Hof van Justitie EU 04-02-1992 ECLI:EU:C:1992:52

Conclusie van advocaat-generaal

M. Darmon

van 4 februari 1992^(*)

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

1. De heropening van de mondelinge behandeling in dit beroep wegens niet-contractuele aansprakelijkheid, dat Cato tegen de Commissie heeft uitgesteld, noopt mij tot enkele aanvullende opmerkingen op mijn conclusie van 18 juni 1991 in deze zaak; voor het overige en vooral voor de ontvankelijkheidsvraag verwijs ik uiteraard naar hetgeen ik eerder heb geschreven.

2. De eerste opmerking die ik wil maken, betreft de strijd tussen de Britse Scheme en richtlijn 83/515/EEG.⁽¹⁾

3. Als bewijs hiervoor voert verzoeker twee bepalingen van die Scheme aan. De eerste zou de bevoegde minister een discretionaire bevoegdheid geven waarin de richtlijn niet voorziet, en de tweede zou ten opzichte van de gemeenschapstekst een extra voorwaarde opleggen, te weten de verplichting voor de eigenaar van het schip om ten genoege van de bevoegde minister aan te tonen, dat de uitsluiting van dat schip uit de vissersvloot van de Gemeenschap definitief is.

4. In mijn eerdere conclusie heb ik uiteengezet, waarom het eerste argument mijns inziens niet houdbaar is.⁽²⁾ Vervolgens merkte ik op, dat de Britse regeling aanzienlijk afweek van de richtlijn in zoverre als zij de taak om zich ervan te vergewissen, dat de uitsluiting definitief is, die de richtlijn aan de Lid-Staat oplegt, aan de eigenaar van het schip heeft overgedragen, en dat de schade die Cato heeft geleden, niet zou zijn opgetreden indien de Britse regeling in overeenstemming was geweest met de richtlijn.⁽³⁾ Ik verwijs voor deze twee punten naar mijn eerste conclusie.

5. Tijdens de heropende mondelinge behandeling is aangevoerd⁽⁴⁾, dat de richtlijn de invoering van nationale beëindigingsregelingen met strengere voorwaarden niet verbood, zolang hiermee het doel van de richtlijn kon worden bereikt: de inkrimping van de vissersvloot van de Gemeenschap. Ook is betoogd, dat de richtlijn geen rechten in het leven beoogde te roepen voor particulieren.

6. Deze beide argumenten overtuigen niet.

7. In de eerste plaats zie ik niet waarom de richtlijn, indien de voorwaarden voor de toekenning van de premie door de nationale instanties kunnen worden bepaald, aan dit onderwerp de nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen wijdt, die voor de acties tot definitieve verlaging zijn neergelegd in de artikelen 5 en 6, en waarom zij voor het bestaan van deze nationale regelingen een goedkeuringsbeschikking van de Commissie verlangt, die wordt gegeven in het licht van inzonderheid de overeenstemming van die regelingen met de richtlijn.

8. In de tweede plaats kunnen een groot aantal handelingen van de nationale of communautaire overheid naar hun aard subjectieve rechten voor particulieren scheppen, ook al is dat niet hun doel. Denken we alleen maar aan de handelingen van de Gemeenschap op landbouwgebied, zoals de premies voor het rooien van wijnstokken, die zeker niet ten doel hebben om de wijnbouwers subjectieve rechten te verlenen, maar om de produktie van wijnen van gemiddelde kwaliteit in de Gemeenschap te verlagen. Betekent dit echter dat de ondernemer die aan alle voorwaarden voldoet om van de betrokken actie te kunnen profiteren, zich niet op de desbetreffende gemeenschapstekst kan beroepen, omdat het doel van die tekst niets met particulieren te maken heeft ? Natuurlijk niet ! Men kan immers niet enkel rekening houden met het nagestreefde doel, en het hiertoe gekozen middel negeren. Met andere woorden, wanneer een nationale of gemeenschapsbepaling tot gevolg heeft, ook al is dat niet het doel van de bepaling, dat voor particulieren rechten in het leven worden geroepen, dan moeten die rechten worden gerespecteerd.

9. Inderdaad waren de Lid-Staten niet verplicht, dergelijke acties tot inkrimping van de vissersvloot van de Gemeenschap te ondernemen, maar deden zij dat, dan waren zij ingevolge artikel 7, lid 1, van de richtlijn verplicht een regeling vast te stellen die met de richtlijn in overeenstemming was. Waar deze financiële steun een afwijking vormt op het bepaalde in de artikelen 92 tot en met 94 EEG-Verdrag, moest de steun in de Lid-Staten overigens volgens dezelfde voorwaarden worden verleend, daar anders de gelijke behandeling van de visserij van de verschillende Lid-Staten zou worden doorbroken. Aanvaardt men de stelling van het Verenigd Koninkrijk, dan zouden voor bepaalde visserij-industrieën de voorwaarden voor de herstructurering van hun vissersvloot gunstiger zijn dan voor andere, want het valt niet goed in te zien hoe die gelijke behandeling op andere wijze kan worden verzekerd.

10. Ik herhaal daarom mijn eerdere conclusie, dat de Scheme niet in overeenstemming is met de richtlijn.

11. Mijn tweede opmerking betreft de onrechtmatige daad van de Commissie. In mijn conclusie van 18 juni 1991 heb ik opgemerkt, dat deze zaak bijzonder was, omdat de Commissie hier geen normatieve handeling behoefde vast te stellen die economische beleidskeuzen impliceerde. Daarom zou de vaste rechtspraak van het Hof, die in een dergelijke situatie een „voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel”⁽⁵⁾ verlangt, hier niet kunnen gelden. In zaak C-282/90 (Vreugdenhil) heb ik dit onderscheid verder kunnen uitwerken. In de punten 41 tot en met 58 van mijn conclusie in die zaak heb ik mijn voorstel gemotiveerd om het vereiste van een ernstige fout niet te handhaven wanneer de handeling waarmee subjectieve rechten waren geschonden, geen economische beleidskeuzen impliceerde. De restrictieve opvatting van het Hof op dit gebied wordt volgens het Hof zelf verklaard

„door de overweging dat de wetgevende macht, zelfs ingeval de geldigheid van haar handelingen aan rechterlijke toetsing is onderworpen, niet telkens in haar voorbereidingen mag worden belemmerd door de mogelijkheid van schadevergoedingsacties, wanneer zij aanleiding heeft, in het algemeen belang normatieve maatregelen te nemen die de belangen van particulieren kunnen aantasten”.⁽⁶⁾

12. Zoals ik ter zake opmerkte, is dit vereiste, dat er voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap sprake moet zijn van een optreden dat aan willekeur grenst, gerechtvaardigd wanneer de gemeenschapsinstelling over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt, wat bij economisch beleid het geval is, maar niet wanneer de voorwaarden waaronder de aan de instelling toegekende bevoegdheid mag worden uitgeoefend, duidelijk en nauwkeurig omschreven zijn. In dat geval kan mijns inziens iedere schending van de betrokken norm tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap leiden, mits er uiteraard een subjectief recht is geschonden.

13. De beschikking die de Commissie in casu moest geven, behoorde tot de beschikkingen

waarbij haar discretionaire bevoegdheid zeer gering is. Op grond van artikel 7, lid 1, van de richtlijn moest de Commissie de voorgestelde nationale maatregel goedof afkeuren met inachtneming van de vraag of de maatregel in overeenstemming was met de richtlijn en rekening houdende met de andere voor de visserijsector bestaande of beoogde structurele maatregelen. Dit was dus een zuiver juridische beoordeling op basis van een vergelijking van de bepalingen van de richtlijn met die van de betrokken nationale regeling. Worden bij de uitoefening van die taak fouten gemaakt, dan is het mijns inziens niet nodig dat voor de bestraffing van die fout en voor de vergoeding van de daaruit voortvloeiende schade het bewijs wordt verlangd, dat de Commissie met de goedkeuring van een nationale regeling die niet in overeenstemming was met de richtlijn, ook nog een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel op gekwalificeerde wijze heeft geschonden. Volstaan kan worden met de vaststelling, dat zij door de goedkeuring van de Scheme artikel 7, lid 1, van de richtlijn heeft geschonden en dusdoende een onrechtmatige daad heeft begaan waarvoor de Gemeenschap in voorkomend geval aansprakelijk kan worden gesteld.⁽⁷⁾

14. Zo het Hof ook in casu de beginselen zou willen toepassing die in de rechtspraak zijn ontwikkeld met betrekking tot normatieve handelingen die economische beleidskeuzen impliceren, verwijs ik subsidiair naar punt 41 van mijn eerdere conclusie, waarin ik de schending van het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel door de Commissie heb behandeld.

15. Mijn derde en laatste opmerking betreft het causale verband tussen de onrechtmatige daad van de Commissie en de schade van Cato. Mijns inziens moet precies worden bepaald, waarin die schade bestaat. Dit is volgens mij niet het simpele feit dat hij geen premie heeft ontvangen, want de instelling van een beëindigingsregeling was, zoals reeds gezegd, niet verplicht. Maar het is de teleurstelling van de gerechtvaardigde verwachting die Cato op grond van de vaststelling van de Scheme mocht hebben. Cato heeft zijn schip verkocht met inachtneming van alle voorschriften van de richtlijn, maar heeft de premie toch niet ontvangen als gevolg van het feit dat de Scheme in strijd was met de gemeenschapsbepalingen. Het is dus letterlijk zijn gewettigd vertrouwen dat is geschonden, aangezien hij erop mocht vertrouwen, dat de nationale regeling door de Commissie moest worden goedgekeurd met inachtneming van inzonderheid haar overeenstemming met de richtlijn. De strijd tussen de Scheme en de richtlijn is echter enkel mogelijk geworden dankzij de onrechtmatige daad van de Commissie.

16. Het causale verband tussen het optreden van de Commissie en de aldus gedefinieerde schade van Cato staat mijns inziens dan ook vast.

17. Niettemin is de onrechtmatige daad van de Commissie ongetwijfeld niet de enige, die in deze zaak is begaan. Het Verenigd Koninkrijk heeft ook onrechtmatig gehandeld door een regeling vast te stellen die niet met de richtlijn strookte. Wij hebben hier dus te maken met het netelige probleem van een samenloop van onrechtmatige daden die tot het ontstaan van de schade hebben geleid. De rechtspraak heeft dit probleem lang geleden beslecht. In mijn eerste conclusie⁽⁸⁾ heb ik in dit verband het arrest Kampffmeyer⁽⁹⁾ geciteerd, waarin het Hof, na het beginsel te hebben aanvaard, dat een gemeenschapsinstelling aansprakelijk kan zijn, de verzoekers verzocht om de uitkomst af te wachten van de nationale procedures over de eventuele aansprakelijkheid van de betrokken Lid-Staat, om te vermijden dat verzoekers „ongenoegzaam dan wel tot een te hoog bedrag worden schadeloos gesteld.”⁽¹⁰⁾ Het is dus pas in het stadium van de schadevergoeding, heb ik toen gezegd, dat het Hof rekening houdt met de eventuele aansprakelijkheid van een Lid-Staat, zoals die door de nationale rechter kon worden vastgesteld.

18. Deze rechtspraak is door enige schrijvers gekritiseerd, omdat zij de aansprakelijkheid van de Gemeenschap tot een subsidiaire zou maken.⁽¹¹⁾ In deze zaak kan het Hof laten zien dat het principe van het arrest Kampffmeyer onder bepaalde bijzondere omstandigheden waarbij voor de nationale rechter geen enkele schadevergoeding meer kan worden verkregen, tot gevolg heeft, dat de Gemeenschap wordt belast met de verplichting om te garanderen, dat de particulier wiens subjectieve rechten zijn geschonden, voldoende schadeloos wordt gesteld.

19. Met de oorzaak van het ontbreken van schadevergoeding van de Lid-Staat die onrechtmatig heeft gehandeld, mag enkel rekening worden gehouden indien deze gelegen is in het optreden van de verzoeker zelf. In een dergelijk geval kan hij zich namelijk niet beroepen op het feit, dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de toepasselijke nationale procedures of dat hij dat te laat heeft gedaan.

20. Om de redenen die ik in punt 47 van mijn eerste conclusie heb genoemd, behoeft het Hof zich echter in casu niet te begeven in een ingewikkelde analyse van de eventuele nalatigheden en de interactie tussen die nalatigheden en de onrechtmatige daad van de Commissie, aangezien die nalatigheden geen vaststaande invloed kunnen hebben gehad op de verwezenlijking van de schade.

21. Deze aanvullende opmerkingen brengen mij ertoe om de „conclusie” van mijn conclusie van 18 juni 1991 in volle omvang te bevestigen.