Hof van Justitie EU 20-05-1992 ECLI:EU:C:1992:230

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 20 mei 1992

Uitspraak

Arrest van het Hof (Zesde kamer)

20 mei 1992^(*)

In zaak C-106/91,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Comité du contentieux van de Luxemburgse Conseil d'État, in het aldaar aanhangig geding tussen

C. Ramrath

en

Minister van Justitie,

in tegenwoordigheid van het Institut des réviseurs d'entreprises, intervenient in het hoofdgeding,

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: F. A. Schockweiler, kamerpresident, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, M. Diez de Velasco en J. L. Murray, rechters,

advocaatgeneraal: F. G. Jacobs

griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- de minister van Justitie, vertegenwoordigd door F. Delaporte, advocaat te Luxemburg;
- het Institut des réviseurs d'entreprises, vertegenwoordigd door C. Kremer en P. Kinsch, advocaten te Luxemburg;
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur H. Etienne als gemachtigde;

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van C. Ramrath, vertegenwoordigd door J. J. Wagner, advocaat te Luxemburg, de minister van Justitie, het Institut des réviseurs d'entreprises en de Commissie ter terechtzitting van 13 februari 1992,

gehoord de conclusie van de advocaatgeneraal ter terechtzitting van 19 maart 1992,

het navolgende

Arrest

Bij arrest van 12 maart 1991, ingekomen ten Hove op 3 april daaraanvolgend, heeft de Luxemburgse Conseil d'État krachtens artikel 177 EEG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende het vrije verkeer van personen.

Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen Ramrath en de Luxemburgse minister van Justitie (hierna: „minister”), in tegenwoordigheid van het Institut des réviseurs d'entreprises.

In het geding is de in 1989 door de minister bevolen intrekking van de toelating van Ramrath als accountant.

Het beroep van accountant is in Luxemburg geregeld bij de wet van 28 juni 1984 (Memorial 1984, biz. 1346). Artikel 3 van die wet luidt:

„De wettelijke controle van de in artikel 1 bedoelde stukken kan slechts worden verricht door personen die door de minister van Justitie zijn toegelaten.

Natuurlijke personen moeten, om de toelating te verkrijgen, aan de volgende voorwaarden voldoen:

onderdaan zijn van een Lid-Staat van de Europese Gemeenschap (...)

het bewijs leveren van hun professionele bekwaamheid en betrouwbaarheid (...)

een beroepsvestiging hebben in Luxemburg.

Rechtspersonen moeten, om de toelating te verkrijgen, voldoen aan de in lid 1, sub a en c, genoemde voorwaarden, evenals aan de volgende:

de natuurlijke personen die namens de rechtspersoon de wettelijke controle verrichten van de in artikel 1 bedoelde stukken, moeten aan de in lid 1 gestelde voorwaarden voldoen en bevoegd zijn de rechtspersoon te binden;

(...)

De minister van Justitie trekt de toelating in van personen die aan één van de hiervoor opgesomde voorwaarden niet meer voldoen (...)”

Artikel 6 van genoemde wet luidt:

„Het beroep van accountant is onverenigbaar met iedere werkzaamheid die de onafhankelijke beroepsuitoefening in gevaar brengt. De accountant kan slechts werknemer zijn van een krachtens artikel 3 toegelaten persoon.”

Op gemeenschapsniveau is de toelating van accountants geregeld in de Achtste richtlijn (84/253/EEG) van de Raad van 10 april 1984 op de grondslag van artikel 54, lid 3, sub g), EEG-Verdrag, inzake de toelating van personen, belast met de wettelijke controle van boekhoudbescheiden (PB 1984, L 126, biz. 20; hierna: „Achtste richtlijn”).

Artikel 3 van deze richtlijn luidt als volgt:

„Het bevoegde gezag van een Lid-Staat verleent slechts toelating aan betrouwbare personen die geen werkzaamheden uitoefenen welke krachtens het recht van die Lid-Staat onverenigbaar zijn met de wettelijke controle van de bedoelde stukken (...)”

De artikelen 23, 24, 25 en 26 van afdeling III, met het opschrift „Beroepsethiek en onafhankelijkheid”, van de Achtste richtlijn luiden als volgt:

„Artikel 23

De Lid-Staten bepalen dat de personen die toegelaten zijn tot de wettelijke controle van de in artikel 1, lid 1, bedoelde stukken, deze controle uitoefenen met de voor het beroep vereiste nauwgezetheid.

Artikel 24

De Lid-Staten bepalen dat deze personen geen wettelijke controle mogen uitoefenen wanneer zij volgens het recht van de Lid-Staat die de wettelijke controle voorschrijft, niet onafhankelijk zijn.

Artikel 25

De artikelen 23 en 24 zijn eveneens van toepassing op natuurlijke personen die aan de in de artikelen 3 tot en met 19 gestelde voorwaarden voldoen en de wettelijke controle van de in artikel 1, lid 1, bedoelde stukken uitoefenen namens een controlerende vennootschap.

Artikel 26

De Lid-Staten dragen er zorg voor dat tegen toegelaten personen sancties kunnen worden getroffen indien zij de controle niet overeenkomstig de artikelen 23, 24 en 25 uitvoeren.”

Op 11 februari 1985 verleende de minister Ramrath toelating tot de uitoefening van het beroep van accountant. Destijds was Ramrath werknemer van de burgerlijke maatschap Treuarbeit, gevestigd te Luxemburg (hierna: „Treuarbeit Luxemburg”), die als rechtspersoon eveneens over een dergelijke toelating voor Luxemburg beschikte.

In 1988 verklaarde Ramrath, dat hij voortaan werknemer was van de in Düsseldorf (Duitsland) gevestigde vennootschap Treuarbeit (hierna: „Treuarbeit Düsseldorf”) en dat zijn beroepsvestiging zich in die stad bevond. Hij preciseerde, dat zowel hijzelf als Treuarbeit Düsseldorf door de Duitse autoriteiten als accountant waren toegelaten, waaraan hij toevoegde, dat Treuarbeit Düsseldorf had verklaard geen invloed op hem te zullen uitoefenen wanneer Treuarbeit Luxemburg hem verzocht in Luxemburg controles te verrichten. Treuarbeit Luxemburg preciseerde nadien, dat Ramrath tijdens en voor de duur van zijn werkzaamheden in Luxemburg feitelijk bij haar in dienst was.

Op 19 mei 1989 trok de minister de toelating van Ramrath in, zulks op grond, enerzijds, dat hij, door te verklaren dat zijn beroepsadres zich te Düsseldorf bevond, impliciet had erkend niet meer over een beroepsvestiging in Luxemburg te beschikken in de zin van artikel 3, lid 1, sub c, van de wet van 28 juni 1984, en, anderzijds, dat hij als werknemer van Treuarbeit Düsseldorf niet meer voldeed aan het in artikel 6 van deze wet gestelde vereiste van onafhankelijke beroepsuitoefening.

Tot staving van zijn beroep tegen dit besluit van de minister voert Ramrath voor de Conseil ďÉtat met name aan, dat hij het slachtoffer is van discriminatie. De wet van 28 juni 1984 acht het immers wel verenigbaar met de onafhankelijke beroepsuitoefening, dat een accountant werknemer is van een rechtspersoon die door de Luxemburgse autoriteiten als accountant is toegelaten, maar zij laat niet toe, dat een accountant werknemer is van een rechtspersoon die als accountant is toegelaten door de autoriteiten van een andere Lid-Staat, ook al zou de wetgeving van deze staat vergelijkbare eisen stellen ter zake van onafhankelijkheid tegenover de ondernemingen.

De Luxemburgse Conseil d'État heeft bij arrest van 12 maart 1991 de behandeling geschorst en het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vragen:

Is het in overeenstemming met de artikelen 52 e. v. of met andere bepalingen van het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde regelingen, wanneer de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat de uitoefening van het beroep van accountant door een natuurlijk persoon in die Lid-Staat onverenigbaar achten met de vestiging van die persoon als accountant in een andere Lid-Staat ?
en zo neen,

Kan een Lid-Staat van een persoon die bevoegd is het beroep van accountant uit te oefenen in een andere Lid-Staat, waar hij ook een beroepsvestiging heeft, verlangen dat hij voldoet aan voorwaarden betreffende een permanente infrastructuur voor het verrichten van zijn werk, aan minimumvoorwaarden betreffende zijn daadwerkelijke aanwezigheid in die Lid-Staat en aan de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor het toezicht op de naleving van de regels van de beroepsethiek ?

Is het in overeenstemming met de artikelen 52 e. v. of met andere bepalingen van het Verdrag en de ter uitvoering daarvan vastgestelde regelingen, wanneer de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat slechts werknemers van overeenkomstig hun nationale wettelijke regeling toegelaten accountants als accountant toelaten, met uitsluiting van werknemers van overeenkomstig de wettelijke regeling van een andere Lid-Staat toegelaten accountants ?”

Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.

Vooraf moet worden opgemerkt, dat de nationale rechter in het huidige stadium van de procedure de situatie van Ramrath niet definitief heeft gekwalificeerd ten aanzien van de bepalingen van gemeenschapsrecht die op hem van toepassing zijn. De door deze rechter vastgestelde feiten en de keuze van de in de prejudiciële vragen genoemde gemeenschapsbepalingen laten dienaangaande verscheidene mogelijkheden open: Ramrath kan onder de bepalingen van het gemeenschapsrecht vallen wegens een beroepswerkzaamheid die hijzelf uitoefent, of wegens een dienstbetrekking die hijzelf heeft gezocht, of nog als werknemer van een persoon die wegens zijn beroepswerkzaamheid onder de bepalingen van het gemeenschapsrecht valt.

Op zijn situatie kan derhalve hetzij het hoofdstuk van het Verdrag betreffende werknemers, meer in het bijzonder artikel 48 van toepassing zijn, hetzij de hoofdstukken betreffende het recht van vestiging en de diensten, met name de artikelen 52, 56 en 59.

Er zij nog op gewezen, dat bij vergelijking van al die bepalingen blijkt, dat zij op dezelfde beginselen zijn gebaseerd, zowel met betrekking tot de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de Lid-Staten van personen op wie het gemeenschapsrecht toepasselijk is, als met betrekking tot het verbod van iedere discriminatie jegens hen op grond van nationaliteit.

Het is in het licht van deze overwegingen dat de vragen van de Luxemburgse Conseil d'État moeten worden beantwoord.

De eerste vraag

Met deze vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de verdragsbepalingen betreffende het recht van vestiging zich ertegen verzetten, dat een Lid-Staat iemand verbiedt zich op zijn grondgebied te vestigen en er het beroep van accountant uit te oefenen, op grond dat de betrokkene als zodanig is gevestigd en toegelaten in een andere Lid-Staat.

Dienaangaande moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof (zie bij voorbeeld de arresten van 12 juli 1984, zaak 107/83, Klopp, Jurispr. 1984, blz. 2971, r. o. 19, en 7 juli 1988, zaak 143/87, Stanton, en gevoegde zaken 154/87 en 155/87, Wolf e. a., Jurispr. 1988, blz. 3877 resp. 3897, beide r. o. 11), volgens welke het recht van vestiging ook de mogelijkheid omvat om, met inachtneming van de voor het beroep geldende gedragsregels, meer dan één centrum van werkzaamheid binnen de Gemeenschap in te richten en te behouden.

Hieruit blijkt, dat het recht van vestiging zich ertegen verzet, dat een Lid-Staat verlangt dat een beoefenaar van een beroep slechts één vestiging binnen de Gemeenschap heeft.

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de verdragsbepalingen betreffende het recht van vestiging zich ertegen verzetten, dat een Lid-Staat een persoon verbiedt zich op zijn grondgebied te vestigen en er het beroep van accountant uit te oefenen, op grond dat de betrokkene als zodanig is gevestigd en toegelaten in een andere Lid-Staat.

De tweede en de derde vraag

Deze vragen strekken er in wezen toe te vernemen, of de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van personen zich ertegen verzetten, dat een Lid-Staat de uitoefening van het beroep van accountant op zijn grondgebied door een persoon die in een andere Lid-Staat reeds tot de uitoefening van dit beroep is toegelaten, afhankelijk stelt van voorwaarden betreffende een permanente infrastructuur voor de beroepsuitoefening, de daadwerkelijke aanwezigheid in die Lid-Staat, het toezicht op de naleving van beroepsregels of, wanneer het gaat om een werknemer, van het feit dat zijn hoofdwerkgever op het grondgebied van die Lid-Staat als accountant is toegelaten.

De vraag of de accountant die in een andere Lid-Staat als zodanig werkzaam wil zijn, de status van werknemer, zelfstandige of dienstverrichter heeft, moet in voorkomend geval door de nationale rechter worden beantwoord en kan hier dus buiten beschouwing blijven. Daarentegen dient het Hof de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van personen de revue te laten passeren en vast te stellen of zij zich verzetten tegen vereisten als gesteld in de wet van 28 juni 1984.

Het in artikel 48 van het Verdrag verankerde beginsel van vrij verkeer van werknemers waarborgt elke onderdaan van een Lid-Staat het recht om het grondgebied van een andere Lid-Staat binnen te komen en er te verblijven voor de in dat artikel vermelde doeleinden. Het zelfde beginsel waarborgt elke werknemer ook de toegang tot een tijdelijke betrekking in een andere Lid-Staat. Deze toegang kan hem niet worden geweigerd op grond dat hij reeds betaalde arbeid verricht in zijn staat van herkomst of dat het bij het in de andere Lid-Staat verrichte werk om een deeltijdbetrekking gaat.

In zijn arresten van 7 juli 1988 (Stanton en Wolf, reeds aangehaald, r. o. 12) heeft het Hof voorts verklaard, dat het hiervóór in het kader van het antwoord op de eerste vraag over het recht van vestiging overwogene evenzeer geldt voor een in een Lid-Staat gevestigde werknemer die daarnaast in een andere Lid-Staat als zelfstandige werkzaam wil zijn.

Ten slotte moet in herinnering worden gebracht, dat de vrijheid van dienstverrichting in de zin van de artikelen 59 e. v. van het Verdrag de opheffing inhoudt van alle discriminaties jegens degene die diensten verricht, in het bijzonder die op grond van de omstandigheid dat hij gevestigd is in een andere Lid-Staat dan die waar de dienst moet worden verricht (zie arrest van 17 december 1981, zaak 279/80, Webb, Jurispr. 1981, blz. 3305, r. o. 14).

Uit een en ander volgt, dat de artikelen 48 en 59 van het Verdrag beogen het de gemeenschapsonderdanen gemakkelijker te maken om het even welk beroep uit te oefenen op het gehele grondgebied van de Gemeenschap, en in de weg staan aan een nationale regeling die voor deze onderdanen minder gunstig zou kunnen zijn wanneer zij op het grondgebied van meer dan één Lid-Staat werkzaam willen zijn (zie in deze zin de arresten van 7 juli 1988, Stanton en Wolf, reeds aangehaald, r. o. 13).

Niettemin moet worden vastgesteld, dat, gelet op de bijzondere aard van bepaalde beroepswerkzaamheden, het stellen van specifieke eisen die hun ratio vinden in de toepassing van de regels die voor die werkzaamheden gelden, niet als onverenigbaar met het Verdrag kan worden beschouwd. Als grondbeginsel van het Verdrag kan het vrije verkeer van personen echter slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die bedoelde werkzaamheden op het grondgebied van de betrokken staat uitoefent, voor zover dit belang al niet wordt gewaarborgd door regels waaraan de gemeenschapsonderdaan onderworpen is in de Lid-Staat waar hij is gevestigd (zie in deze zin arrest van 26 februari 1991, zaak C-180/89, Commissie/Italië, Jurispr. 1991, blz. I-709, r. o. 17).

Bovendien moeten de gestelde eisen objectief noodzakelijk zijn om de naleving van de beroepsregels te waarborgen en de hiermee beoogde belangenbescherming te verzekeren (arrest van 26 februari 1991, Commissie/Italië, reeds aangehaald, r. o. 17).

Hieruit volgt, dat die eisen slechts als verenigbaar met de bepalingen betreffende het vrije verkeer van personen kunnen worden beschouwd, wanneer er op het gebied van de betrokken werkzaamheid dwingende redenen van algemeen belang blijken te bestaan die beperkingen van het vrije verkeer rechtvaardigen, voor zover dat belang niet reeds wordt gewaarborgd door voorschriften van de staat waar de gemeenschapsonderdaan is gevestigd, en het zelfde resultaat niet door minder beperkende regels kan worden bereikt.

Mitsdien moet worden onderzocht, of de voorwaarden opgelegd door de Lid-Staat waar de wettelijke controle van de boekhoudbescheiden wordt verricht, en die betrekking hebben op een permanente infrastructuur, de daadwerkelijke aanwezigheid op het grondgebied van die Lid-Staat, de naleving van de regels voor de uitoefening van het accountantsberoep of de hoedanigheid van werknemer van een door de autoriteiten van die staat toegelaten accountant, objectief noodzakelijk zijn.

Naar het oordeel van de minister volgt uit de considerans en de artikelen 3, 23, 24, 25 en 26 van de Achtste richtlijn, dat iedere Lid-Staat criteria dient vast te stellen inzake de onafhankelijkheid en betrouwbaarheid van accountants. Voor het toezicht op de naleving van de beroepsregels door de accountant zou het noodzakelijk zijn, dat deze in de staat van werkzaamheid over een duurzame infrastructuur beschikt en daar ten minste een bepaalde tijd aanwezig is. Verder zou de naleving van die regels door een accountant in loondienst slechts via diens werkgever gewaarborgd kunnen worden. Het toezicht door de autoriteiten op de naleving van die regels zou slechts bij de werkgever kunnen plaatsvinden, die daarom dooide autoriteiten moet zijn toegelaten.

Dienaangaande zij opgemerkt, dat de bepalingen van de Achtste richtlijn het met name aan de Lid-Staten overlaten, de betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van de op hun grondgebied werkzame accountants naar nationaal recht te beoordelen.

De Lid-Staat kan die taak vervullen door de naleving te eisen van door het algemeen belang gerechtvaardigde beroepsregels met betrekking tot de betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van accountants, die toepasselijk zijn op een ieder die in die Lid-Staat het beroep van accountant uitoefent. In zoverre lijken vereisten betreffende het bestaan van een infrastructuur in die staat en een zekere daadwerkelijke aanwezigheid van de accountant gerechtvaardigd om de bescherming van dat belang te verzekeren.

Dergelijke vereisten lijken echter niet meer objectief noodzakelijk te zijn wanneer de wettelijke controle van boekhoudbescheiden wordt verricht door een accountant die als zodanig in een andere Lid-Staat is gevestigd en toegelaten en tijdelijk in dienst is van een natuurlijke of rechtspersoon die door de autoriteiten van de Lid-Staat waar de controle wordt verricht, tot de uitoefening van het beroep van accountant is toegelaten. In een dergelijk geval kan de Lid-Staat zich er immers via die natuurlijke of rechtspersoon van vergewissen, dat de regels worden nageleefd door de accountant die van tijd tot tijd controles op zijn grondgebied verricht.

Gelet op al het voorgaande, moet op de tweede en de derde vraag van de Luxemburgse Conseil d'État worden geantwoord, dat de artikelen 48 en 59 EEG-Verdrag zich er niet tegen verzetten, dat een Lid-Staat de uitoefening van het beroep van accountant op zijn grondgebied door een persoon die in een andere Lid-Staat reeds tot de uitoefening van dit beroep is toegelaten, afhankelijk stelt van voorwaarden die objectief noodzakelijk zijn om de naleving van de beroepsregels te verzekeren, en die betrekking hebben op het bestaan van een permanente infrastructuur voor het verrichten van de werkzaamheden, de daadwerkelijke aanwezigheid in deze Lid-Staat en het toezicht op de naleving van de regels van beroepsethiek, tenzij de naleving van die regels en voorwaarden reeds is gewaarborgd via een op zijn grondgebied gevestigde en toegelaten accountant — natuurlijke of rechtspersoon —, bij wie degene die het beroep van accountant wil uitoefenen, voor de duur van zijn werkzaamheden in dienst is.

Kosten

De kosten door de Luxemburgse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

uitspraak doende op de door de Luxemburgse Conseil d'État bij arrest van 12 maart 1991 gestelde vragen, verklaart voor recht:

De bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende het recht van vestiging verzetten zich ertegen, dat een Lid-Staat een persoon verbiedt zich op zijn grondgebied te vestigen en er het beroep van accountant uit te oefenen, op grond dat de betrokkene als zodanig is gevestigd en toegelaten in een andere Lid-Staat.
De artikelen 48 en 59 EEG-Verdrag verzetten zich er niet tegen, dat een Lid-Staat de uitoefening van het beroep van accountant op zijn grondgebied door een persoon die in een andere Lid-Staat reeds tot de uitoefening van dit beroep is toegelaten, afhankelijk stelt van voorwaarden die objectief noodzakelijk zijn om de naleving van de beroepsregels te verzekeren, en die betrekking hebben op het bestaan van een permanente infrastructuur voor het verrichten van de werkzaamheden, de daadwerkelijke aanwezigheid in deze Lid-Staat en het toezicht op de naleving van de regels van beroepsethiek, tenzij de naleving van die regels en voorwaarden reeds is gewaarborgd via een op zijn grondgebied gevestigde en toegelaten accountant — natuurlijke of rechtspersoon —, bij wie degene die het beroep van accountant wil uitoefenen, voor de duur van zijn werkzaamheden in dienst is.

Schockweiler

Mancini

Kakouris

Diez de Velasco

Murray

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 mei 1992.

De griffier

J.-G. Giraud

De president van de Zesde kamer

F. A. Schockweiler