Hof van Justitie EU 22-10-1992 ECLI:EU:C:1992:403

Achtergrond

2. Koua Poirrez werd op 17 december 1966 geboren in Ivoorkust. Bij vonnis van 28 juli 1987, in Frankrijk uitvoerbaar verklaard door een vonnis van 11 december 1987, werd hij geadopteerd door B. Poirrez, een Frans onderdaan die in Frankrijk woont en werkt. Vooralsnog heeft hij hierdoor echter niet de Franse nationaliteit verworven, maar integendeel de nationaliteit van Ivoorkust behouden.⁽³⁾

Het verzoek van Koua Poirrez om met ingang van 1 juni 1990 een Franse uitkering voor volwassen minder-validen te krijgen, werd afgewezen door de CAF. Bij besluit van 6 september 1990 sloot de Commission de recours amiable de la Caisse d'allocationo familiales zich bij het standpunt van de CAF aan. Tegen dit besluit heeft Koua Poirrez bij brief van 26 februari 1991 beroep ingesteld bij het Tribunal des affaires de sécurité sociale te Bobigny (hierna: „het verwijzende rechtscollege”).

3. Volgens artikel L. 821-1 van de Code français de la sécurité sociale kan op een uitkering voor volwassen minder-validen slechts aanspraak gemaakt worden door „een ieder die de Franse nationaliteit bezit of onderdaan is van een land waarmee een wederkerigheidsovereenkomst inzake toekenning van uitkeringen voor minder-validen gesloten is”. De Guide de l'allocataire die werd uitgegeven door de CAFRP voegt hieraan toe dat ook EEG-onderdanen en hun echtgenoten, ascendenten en descendenten ten laste, aanspraak kunnen maken op een uitkering voor volwassen minder-validen. Via deze toevoeging wilde de Franse overheid het Europese sociale-zekerheidsrecht, en met name verordening nr. 1612/68, implementeren.⁽⁴⁾ Volgens dit recht moeten migrerende werknemers uit een Lid-Staat van de Gemeenschap, evenals hun gezinsleden, in de Lid-Staat waar ze werken van dezelfde sociale voordelen kunnen genieten als de onderdanen van die Lid-Staat.⁽⁵⁾

Koua Poirrez is per hypothese geen Frans onderdaan. Bovendien is hij geen EEG-onderdaan, geen descendent ten laste van een migrerende EEG-werknemer, en geen onderdaan van een land dat met Frankrijk een overeenkomst heeft gesloten tot toekenning van uitkeringen aan minder-validen op basis van wederkerigheid. In die omstandigheden kan hij volgens de CAF geen aanspraak maken op dergelijke uitkeringen.

4. Het verwijzende rechtscollege werpt op dat dit standpunt van de CAF zou leiden tot een toestand van omgekeerde discriminatie („discrimination à rebours”), waarbij gezinsleden niet-EEGonderdanen van Franse werknemers benadeeld zouden worden ten opzichte van gezinsleden niet-EEGonderdanen van migrerende EEG-werknemers. Immers, indien de vader van Koua Poirrez een migrerende EEG-werknemer zou zijn, bij voorbeeld een in Frankrijk werkende onderdaan van een andere Lid-Staat, zou zijn zoon uit Ivoorkust conform de Franse wetgeving wel recht hebben op de uitkering die hem nu geweigerd wordt.

Aan het Hof wordt de vraag gericht of dergelijke omgekeerde discriminatie wel verenigbaar is met het discriminatieverbod uit de artikelen 7 en 48, lid 2, EEG-Verdrag:

„Is het verenigbaar met de artikelen 7 en 48, lid 2, EEG-Verdrag dat een gezinslid van een EEG-onderdaan (in casu een descendent door adoptie) met woonplaats in het land waarvan het gezinshoofd de nationaliteit bezit, van het genot van de uitkering voor gehandicapte volwassenen wordt uitgesloten op grond dat de richtlijnen [lees: verordeningen] nrs. 1612/68 en 1251/70 enkel van toepassing zijn op migrerende werknemers, en liet gezinshoofd deze hoedanigheid niet bezit?”

Bestaan van omgekeerde discriminatie

5. Om vast te stellen of de huidige Franse regeling wel degelijk aanleiding kan geven tot omgekeerde discriminatie, heeft het Hof aan de Franse regering de volgende bijkomende vragen gesteld:

1. „Kan een gezinslid van een migrerend werknemer aanspraak maken op een uitkering voor volwassen minder-validen, indien dit gezinslid onderdaan van een derde land en de migrerende werknemer tot wiens familie hij behoort, onderdaan van een Lid-Staat is?”

2. „Kan een gezinslid van een Frans onderdaan aanspraak maken op een uitkering voor volwassen minder-validen, indien dit gezinslid onderdaan is van een derde land en de werknemer tot wiens familie hij behoort, geen migrerend werknemer is?”

Het antwoord van de Franse regering op de eerste vraag is positief en uit de formulering ervan blijkt nogmaals dat de Franse bepalingen werden ingegeven door een streven naar conformiteit met het gemeenschapsrecht. Het antwoord op de tweede vraag is negatief, met dien verstande dat niet-EEGgezinsleden van Franse onderdanen toch aanspraak kunnen maken op een uitkering voor volwassen minder-validen indien Frankrijk met hun land van herkomst een wederkerigheidsovereenkomst in die zin gesloten heeft.

Uit de combinatie van een positief antwoord op de eerste en een principieel negatief antwoord op de tweede vraag blijkt dat de huidige Franse regeling wel degelijk aanleiding kan geven tot omgekeerde discriminatie tussen gezinsleden niet-EEGonderdanen van in Frankrijk werkende migrerende EEG-werknemers enerzijds en gezinsleden niet-EEGonderdanen van in Frankrijk werkende Fransen anderzijds.

Conformiteit met de artikelen 7 en 48, lid 2, van het Verdrag

6. Artikel 7 EEG-Verdrag verbiedt in algemene bewoordingen elke discriminatie op grond van nationaliteit:

„Binnen de werkingssfeer van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.

Op voorstel van de Commissie en in samenwerking met het Europese Parlement kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen regelingen treffen met het oog op het verbod van bedoelde discriminaties.”

Artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag past het verbod uit artikel 7 toe op het vrije verkeer van werknemers:

„Dit [de totstandbrenging van het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap] houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der Lid-Staten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.”

Artikel 48 werd op zijn beurt verder uitgewerkt door een aantal verordeningen van de Raad, waaronder de in de prejudiciële vraag genoemde verordeningen nrs. 1612/68 en 1251/70, en tevens verordening nr. 1408/71. Uitkeringen voor minder-validen ressorteren onder het materieel toepassingsgebied van deze verordeningen.⁽⁶⁾

7. De situatie van (een gezinslid van) een werknemer die nooit gebruik gemaakt heeft van zijn recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap beschouwt het Hof als een louter interne situatie, dit wil zeggen een situatie die geheel binnen de interne sfeer van een Lid-Staat ligt.⁽⁷⁾ Herhaaldelijk heeft het bevestigd dat de verdragsbepalingen⁽⁸⁾ over het vrije verkeer van werknemers, en de ter uitvoering daarvan vastgestelde regelingen, niet kunnen worden toegepast op een dergelijke louter interne situatie.⁽⁹⁾

Ter verkrijging van de Franse uitkering voor minder-validen beroept Koua Poirrez zich op zijn situatie als geadopteerde zoon van B. Poirrez. Uit de gegevens van het verwijzende rechtscollege blijkt echter dat deze laatste een Frans onderdaan is die nooit buiten Frankrijk gewerkt of gewoond heeft, en dus nooit gebruik gemaakt heeft van zijn recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap. Zoals de Commissie en de regeringen van Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk terecht opmerken, gaat het hier dan ook om een louter interne situatie waarop de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers niet van toepassing zijn.

8. Eigenlijk heeft het verwijzende rechtscollege niet aan het Hof gevraagd of de verdragsbepalingen over het vrije verkeer van werknemers nu wel of niet van toepassing zijn op louter interne situaties. Het heeft het Hof gevraagd of de omgekeerde discriminatie die uit de niet-toepasselijkheid van dergelijke verdragsbepalingen op louter interne situaties kan voortvloeien, verenigbaar is met de discriminatieverboden van artikelen 7 en 48, lid 2, van het Verdrag.

Het antwoord op beide vragen hangt echter nauw samen. Vermits de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers niet toepasselijk zijn op louter interne situaties, kunnen ze er zich logischerwijze ook niet tegen verzetten dat een Lid-Staat (gezinsleden van) zijn eigen onderdanen in zulke louter interne situatie behandelt op een manier die hen benadeelt ten opzichte van (gezinsleden van) onderdanen uit andere Lid-Staten.

9. Hiermee is meteen ook het antwoord gegeven op de prejudiciële vraag zoals die door het verwijzende rechtscollege werd geformuleerd. De artikelen 7 en 48, lid 2, EEG-Verdrag verzetten er zich niet tegen dat een gezinslid van een niet-migrerende werknemer van een uitkering voor gehandicapte volwassenen wordt uitgesloten op grond dat de verordeningen nrs. 1612/68 en 1251/70, evenals verordening nr. 1408/71, slechts op migrerende werknemers van toepassing zijn. Deze artikelen vinden op de situatie van dergelijk gezinslid immers geen toepassing.

Conformiteit met fundamentele rechtsprincipes

10. Dat het EEG-Verdrag en zijn uitvoeringsverordeningen zich terzake niet verzetten tegen een toestand van omgekeerde discriminatie, betekent nog niet dat het gemeenschapsrecht als dusdanig zich daar niet tegen verzet. Naast het EEG-Verdrag maken immers ook algemene rechtsbeginselen en door de Gemeenschap gesloten internationale verdragen deel uit van de communautaire rechtsorde.

In dat verband is het opvallend dat Koua Poirrez het in zijn opmerkingen voor het Hof nauwelijks heeft over het EEG-Verdrag. Hij voert in hoofdorde aan dat een toestand van omgekeerde discriminatie onverenigbaar is met de Universele Verklaring voor de rechten van de mens en met de ACS-EEGovereenkomsten.

11. De prejudiciële vraag maakt geen melding van de Universele Verklaring of van de ACS-EEGovereenkomsten. Het Hof heeft echter meermaals gesteld dat het bij het antwoord op een prejudiciële vraag bepalingen van gemeenschapsrecht in aanmerking kan nemen die de nationale rechter niet in zijn vraag heeft vermeld, en dit teneinde die rechter een bruikbaar antwoord te geven.⁽¹⁰⁾ Het arrest ERT voegt hieraan toe dat het Hof in een prejudiciële procedure aan de nationale rechter alle elementen moet verstrekken die deze nodig heeft om een nationale regel die zich binnen het kader van het gemeenschapsrecht situeert, te toetsen aan de fundamentele rechten waarvan het Hof de naleving verzekert:

„Zodra daarentegen een dergelijke wettelijke regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht komt, moet het Hof ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om de verenigbaarheid te kunnen beoordelen van die regeling met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, in het bijzonder die welke in het Europees Verdrag zijn neergelegd.”⁽¹¹⁾

12. De Universele Verklaring voor de rechten van de mens is een internationale beginselverklaring. Het Hof acht dergelijke verklaringen medebepalend voor de inhoud van de algemene rechtsbeginselen van gemeenschapsrecht. Sinds het arrest Nold staat het immers vast dat:

„de fundamentele rechten (...) een integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het [Hof] verzekert;

aan internationale wilsverklaringen inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de Lid-Staten hebben medegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten ook aanwijzingen kunnen worden ontleend waarmede in het raam van het gemeenschapsrecht rekening dient te worden gehouden.”⁽¹²⁾

Artikel 22 van de Universele Verklaring luidt:

„Een ieder heeft als lid van de gemeenschap recht op maatschappelijke zekerheid en heeft er aanspraak op, dat door middel van nationale inspanning en internationale samenwerking, en overeenkomstig de organisatie en de hulpbronnen van de betreffende staat, de economische, sociale en culturele rechten, die onmisbaar zijn voor zijn waardigheid en voor de vrije ontplooiing van zijn persoonlijkheid, verwezenlijkt worden.”

13. Ofschoon de Universele Verklaring en meer bepaaldelijk artikel 22 ervan derhalve deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen van de Gemeenschap welker eerbiediging het Hof verzekert, ben ik niet van oordeel dat het Hof in dit specifieke geval kan nagaan of ze werden nageleefd.

Het komt mij immers voor dat de in geding staande Franse reglementering zich niet volledig situeert binnen het kader van het gemeenschapsrecht, in de zin daaraan gegeven in het arrest ERT. Zij situeert zich ongetwijfeld binnen dat kader voor zover ze — vanuit een bekommernis tot implementatie van het Europese sociale-zekerheidsrecht — rechten toekent aan familieleden van onderdanen uit andere Lid-Staten. Gelet op voormelde rechtspraak van het Hof volgens dewelke de communautaire regelen inzake vrij verkeer van werknemers niet van toepassing zijn op situaties die geheel binnen de interne sfeer van een Lid-Staat liggen, situeert de Franse reglementering zich echter niet binnen het kader van het gemeenschapsrecht in de mate dat ze een welbepaalde sociale-zekerheidsprestatie weigert aan familieleden van eigen onderdanen en deze familieleden op die manier omgekeerd discrimineert.

In die omstandigheden staat het niet aan het Hof na te gaan of dat gedeelte van de betrokken nationale wetgeving, en de daaruit voortvloeiende omgekeerde discriminatie, verenigbaar is met de van het gemeenschapsrecht deel uitmakende fundamentele rechten. Het staat derhalve aan de nationale rechter om — mede in acht genomen andere sociale rechten die Koua Poirrez mogelijkerwijze toekomen— na te gaan of dat gedeelte van de Franse wetgeving verenigbaar is met artikel 22 van de Universele Verklaring, en zo niet of hij aan dat artikel rechten kan ontlenen.

Conformiteit met de EEG-ACSovereenkomsten

14. Koua Poirrez argumenteert dat ook de Derde en Vierde EEG-ACSovereenkomsten zich verzetten tegen elke toestand van omgekeerde discriminatie. De ACS-EEGovereenkomsten, ook Conventies van Lomé genoemd, werden gesloten tussen enerzijds de Gemeenschap en haar Lid-Staten, en anderzijds een aantal Staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan. Ivoorkust is partij bij deze akkoorden. De Derde ACS-EEGovereenkomst⁽¹³⁾ werd op 8 december 1984 ondertekend, trad in werking op 1 mei 1986⁽¹⁴⁾ en is verstreken op 28 februari 1990⁽¹⁵⁾; de Vierde overeenkomst⁽¹⁶⁾ werd op 15 december 1989 ondertekend en is op 1 september 1990 in werking getreden.⁽¹⁷⁾ Sinds hun inwerkingtreding vormen deze op basis van artikel 238 EEG-Verdrag gesloten overeenkomsten een integrerend deel van de communautaire rechtsorde, en het Hof is bijgevolg bevoegd om bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen over de uitlegging ervan.⁽¹⁸⁾

15. Koua Poirrez beroept zich specifiek op twee bepalingen uit de overeenkomsten die een discriminatieverbod bevatten, namelijk op artikel 5, lid 2 van de Vierde overeenkomst en op bijlage X bij de Slotakte van de Derde overeenkomst, ondertussen vervangen door bijlage VI bij de Slotakte van de Vierde overeenkomst.

16. Artikel 5, lid 2, van de Vierde overeenkomst bepaalt onder meer:

„De partijen bij de Overeenkomst verklaren (...) bijzonder gewicht te hechten aan (...) alle rechten van de mens (...): een niet-discriminerende behandeling; de fundamentele rechten van de persoon; de burgerlijke en politieke rechten; de economische, sociale en culturele rechten (...)

[Zij] bevestigen andermaal dat zij krachtens het internationale recht gehouden zijn en zich ertoe verbonden hebben om alle vormen van discriminatie op grond van (...) nationaliteit (...) te bestrijden en zodoende uit de weg te ruimen (...) De Lid-Staten van de Gemeenschap (en/of in voorkomend geval de Gemeenschap zelf) en de ACS-Staten blijven er in het kader van de juridische of administratieve maatregelen die zij aangenomen hebben of zullen aannemen, op toezien dat migrerende werknemers, studenten en andere buitenlandse onderdanen die zich legaal op hun grondgebied bevinden, met name voor wat betreft hun (...) gezondheidszorg, andere sociale diensten en werkgelegenheid, in geen enkel opzicht gediscrimineerd worden op basis van ras, godsdienst, cultuur of sociale achtergrond.”

Uit de bewoordingen ervan blijkt dat artikel 5, lid 2, van de Vierde EEG-ACSovereenkomst net als de Universele Verklaring voor de rechten van de mens — waarnaar in de preambule van de overeenkomst trouwens uitdrukkelijk venvezen wordt⁽¹⁹⁾ — een niet-bindende beginselverklaring inzake de naleving van mensenrechten uitmaakt. Enkel in de laatst geciteerde zin wordt deze algemeen geformuleerde verklaring in beperkte mate geconcretiseerd. In deze laatste zin wordt echter niet opnieuw melding gemaakt van discriminatie op grond van nationaliteit.

17. Bijlage X bij de Slotakte van de Derde overeenkomst, vervangen door bijlage VI bij de Slotakte van de Vierde overeenkomst heet „Gemeenschappelijke verklaring betreffende werknemers die onderdaan zijn van een van de partijen bij de Overeenkomst en legaal op het grondgebied van een Lid-Staat of een ACS-Staat verblijven” en bepaalt onder meer:

„2. De werknemers die de nationaliteit van een ACS-Staat bezitten en legaal in loondienst werkzaam zijn op het grondgebied van een Lid-Staat, alsmede hun bij hen inwonende gezinsleden, komen ten aanzien van de aan hun dienstverband verbonden sociale uitkeringen in aanmerking voor een regeling waarbij geen discriminatie op grond van de nationaliteit plaatsvindt ten opzichte van de eigen onderdanen van deze Lid-Staat (...)”

Nog afgezien van de vraag of deze bepaling rechtstreekse werking heeft⁽²⁰⁾, blijkt reeds bij een eerste lezing ervan dat ze in het geheel niet van toepassing is op Koua Poirrez. Deze bezit weliswaar de nationaliteit van een ACS-Staat, maar is geen werknemer die in loondienst werkzaam is op liet grondgebied van een Lid-Staat. Vermits zijn adoptiefvader niet de nationaliteit van een ACS-Staat bezit, kan Koua Poirrez zich evenmin beroepen op zijn hoedanigheid van gezinslid van een werknemer die de nationaliteit van een ACS-Staat bezit en legaal in loondienst werkzaam is op het grondgebied van een Lid-Staat.

Conclusie

18. Concluderend geef ik het Hof in overweging de door het verwijzende rechtscollege geformuleerde vraag als volgt te beantwoorden:

„De artikelen 7 en 48, lid 2, EEG-Verdrag en de uitvoeringsverordeningen daarvan verzetten er zich niet tegen dat een gezinslid van een EEG-onderdaan die steeds gewoond en gewerkt heeft in het land waarvan hij ook de nationaliteit bezit, van het genot van een uitkering voor mindervalide volwassenen wordt uitgesloten. Hetzelfde geldt voor artikel 5, lid 2, van de Vierde EEG-ACSovereenkomst en bijlage VI bij deze overeenkomst.

In het voorliggende geval staat het niet aan het Hof na te gaan of de algemene beginselen van gemeenschapsrecht waarvan artikel 22 van de Universele Verklaring voor de rechten van de mens deel uitmaakt, werden nageleefd.”