Hof van Justitie EU 17-02-1993 ECLI:EU:C:1993:67

De grief dat artikel 414 van de Code des douanes een schending inhoudt van het in het arrest Drexl geformuleerde beginsel

Om deze grief goed te kunnen beoordelen, moet ik eerst enige opmerkingen maken over het in het arrest Drexl ontwikkelde beginsel, om vervolgens de juiste strekking van de grief van de Commissie te bepalen.

1. In de zaak Drexl werden aan het Hof twee strafstelsels ter beoordeling voorgelegd, één voor overtredingen bij invoer en één voor overtredingen bij binnenlandse transacties, welke stelsels naar aard en zwaarte van de sancties verschilden.^(*) Het voor invoer geldende systeem kwam voort uit de bepalingen met betrekking tot smokkel, hetgeen in casu ook het geval is met betrekking tot de „hoog belaste” goederen.

Het Hof moest in deze situatie twee beginselen met elkaar in overeenstemming brengen: het beginsel dat de bevoegdheid om strafrechtelijke sancties op te leggen toekomt aan de Lid-Staten^(*), en het in artikel 95 van het Verdrag neergelegde beginsel van de neutraliteit van binnenlandse belastingen ten aanzien van het intracommunautaire handelsverkeer.

Daarbij achtte het Hof bepaalde verschillen tussen de sancties toelaatbaar (r. o. 22 van het arrest):

„De twee betrokken categorieën van overtredingen onderscheiden zich door verschillende omstandigheden van elkaar, die zowel de bestanddelen van het delict betreffen als de meer of minder gemakkelijke opsporing ervan. De BTW bij de invoer wordt namelijk geheven op het moment dat de goederen fysiek het grondgebied van de betrokken Lid-Staat binnenkomen, en niet op het moment van de transactie. Uit deze verschillen volgt met name, dat de Lid-Staten niet verplicht zijn om beide categorieën van overtredingen aan dezelfde regeling te onderwerpen. ”

Daarentegen achtte het Flof het geenszins gerechtvaardigd, dat het verschil in zwaarte van de sancties die voor beide categorieën overtredingen gelden, niet in verhouding staat tot de verschillen tussen deze beide categorieën.^(*)

De aldus aan de Lid-Staten overgelaten beoordelingsvrijheid heeft twee verschillende kenmerken. Aan de ene kant kunnen de Lid-Staten voor de BTW bij invoer in een ander strafstelsel voorzien, bij voorbeeld een stelsel dat aanknoopt bij de voorschriften betreffende smokkel (in de zin van ontduiking van invoerheffingen). Aan de andere kant kunnen de Lid-Staten, op grond van het feit dat overtredingen van BTW-voorschriften bij de invoer in het algemeen moeilijker op te sporen zijn dan overtredingen in het kader van binnenlandse transacties, een onderscheid aanbrengen in de zwaarte van de sancties.

De grens die het Hof trekt ten aanzien van de beoordelingsvrijheid van de Lid-Staten bij de vormgeving van het strafrecht^(*) geldt eveneens voor de zwaarte van de sancties. Ingevolge deze begrenzing is het de Lid-Staten verboden om het beginsel van gelijke behandeling ter zake van de belastingheffing op binnenlandse en invoertransacties te schenden door bij laatstgenoemde transacties dermate strenge sancties op te leggen, dat het verschil tussen de sancties niet meer overeenkomt met het verschil tussen beide categorieën overtredingen: in dat geval zouden de zwaardere sancties bij invoer niet langer uitsluitend het tegenwicht vormen van de moeizamere opsporing daarvan, doch tevens (in elk geval deels) een ontoelaatbare belemmering bij de invoer blijken te zijn.

Voorts heeft het Hof het verbod waaraan de Lid-Staten op deze wijze zijn onderworpen, in de rechtsoverwegingen zo omschreven^(*), dat het moet gaan om een

„klaarblijkelijk onevenredig verschil in zwaarte van de (...) sancties”.

Volgens mij is deze kwalificatie niet zozeer een onderdeel van het resultaat van de afweging tussen enerzijds het belang van de Lid-Staten bij de vormgeving van hun strafrecht en anderzijds het belang van de Gemeenschap bij de bescherming van de fundamentele vrijheden en het soepel functioneren van het gemeenschappelijk BTW-stelsel^(*), maar kan zij eerder worden verklaard uit de omstandigheid, dat een „onevenredigheid” in genoemde zin in het algemeen niet met wiskundige nauwkeurigheid kan worden vastgesteld. Laat mij u dit aan de hand van de volgende vragen illustreren:

• Hoe groot moet het verschil tussen beide categorieën overtredingen worden gezien, voor wat betreft de mogelijkheid van opsporing?

• Welk gewicht dient aan dit verschil te worden toegekend bij de straftoemeting?

• Van welke aard en omvang mogen dan de verschillen in de sancties zijn zonder dat deze onevenredig zijn in verhouding tot de verschillen tussen beide categorieën overtredingen?

De opgave om een onevenredigheid vast te stellen, wordt nog zwaarder wanneer de strafstelsels verschillend gestructureerd zijn, zoals zowel in casu als in de zaak Drexl het geval is.

Op grond van deze afwegingen kunnen wij ten slotte vaststellen, op welke wijze beide strafstelsels met elkaar moeten worden vergeleken, welke vergelijking moet uitwijzen of al dan niet sprake is van een onevenredigheid in genoemde zin.

In dit verband moet worden opgemerkt, dat in casu sprake is van verschillend gestructureerde strafstelsels. In dit geval moet bij de vergelijking rekening worden gehouden met alle essentiële elementen van beide stelsels, waarbij vergelijkbare factoren voor zover mogelijk en noodzakelijk tegenover elkaar moeten worden geplaatst (normale strafmaat en strafverzwaringen, sancties bij pogingen tot overtreding, regiem dat van toepassing is op lichte overtredingen, bijkomende straffen, verbeurdverklaring, enzovoort). Bij bijzonder in het oog springende verschillen met de in het algemeen opgelegde geldelijke of vrijheidsstraffen kan worden volstaan met een verwijzing hiernaar.^(*)In de overige gevallen moet een uitgebreide afweging worden gemaakt tussen de genoemde elementen.^(*)

2. Na mijn uiteenzetting van het ingevolge de rechtspraak Drexl toepasselijke criterium kom ik thans tot een afbakening van de grief die de Commissie op deze rechtspraak baseert.

Te dien aanzien moet worden vastgesteld, dat de Commissie uitsluitend kritiek heeft op de in artikel 414 van de Code des douanes genoemde maatregel van verbeurdverklaring, die geen tegenhanger kent bij de voorschriften die voor overtredingen bij binnenlandse transacties gelden. Tot een dergelijke interpretatie van de grief leiden de onderling overeenstemmende opmerkingen in de aanmaningsbrief^(*), het met redenen omkleed advies^(*) en het verzoekschrift.^(*) Weliswaar had het middel in de repliek aanleiding tot enige twijfel aan deze uitleg kunnen geven, omdat vele van de daarin vermelde overwegingen zouden kunnen doen geloven, dat de Commissie het in artikel 414 van de Code des douanes vervatte stelsel in zijn totaliteit bestrijdt, nu dit in zwaardere sancties voorziet dan het stelsel dat geldt voor overtredingen in het kader van binnenlandse transacties^(*), doch afgezien van het feit dat de Commissie een oncvenredigheid in een dergelijke meeromvattende zin in dit verband slechts heeft gesteld zonder dit nader te verduidelijken, heeft zij in haar antwoord op een vraag van het Hof verklaard:

„In deze zaak betwist de Commissie, dat de verwerende Lid-Staat de mogelijkheid heeft om naar aanleiding van een controle op de BTW-heffing bij de invoer uit andere Lid-Staten de straf van verbeurdverklaring van de ingevoerde waren op te leggen, wanneer dergelijke straffen niet worden bedreigd in de regeling betreffende de sancties bij overtredingen van de binnenlandse BTW-regeling.”^(*)

Aangezien de bedreiging van verbeurdverklaring als straf in geen verhouding staat tot de sancties bij levering van goederen in het binnenland, ontstaat hierdoor een onevenredigheid tussen de voor beide categorieën voorziene sancties.^(*)

De Commissie preciseert nog, dat zij

„niet een eventueel verschil in behandeling op het gebied van de sanctionering in zijn algemeenheid ter discussie heeft willen stellen, welk verschil door Frankrijk mag worden gehanteerd naargelang van de overtredingen bij de invoer of in het binnenland worden begaan, ook al kan een dergelijk onderscheid niet uitsluitend worden gerechtvaardigd door het feit dat de overtreding samenhangt met een invoerhandeling en niet met een binnenlandse levering”.^(*)

Ten slotte merkt de Commissie op, dat ook al zou het toegestaan zijn de sancties te staffelen teneinde rekening te kunnen houden met de verschillende omstandigheden die zich bij overtredingen kunnen voordoen, en met de moeilijkheid om bepaalde overtredingen op te sporen, dit niet wegneemt, dat er geen enkele reden is om op een binnenlandse markt twee van elkaar onafhankelijke regelingen te laten voortbestaan, die tot een totaal verschillende behandeling leiden al naargelang de overtreding bij de invoer of in het binnenland wordt begaan.^(*)

In hun totaliteit bevestigen deze elementen van het antwoord van de Commissie op de vraag van het Hof dat wat ook reeds uit het verzoekschrift en uit de stukken van de precontentieuze procedure blijkt, namelijk dat de Commissie (alleen) de in artikel 414 van de Code des douanes bedoelde mogelijkheid van verbeurdverklaring wenst te bestrijden — ook al blijkt duidelijk, dat reeds het bestaan van twee onafhankelijke strafstelsels niet naar haar zin is.

3. De op deze wijze afgebakende grief dient thans in het licht van de beginselen van het arrest Drexl, zoals hiervoor uiteengezet^(*), te worden onderzocht.

Naar mijn mening moet het beroep ten aanzien van deze grief worden verworpen. Zoals namelijk uit mijn overwegingen^(*) inzake de vergelijking van verschillende strafstelsels blijkt, is het in beginsel niet voldoende om te beweren, dat er met betrekking tot een bestanddeel sprake is van een afwijking. Een onevenredig verschil in de zin van het arrest Drexl kan in het algemeen alleen worden geconstateerd aan de hand van een uitgebreide vergelijking van beide stelsels. Vanuit deze optiek voldoet de grief van de Commissie reeds vanwege haar aard niet aan het in genoemde rechtspraak ontwikkelde criterium.

Een andere benaderingswijze zou echter geboden zijn indien de Commissie in haar grief de overige elementen van beide strafstelsels met elkaar zou hebben vergeleken, met het doel aan te tonen, dat uit beide stelsels — afgezien van de sanctie van verbeurdverklaring — in wezen dezelfde strengheid blijkt.^(*) In dit geval zou vervolgens moeten worden onderzocht, of de door de Commissie uitgevoerde vergelijking correct is qua opbouw en resultaat en, zo ja, of de sanctie van verbeurdverklaring een (klaarblijkelijke) onevenredigheid in het leven roept, daar zij uitsluitend is voorzien voor overtredingen bij de invoer.

Het verzoekschrift bevat echter zelfs geen begin van een betoog met betrekking tot een vergelijking in die zin. In dit verband is het veelbetekenend, dat de bepalingen betreffende de sancties op overtredingen in het kader van binnenlandse transacties, evenals de verwijzing naar artikel 350 van de Code des douanes en de te dien aanzien toegepaste administratieve praktijk, pas bij het verweerschrift zijn ontvangen.

De enige uitlating in het verzoekschrift die als een dergelijk begin zou kunnen worden opgevat, luidt als volgt:

„Wanneer fraude met de BTW bij invoer systematisch in de sfeer van het strafrecht wordt getrokken door de voor invoerrechten vastgestelde sancties van toepassing te verklaren, terwijl ontduiking van de binnenlandse BTW minder streng bestraft wordt, dan komt dit erop neer dat er een aparte betekenis aan de overschrijding van een intracommunautaire grens wordt gegeven, wat onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.”^(*)

De Commissie beperkt zich echter tot deze uitlating in abstracto en maakt niet duidelijk in hoeverre dit van invloed is op de beoordeling van de Franse regeling. Dit is geenszins verbazingwekkend, want bij nader toezien blijkt, dat de hierboven aangehaalde tekst letterlijk is overgenomen uit de conclusie van advocaatgeneraal Darmon in de zaak Drexl — met betrekking dus tot de destijds ter discussie staande Italiaanse regeling.^(*)

Voor zover in de repliek een aanzet tot een vergelijking van beide strafstelsels zou kunnen worden gevonden^(*), vat ik deze louter op als een reactie op het middel van de verwerende Lid-Staat in het verweerschrift. Overigens moet worden vastgesteld, dat gelet op artikel 19 van 's Hofs Statuut-EEG en artikel 38, lidi, sube, van het Reglement voor de procesvoering de Commissie in elk op grond van artikel 169 EEG-Vcrdrag ingediend verzoekschrift de exacte grieven moet aangeven waarover het Hof een beslissing dient te nemen, alsmede, tenminste in beknopte vorm, de juridische en feitelijke omstandigheden waarop deze grieven zijn gebaseerd.^(*) Een uitbreiding van het voorwerp van het geschil is ingevolge artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering uitsluitend onder de daarin vermelde voorwaarden mogelijk, aan welke voorwaarden in casu niet is voldaan. Ten slotte volgt uit het hiervoor in detail weergegeven antwoord van de Commissie op de vraag van het Hof, dat de Commissie niet voornemens is tot een gemotiveerde vergelijking van beide stelsels over te gaan. Onder deze omstandigheden zou een behandeling van dit punt ertoe leiden, dat de steekhoudendheid van de verweermiddelen van de verwerende Lid-Staat wordt onderzocht in plaats van de steekhoudendheid van de grieven van de Commissie.

Bijgevolg dient de eerste grief van de Commissie, inhoudende dat artikel 414 van de Franse Code des douanes een schending inhoudt van het in de zaak Drexl geformuleerde beginsel, te worden afgewezen.

De grief dat in artikel 414 van de Code des douanes een bepaling ontbreekt die bij invoer door particulieren verzekert, dat op de hoogte van de geldstraf het in de zaak Schul ontwikkelde beginsel wordt toegepast

Deze grief is —voor zover al ontvankelijk^(*) — mijns insziens ongegrond. De Commissie gaat te dien aanzien namelijk uit van de onderstelling, dat de in artikel 414 van de Code des douanes bedreigde geldstraf betrekking heeft op de hoogte van de niet betaalde BTW. De verwerende Lid-Staat heeft er echter terecht op gewezen, dat dat onjuist is. De hoogte van de bedreigde geldstraf bedraagt namelijk een of twee maal de waarde van het „voorwerp van de fraude” en is bijgevolg gerelateerd aan de waarde van het ingevoerde goed en niet aan de hoogte van de verschuldigde BTW.

De grief dat in het concrete geval van Patron een in verhouding tot de verschuldigde belating onevenredige sanctie is opgelegd

Deze grief dient niet-ontvankelijk te worden verklaard, daar zij in de precontentieuze procedure noch in het verzoekschrift te berde is gebracht en voor het overige geen verband houdt met de conclusies van het beroep.

Voor de goede orde wil ik erop wijzen, dat deze grief geenszins als louter een uitbreiding van de eerste grief kan worden gezien. De eerste grief is (evenals de conclusies van de Commissie) gebaseerd op een vergelijking van twee belastingstelsels en heeft in de kern betrekking op het beginsel van gelijke behandeling (waarvan artikel 95 de specifieke uitdrukking is). In de grief die hier aan de orde is, wordt daarentegen de zwaarte van een fiscale overtreding (uitgedrukt naar de omvang van de niet betaalde belasting) vergeleken met de zwaarte van de sanctie, hetgeen leidt tot een onderzoek op grond van het evenredigheidsbeginsel.

De grief met betrekking tot de woonplaats van mevrouw Patron

Deze grief werd voor het eerst in de repliek naar voren gebracht^(*) en dient daarom om dezelfde redenen te worden afgewezen als de hiervoor behandelde.