Hof van Justitie EU 22-03-1994 ECLI:EU:C:1994:108

Achtergrond

Om het principiële verbod van staatssteun van artikel 92 EG-Verdrag te handhaven, voorzien leden 1 en 2 van artikel 93 in een aantal procedures die het mogelijk moeten maken dat reeds bestaande respectievelijk nieuw in te voeren steunmaatregelen worden getoetst op hun conformiteit met de gemeenschappelijke markt.

Het onderzoek naar nieuwe steunmaatregelen wijkt op één fundamenteel punt af van het onderzoek naar bestaande steunmaatregelen. Krachtens de laatste zin van artikel 93, lid 3, kan een Lid-Staat nieuwe steunmaatregelen tijdens dit onderzoek niet tot uitvoering brengen^(*), terwijl een gelijkaardige plicht tot opschorting niet geldt ten aanzien van bestaande steunmaatregelen.^(*)

Op 12 april 1990 bekrachtigde het Italiaanse Interministerieel Comité voor de Coördinatie van het Industriebeleid (CIPI) de sluiting van een contract tussen de Minister voor Maatregelen in de Mezzogiorno en Italgrani, een te Napels gevestigde onderneming die zich bezighoudt met de verwerking van granen.^(*) In dit contract werd aan Italgrani steun toegezegd ter waarde van 522,3 miljard LIT, voor investeringen ten bedrage van 964,5 miljard LIT.^(*) De steun kaderde binnen een steunregeling die werd ingevoerd door de Italiaanse wet nr. 64 van 1 maart 1986 inzake buitengewone maatregelen ten gunste van de Mezzogiorno.^(*)

Wet nr. 64 werd op 2 mei 1986 bij de Commissie aangemeld conform artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag. De steunmaatregelen waarin zij voorzag, werden door de Commissie gedeeltelijk^(*) en voorwaardelijk goedgekeurd bij beschikking 88/318/EEG van 2 maart 1988.^(*) Meer specifiek werden voorwaarden opgelegd inzake steunintensiteit^(*), terwijl artikel 9 van -de beschikking het volgende bepaalt:

„Italië is gehouden bij de toepassing van deze beschikking de vigerende communautaire voorschriften en verordeningen alsmede die welke door de Gemeenschapsinstellingen zullen worden aangenomen op het gebied van de coördinatie van de verschillende steunvormen in de sectoren industrie, landbouw en visserij, na te komen.”

Nadat klachten werden ingediend door Casillo Grani, een concurrent van Italgrani, en door een organisatie van fabrikanten van zetmeel uit granen^(*), met betrekking tot de steun die aan Italgrani werd verleend, verzocht de Commissie de Italiaanse autoriteiten op 26 juli 1990 om inlichtingen aangaande die steun. Op 7 september 1990 hebben de Italiaanse autoriteiten aan dit verzoek gevolg gegeven, volgens de Commissie echter niet op een afdoende wijze. Tijdens een vergadering van 28 september 1990 en in brieven van 4 en 14 oktober 1990 hebben de Italiaanse autoriteiten nog bijkomende inlichtingen verschaft.

Bij brief van 23 november 1990 deelde de Commissie aan de Italiaanse regering mee dat zij had besloten de procedure van artikel 93, lid 2, te openen, omdat er na een eerste onderzoek twijfel was gerezen omtrent de verenigbaarheid van de toegekende steun met de in beschikking 88/318 neergelegde voorwaarden inzake steunintensiteit, en met artikel 9 van die beschikking.^(*) In dezelfde brief „herinnerde” de Commissie de Italiaanse regering eraan dat „op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering mogen worden gebracht voordat de in lid 2 van dit artikel bedoelde procedure tot een eindbeslissing heeft geleid”.^(*) De andere Lid-Staten en de overige belanghebbenden werden via een mededeling in het Publikatieblad aangemaand om binnen vier weken hun opmerkingen te formuleren.^(*)

Tegen de beslissing van de Commissie om de procedure van artikel 93, lid 2, te openen, stelde de Italiaanse regering op 31 januari 1991 voor het Hof een beroep tot nietigverklaring in krachtens artikel 173 EG-Verdrag. Volgens Italië zou de Commissie de klacht van Casillo Grani hebben aangewend om beschikking 88/318 impliciet in te trekken. Deze intrekking maakt volgens Italië niet alleen een machts afwending uit, maar schendt bovendien de principes van gewettigd vertrouwen en van rechtszekerheid, evenals de bevoegdheidsregels, de wezenlijke vormvereisten en de motiveringsplicht welke gelden met betrekking tot de intrekking van een vroegere beslissing. Ook Italgrani leidde op 27 maart 1991 voor het Hof een beroep tot nietigverklaring in tegen de genoemde beslissing.^(*)

Van oordeel dat de beslissing om de procedure van artikel 93, lid 2, te openen, een louter voorbereidende handeling is die niet het voorwerp kan uitmaken van een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173, heeft de Commissie voor het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen overeenkomstig artikel 91, § 1 van het Reglement voor de procesvoering.^(*) In voornoemd arrest van 30 juni 1992 heeft het Hof deze exceptie verworpen. Het oordeelde dat de Commissie, door te verlangen dat Italië de uitkering van steun aan Italgrani zou opschorten, de steunmaatregelen definitief als „nieuw” had gekwalificeerd en dat:

„een beschikking houdende vaststelling dat de steunmaatregel verenigbaar is met het Verdrag, of het beroep tegen een beschikking waarbij de Commissie de onverenigbaarheid van de steunmaatregel vaststelt, niet de onomkeerbare gevolgen kan uitwissen die voortvloeien uit de omstandigheid dat de steun wegens de inachtneming van het in artikel 93, lid 3, laatste zin, neergelegde verbod eerst veel later is betaald”.^(*)

Bij beschikking 91/474/EEG van 16 augustus 1991^(*) heeft de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, afgesloten met een toelating tot steunverlening. In deze beschikking geeft zij te kennen dat de Italiaanse regering de aan Italgrani verleende steun in overeenstemming heeft gebracht met de voorwaarden gesteld in beschikking 88/318.^(*)

Na deze positieve eindbeslissing heeft Italgrani haar beroep tot nietigverklaring ingetrokken. Italië daarentegen, dat de toegekende steun overigens pas na de eindbeslissing van de Commissie daadwerkelijk heeft uitgekeerd^(*), heeft zijn beroep aangehouden.

Aflijning van de problematiek

Volgens mij hoeft het Hof niet in te gaan op de opmerkingen van de Commissie over het procesbelang van Italië en over de rechtsgeldigheid van beschikking 91/474 (infra, nr. 8). Een inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de aan Italgrani toegekende steun met de gemeenschappelijke markt lijkt het Hof me evenmin te moeten doorvoeren (infra, nr. 9). Ten slotte zal een precisering van de draagwijdte van een aantal door Italië opgeworpen middelen (infra, nr. 10) duidelijk maken, dat het Hof zich in deze zaak kan concentreren op de vraag of de Commissie de steun aan Italgrani in de bestreden beschikking terecht als nieuw heeft gekwalificeerd.

In zijn schriftelijke opmerkingen voor het Hof stelt de Commissie dat Italië geen belang zou hebben bij het beroep tot nietigverklaring en dat, mocht het Hof dit beroep gegrond verklaren, de rechtsgeldigheid van beschikking 91/474 in het gedrang zou komen. In het kader van dit beroep dient het Hof mijns inziens op geen van beide stellingen in te gaan. Over de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring heeft het zich definitief uitgesproken in voornoemd arrest van 30 juni 1992^(*), terwijl de rechtsgeldigheid van beschikking 91/474 hier hoegenaamd niet in geding staat.

In zijn arrest van 30 juni 1992 over de ontvankelijkheid van deze zaak oordeelde het Hof:

„Uit het betoog van de Italiaanse regering blijkt duidelijk, dat het beroep tot nietigverklaring alleen betrekking heeft op het besluit van de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag in te leiden met betrekking tot de aan Italgrani toegekende steun, voor zover daarbij de eerdere algemene goedkeuringsbeschikking is ingetrokken, maar niet voor zover daarin een oordeel wordt uitgesproken over de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag. Het Hof zal zijn onderzoek dus tot dat aspect van het besluit beperken.”^(*)

Italië heeft zijn beroep tot nietigverklaring inderdaad bewust gericht tegen de wijze waarop de Commissie de procedure van artikel 93 heeft aangewend, en niet tegen de inhoudelijke beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt.^(*) In aansluiting op de grieven van Italië zal ik hier evenmin ingaan op die inhoudelijke beoordeling (zelfs al heeft de Commissie hieraan het overgrote deel van haar opmerkingen voor het Hof gewijd).

Uit het verzoekschrift van Italië, zoals dat op 31 januari 1991 bij het Hof werd ingediend, en uit de in het vorige nummer geciteerde passage van het arrest van 30 juni 1992, zou men kunnen afleiden dat Italië de opening door de Commissie van de procedure van artikel 93, lid 2, als dusdanig onwettig acht. In de repliek verduidelijkt Italië echter — terecht^(*) — dat die procedure alleen wordt geviseerd voor zover ze niet beperkt is gebleven tot een onderzoek naar de naleving van beschikking 88/318, maar de aan Italgrani toegekende steun rechtstreeks aan het Verdrag heeft getoetst (daarover infra nr. 13).

De kwalificatie van de Italiaanse steunmaatregelen als „nieuw”

Het lijdt geen twijfel dat de in geding staande steunmaatregelen ten gunste van Italgrani kaderen binnen het eerder door de Commissie bij beschikking 88/318 (gedeeltelijk en voorwaardelijk) goedgekeurde algemene steunprogramma van wet nr. 64. De Commissie heeft dit uitdrukkelijk bevestigd.^(*) Het lijdt evenmin twijfel — en is reeds door het Hof erkend^(*) — dat de Commissie deze steunmaatregelen, door Italië te verplichten tot opschorting van de uitkering ervan, als nieuwe steun heeft gekwalificeerd.

De vraag is dus of de Commissie een individuele steunmaatregel die kadert in een eerder door haar goedgekeurd regionaal steunplan als „nieuw” mag kwalificeren en bijgevolg mag verlangen dat de uitvoering ervan zou worden opgeschort.

Over deze vraag (die ook aan de orde staat in een andere bij het Hof aanhangige zaak, Namur-Assurances du Crédit^(*)) heeft het Hof zich nog niet uitgesproken.^(*) Toch is de vraag niet volledig nieuw. Advocaat-generaal Darmon heeft ze reeds uitgebreid behandeld in zijn conclusie bij het arrest Irish Cement Ltd van 15 december 1988.^(*) Dit arrest betrof steun die, ten belope van 30% van de geplande investeringen, werd verleend aan een in Noord-Ierland gevestigde onderneming. Irish Cement, een concurrent van de begunstigde onderneming, diende een klacht in bij de Commissie. Die oordeelde echter dat de steun ressorteerde onder een eerder gepubliceerde „Mededeling inzake regionale steunregelingen”, volgens dewelke steun mocht worden toegekend ten belope van 50% van de voorgenomen investeringen, zonder dat die aan de Commissie moest worden voorgelegd. Irish Cement stelde tegen de Commissie een beroep tot nietigverklaring en een beroep wegens nalaten in.

In die zaak verdedigde Irish Cement het standpunt dat elke individuele steunmaatregel die wordt toegekend op basis van een bestaande steunregeling — ook wanneer hij volledig aan de voorwaarden daarvan voldeed — nieuwe steun is waarvoor de aanmeldingsplicht geldt. De Commissie, die een ander standpunt innam dan het standpunt dat ze in onderhavige zaak verdedigt, argumenteerde dat dergelijke individuele steunmaatregelen als bestaande steun moeten worden gekwalificeerd. De procedure van artikel 93, lid 2, zou met betrekking tot dergelijke maatregelen slechts kunnen worden ingesteld indien voorafgaandelijk de procedure van artikel 93, lid 1, zou zijn gevolgd. „Bovendien”, aldus de Commissie, „kan de procedure van artikel 93, lid 2, in ieder geval slechts leiden tot wijziging van de regeling voor de toekomst en in geen geval gevolgen hebben voor een specifieke steun die op basis van een bestaande regeling is toegekend. De beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen staan daaraan in de weg.”^(*)

In zijn conclusie sloot advocaat-generaal Darmon zich aan bij het standpunt dat de Commissie toen verdedigde. Hij stelde onder meer:

„Het door verzoekster gemaakte onderscheid tussen de bestaande steunregeling en de individuele maatregelen kan niet worden aanvaard, voor zover deze laatste daarbij als ‚nieuwe steunmaatregelen’ in de zin van artikel 93 worden aangemerkt.

[Uitvoeringsmaatregelen] vormen de uitvoering van een bestaande regeling. Dit is, anders dan verzoekster stelt, geen beleid van ‚machtigingen en bloc’. Het is het logische gevolg van de omstandigheid, dat regionale steunregelingen ,een concrete vorm aannemen' onder de regeling van artikel 93, lid 1, EEG-Verdrag.

Het onderzoek dat de Commissie op grond van deze bepaling verricht, stelt haar in staat, tezamen met de Lid-Staten de werking van de regeling te beoordelen en, zo nodig, wijzigingen voor te stellen. Indien deze wijzigingen door de betrokken Lid-Staat worden geweigerd, kunnen zij via de procedure van artikel 93, lid 2, worden opgelegd, maar, het zij herhaald, enkel voor de toekomst.”

Met de Commissie en de advocaat-generaal in de zaak Irish Cement ben ik van oordeel dat individuele steunmaatregelen die binnen het raam van een eerder goedgekeurd algemeen steunprogramma worden genomen, als bestaande steun moeten worden aangemerkt. Dit brengt mee dat zij in principe enkel kunnen worden getoetst op hun conformiteit met de in het algemene programma gestelde voorwaarden. Zou men dergelijke maatregelen als „nieuw” kwalificeren, dan is het nut van algemene (regionale of sectoriële) steunprogramma's zo goed als onbestaand, aangezien de in het raam daarvan getroffen individuele steunmaatregelen dan toch, elk apart, moeten worden aangemeld, onderzocht en goedgekeurd.^(*) Zou het de Commissie dan ook nog worden toegestaan deze individuele steunmaatregelen rechtstreeks aan het Verdrag te toetsen (in plaats van enkel te controleren of ze voldoen aan de eerder, in de algemene programma's gestelde voorwaarden) dan verliezen dergelijke algemene programma's vrijwel étke juridische waarde aangezien de Commissie hun draagwijdte en verhouding tot het Verdrag dan bij elk onderzoek van individuele steunmaatregelen opnieuw in vraag kan stellen. De principes van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid komen daardoor in het gedrang.

Bovendien zouden algemene steunprogramma's aldus hun economische en politieke functie verliezen. Die bestaat hierin dat ze, in hoofde van zowel de Lid-Staten als de Commissie, een globale planning van steunverlening toelaten op langere termijn. Een dergelijke planning maakt het niet alleen mogelijk om een meer gericht regionaal en/of sectorieel steunbeleid te voeren, maar staat tevens garant voor een vereenvoudigde controle van individuele steunmaatregelen door de Commissie.^(*)

Dit principiële standpunt staat er natuurlijk niet aan in de weg, dat de Commissie gerechtigd blijft om op te treden tegen misbruiken vanwege Lid-Staten die een individuele steunmaatregel presenteren als de uitvoering van een eerder goedgekeurd algemeen steunprogramma, terwijl de maatregel in kwestie kennelijk niet door een dergelijk programma wordt gedekt (bij voorbeeld omdat de onderneming waaraan steun wordt verleend, is gevestigd in een regio waarvoor geen algemeen steunprogramma werd goedgekeurd) of kennelijk in strijd is met de in het algemeen programma specifiek gestelde voorwaarden.^(*) Indien de Commissie een dergelijk misbruik kan aantonen, kan ze de betrokken steun alsnog als „nieuw” kwalificeren en eisen (desgevallend bij wijze van voorlopige maatregel^(*)) dat de uitkering ervan wordt opgeschort. De Commissie dient dan evenwel in haar beslissing duidelijk de redenen aan te geven waarom zij een dergelijk misbruik aanwezig acht, zodat het Hof, ingeval de betrokken Lid-Staat of de begunstigde onderneming tegen die beslissing in beroep zou komen, toezicht kan uitoefenen op de motivering van de Commissie.

Het in het vorige nummer geformuleerde standpunt staat er evenmin aan in de weg dat de Commissie een individuele steunmaatregel zou aanvechten, omdat hij niet voldoet aan de in het toepasselijke algemene programma gestelde specifieke voorwaarden.^(*) Zulks dient dan echter te geschieden in het kader van een onderzoek naar bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 93, leden 1 en 2, EG-Verdrag, en dus zonder dat daardoor de uitvoering van de maatregel wordt geschorst.

In casu zijn alle partijen het erover eens dat de steun aan Italgrani kadert binnen het door de Commissie bij beschikking 88/318 goedgekeurde algemene steunprogramma van wet nr. 64. In die omstandigheden dient de brief die de Commissie op 23 november 1990 aan de Italiaanse regering heeft toegezonden in elk geval te worden vernietigd, aangezien de Commissie de conformiteit van de steunverlening aan Italgrani SpA heeft onderzocht in het kader van een onderzoek naar nieuwe steunmaatregelen, en de Italiaanse overheid dienvolgens de verplichting heeft opgelegd om de uitkering van de steun op te schorten. Voorts dient de Commissie krachtens artikel 69, § 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten van het geding te worden verwezen.

Conclusie

Concluderend geef ik het Hof in overweging als volgt te oordelen:

1. De brief van de Commissie aan de Italiaanse regering van 23 november 1990 wordt vernietigd.

2. De Commissie wordt verwezen in de kosten.”