Hof van Justitie EU 25-01-1994 ECLI:EU:C:1994:21

Geldigheid van de richtlijn

Angelopharm stelt, dat de in de Twaalfde richtlijn vervatte bepalingen inzake OHP ongeldig moeten worden verklaard wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften en schending van het gemeenschapsrecht.

Wat het eerste punt betreft, stelt Angelopharm met name, dat het Wetenschappelijk Comité voor kosmetologie (hierna: „Wetenschappelijk Comité”) ingevolge artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn moet worden geraadpleegd over alle wijzigingen van de bijlagen II tot en met VII bij die richtlijn, en dat dit niet is gebeurd voor de toevoeging van OHP en zijn esters aan bijlage II bij de richtlijn.

De Commissie alsmede de Britse en de Duitse regering stellen daarentegen, dat het Wetenschappelijk Comité ingevolge artikel 8, lid 2, van de richtlijn slechts moet worden geraadpleegd wanneer een Lid-Staat of de Commissie daarom verzoekt, hetgeen hier niet het geval was.

Om de draagwijdte van deze argumenten te kunnen beoordelen, is het nuttig te herinneren aan de procedure waarvan artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn een onderdeel vormt.

Artikel 9 van de cosmeticarichtlijn voorziet in de oprichting van een Comité voor de aanpassing aan de technische vooruitgang van de richtlijnen houdende opheffing van de technische handelsbelemmeringen in de sector kosmetische produkten — in die richtlijn „het Comité” genoemd —, dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en wordt voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie.

Artikel 10 van de cosmeticarichtlijn, zoals gewijzigd, luidt als volgt:

1. Indien wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, wordt deze procedure bij het Comité ingeleid door de voorzitter, hetzij op diens initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van de Lid-Staat.

2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt aan het Comité een ontwerp voor van de te treffen maatregelen. Het Comité brengt over dit ontwerp advies uit binnen een door de voorzitter afhankelijk van de urgentie van het desbetreffende vraagstuk vast te stellen termijn. Het Comité spreekt zich uit met een meerderheid van 54 stemmen, waarbij de stemmen van de Lid-Staten worden gewogen overeenkomstig het bepaalde in artikel 148, lid 2, van het Verdrag. De voorzitter neemt geen deel aan de stemming.

3. 1. De Commissie stelt de beoogde maatregelen vast, wanneer zij overeenstemmen met het advies van het Comité.

   2. Indien de beoogde maatregelen niet overeenstemmen met het advies van het Comité, of indien een advies ontbreekt, dient de Commissie onverwijld een voorstel bij de Raad in inzake de te treffen maatregelen. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

   3. Indien de Raad na een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de indiening van het voorstel geen besluit heeft genomen, worden de voorgestelde maatregelen door de Commissie vastgesteld.”

Artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn, zoals gewijzigd, luidt als volgt:

„De wijzigingen die noodzakelijk zijn om de bijlagen II tot en met VII aan te passen aan de vooruitgang van de techniek, worden na raadpleging van het Wetenschappelijk Comité voor de kosmetologie op initiatief van hetzij de Commissie, hetzij een Lid-Staat, volgens (de procedure van artikel 10 van de richtlijn) vastgesteld.”

Bij vergelijking van de verschillende taalversies van artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn blijkt niet duidelijk, of het Comité steeds moet worden geraadpleegd. De structuur van de zin en de in de verschillende taalversies van de richtlijn gebruikte woorden en uitdrukkingen maken immers twee uitleggingen van dat artikel mogelijk. Het kan aldus worden uitgelegd, dat het Wetenschappelijk Comité enkel bijeenkomt wanneer de Commissie of een Lid-Staat dat wenst. Het kan evenwel ook aldus worden uitgelegd, dat de Commissie of de Lid-Staten weliswaar het initiatief dienen te nemen voor een bijeenkomst van het Comité, doch dat dit in elk geval moet worden geraadpleegd.

Deze onzekerheid over de strekking van artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn wordt nog groter wanneer men de formulering van dat artikel vergelijkt met die van de artikelen 8 bis, lid 3, en 10, lid 1, van de richtlijn.

Hoewel de artikelen 8, lid 2, en 8 bis, lid 3, beide in de cosmeticarichtlijn zijn ingevoegd bij richtlijn 82/368/EEG van de Raad van 17 mei 1982 houdende tweede wijziging van richtlijn 76/768/EEG (PB 1982, L 167, biz. 1) en vergelijkbare besluitvormingsprocedures instellen waarbij het Wetenschappelijk Comité betrokken is, zijn zij wat de raadpleging van dat Comité betreft, niet in alle taalversies identiek geformuleerd. In sommige taalversies, zoals de Duitse of de Nederlandse, is de tekst van de twee artikelen identiek, terwijl in andere taalversies, zoals de Engelse, de Franse of de Griekse, verschillende formuleringen worden gebruikt. Letterlijk genomen, zijn de teksten in de Deense versie zelfs erg verschillend: „(.,.) efter at Det videnskabelige udvalg for Kosmetologi på foranledning af Kommissionen eller en medlemsstat har været hørt (...)” in artikel 8, lid 2, en „(...) og, såfremt Kommissionen eller en medlemsstat ønsker det, efter samråd med Det videnskabelige udvalg for Kosmetologi (...)” in artikel 8 bis, lid 3. Zelfs indien de raadpleging van het Wetenschappelijk Comité in het kader van artikel 8 bis, lid 3, facultatief zou zijn, kan bij gebreke van enige precisering in de considerans of in de andere bepalingen van richtlijn 82/368 niet worden uitgemaakt, of de gemeenschapswetgever op dit punt aan artikel 8, lid 2, en artikel 8 bis, lid 3, dezelfde inhoud heeft willen geven.

Artikel 10, lid 1, van de cosmeticarichtlijn betreft de raadpleging van het bij artikel 9 opgerichte Comité voor de aanpassing van de richtlijnen aan de technische vooruitgang. Gezien de opzet van artikel 10 is raadpleging van dat Comité kennelijk verplicht. Ter zake van de inleiding van een procedure bij het Comité gebruikt de gemeenschapswetgever evenwel dezelfde woorden of uitdrukkingen als in de artikelen 8, lid 2, en 8 bis, lid 3, aangezien hij voorziet in raadpleging van het Comité op „initiatief” van de vertegenwoordiger van de Commissie of op „verzoek” van een Lid-Staat.

Om de dubbelzinnigheid van de tekst van artikel 8, lid 2, weg te nemen en uit te maken, of raadpleging van het Wetenschappelijk Comité verplicht is voorgeschreven, moet in deze omstandigheden worden uitgegaan van de rol van dat Comité in de procedure voor de aanpassing van de bijlagen II tot en met VII bij de cosmeticarichtlijn.

Zoals met name in de considerans van de richtlijnen 76/768, 82/368 en 90/121 is beklemtoond, wordt voor de vaststelling en de aanpassing van de gemeenschapsregeling inzake kosmetische produkten uitgegaan van wetenschappelijke en technische beoordelingen die op de meest recente bevindingen van het internationale onderzoek moeten berusten en vaak ingewikkeld zijn. Dat is met name het geval wanneer moet worden beoordeeld, of een stof gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens.

Zoals de Commissie voor het Hof zelf heeft erkend, is zij evenwel niet in staat een dergelijke beoordeling te verrichten. Zo kon zij niet uitleggen, waarom OHP een gevaarlijke stof is die moet worden verboden, en zij kon zich evenmin binnen de door het Hof gestelde termijn een oordeel vormen over de conclusies van de door het Verwaltungsgericht Hamburg aangewezen deskundige, hoewel die termijn pas lang na het in de Twaalfde richtlijn vervatte verbod van OHP en na het uitbrengen van het deskundigenrapport verstreek.

Ook het Comité voor de aanpassing van de richtlijnen aan de technische vooruitgang, dat uitsluitend is samengesteld uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten en van de Commissie, is niet in staat een dergelijke beoordeling te verrichten. Zoals de Britse regering in haar mondelinge opmerkingen voor het Hof heeft gesignaleerd, moet dit Comité in de praktijk, los van enige bepaling in dat verband, ter zake van wetenschappelijke en technische vraagstukken worden bijgestaan door deskundigen die door de Lid-Staten worden afgevaardigd.

Het Wetenschappelijk Comité daarentegen heeft tot taak, de communautaire instanties ter zake van wetenschappelijke en technische vraagstukken bij te staan, zodat deze met kennis van zaken kunnen bepalen, welke aanpassingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

Uit de considerans van besluit 78/45/EEG van de Commissie van 19 december 1977 betreffende de instelling van een Wetenschappelijk Comité voor kosmetologie (PB 1978, L 13, blz. 24) blijkt immers, dat het Wetenschappelijk Comité, dat bestaat uit hooggekwalificeerde wetenschapsmensen die deskundig zijn in voor de kosmetologie nuttige disciplines, zoals geneeskunde, toxicologie, biologie of scheikunde, is ingesteld om de Commissie de medewerking te verlenen die deze nodig heeft bij het onderzoek van de ingewikkelde wetenschappelijke en technische problemen die bij de vaststelling en de wijziging van de gemeenschapsregeling inzake kosmetische produkten rijzen,

De Commissie heeft voor het Hof erkend, dat de raadpleging van dit Comité in het kader van de procedure voor aanpassing van de bijlagen bij de cosmeticarichtlijn de garantie biedt, dat de maatregelen een wetenschappelijke basis hebben, dat zij rekening houden met de meest recente stand van het wetenschappelijk en technisch onderzoek en dat zij slechts de voor de volksgezondheid noodzakelijke verbodsbepalingen bevatten.

De Commissie kan niet worden gevolgd in haar ter terechtzitting geformuleerde opvatting, dat raadpleging van het Wetenschappelijk Comité slechts noodzakelijk is wanneer wordt overwogen het gebruik van een stof bij de produktie van cosmetica toe te staan. Enerzijds maakt geen enkele bepaling van de cosmeticarichtlijn onderscheid naargelang wordt overwogen het gebruik van een stof te verbieden dan wel toestemming te geven voor het gebruik ervan. Anderzijds kan de Commissie niet zonder schending van de cosmeticarichtlijn het gebruik verbieden van een stof die volgens het meest recente wetenschappelijk en technisch onderzoek als volstrekt ongevaarlijk kan worden beschouwd.

Daar de raadpleging van het Wetenschappelijk Comité is bedoeld om te waarborgen, dat de op gemeenschapsniveau getroffen maatregelen noodzakelijk zijn en aangepast aan het met de cosmeticarichtlijn nagestreefde doel, namelijk de gezondheid van de mens te beschermen, is die raadpleging dus steeds verplicht.

Deze uitlegging wordt bevestigd door de nieuwe tekst van artikel 8, lid 2, ingevoerd bij richtlijn 93/35/EEG van de Raad van 14 juni 1993 tot zesde wijziging van richtlijn 76/768/EEG (PB 1993, L 151, blz. 32), die op het hoofdgeding evenwel niet van toepassing is. De nieuwe tekst van artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn vereist zonder meer raadpleging van het Wetenschappelijk Comité, zodat het duidelijk is, dat die formaliteit verplicht is voorgeschreven. Welnu, niets in de considerans suggereert ook maar, dat de gemeenschapswetgever de strekking van artikel 8, lid 2, van de cosmeticarichtlijn op dit essentiële punt heeft willen wijzigen en met name een formaliteit verplicht heeft willen maken die dat vroeger niet was.

Op de schriftelijke vragen van het Hof heeft de Commissie geantwoord, dat het Wetenschappelijk Comité is geraadpleegd over de maatregelen met betrekking tot sommige van de in de Twaalfde richtlijn vermelde stoffen, doch niet over het verbod van OHP.

Bij de vaststelling van de Twaalfde richtlijn is dus een substantiële fout gemaakt die tot gevolg heeft, dat de richtlijn ongeldig is voor zover zij het gebruik van OHP bij de produktie van cosmetica verbiedt.

Mitsdien moet op de derde prejudiciële vraag worden geantwoord, dat de bepaling van artikel 1 van de Twaalfde richtlijn waarbij OHP en zijn esters zijn toegevoegd aan de in bijlage II bij de cosmeticarichtlijn opgenomen „lijst van de stoffen die niet mogen voorkomen in de samenstelling van kosmetische produkten”, ongeldig is.

De eerste en de tweede prejudiciële vraag

Zoals in rechtsoverweging 18 van dit arrest is gezegd, zijn de eerste en de tweede prejudiciële vraag voor het hoofdgeding slechts van belang, indien de betrokken richtlijn geldig is.

Gelet op het antwoord op de derde vraag, behoeven de eerste twee vragen niet te worden beantwoord.

Kosten

De kosten door de Duitse regering, de Britse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.