over de strekking van de communautaire bepalingen, een onzekerheid waartoe de gedragingen van andere Lid-Staten of de Commissie eventueel hebben bijgedragen.⁽¹³⁾

Maar zelfs in dat geval heeft het Hof in elk geval de rechten van hen die vóór het arrest een rechtsvordering hebben ingesteld of een soortgelijke klacht hebben ingediend, veilig gesteld.

In het onderhavige geval is er geen enkel gegeven, noch op het punt van de uitlegging van de regel noch op het punt van het aantal belanghebbenden, dat een uitzondering op het beginsel van terugwerkende kracht van uitleggingsarresten zou kunnen rechtvaardigen. Ik stel het Hof derhalve voor, zich te houden aan de strenge criteria waardoor het zich in zijn vroegere rechtspraak op dit gebied heeft laten leiden en de werking van zijn beslissing niet in de tijd te beperken.

11. In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de door de Griekse Raad van State gestelde vragen als volgt te beantwoorden:

1. Artikel 25, juncto artikel 41, lid 1, van richtlijn 77/91 /EEG van de Raad is onvoorwaardelijk en voldoende duidelijk, zodat het voor de nationale rechter door een particulier tegenover de nationale autoriteiten kan worden ingeroepen wanneer hij meent dat een nationale wettelijke regeling daarmee onverenigbaar is.

2. Artikel 25, juncto artikel 41, lid 1, van richtlijn 77/91/EEG van de Raad moet aldus worden uitgelegd, dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die, ten einde het beheer te regelen van ondernemingen die zich in een crisistoestand bevinden, bepaalt dat bij handeling van het bestuur en zonder besluit van de algemene vergadering tot verhoging van het maatschappelijk kapitaal van een vennootschap kan worden besloten, ook al behouden de oude aandeelhouders een voorkeurrecht.”