Hof van Justitie EU 12-07-1993 ECLI:EU:C:1993:298

Beschikking

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 8 mei 1991, hebben de regering van Gibraltar en de Gibraltar Development Corporation krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 294/91 van de Raad van 4 februari 1991 inzake het onderhouden van luchtvrachtdiensten tussen Lid-Staten (PB 1991, L 36, biz. 1).

Verordening nr. 294/91 betreft de toegang tot de markt van luchtvrachtdiensten tussen Lid-Staten door luchtvrachtmaatschappijen uit de Gemeenschap, en de luchtvrachttarieven tussen Lid-Staten. De verordening is gericht op de vrijmaking van uitsluitend luchtvrachtdiensten en sluit aan bij de vrijmaking van luchtvrachtdiensten in combinatie met passagiersdiensten, zoals geregeld in verordening (EEG) nr. 2343/90 van de Raad van 24 juli 1990 betreffende de toegang van luchtvaartmaatschappijen tot geregelde intracommunautaire luchtdiensten en de verdeling van de passagierscapaciteit tussen luchtvaartmaatschappijen op geregelde luchtdiensten tussen Lid-Staten (PB 1990, L 217, biz. 8).

Evenals deze laatste verordening bevat verordening nr. 294/91 een bepaling die de toepassing van de verordening op de luchthaven van Gibraltar opschort totdat de tussen de regering van het Koninkrijk Spanje en de regering van het Verenigd Koninkrijk overeengekomen samenwerkingsregelingen van toepassing worden.

Deze bepaling van artikel 1, lid 3, van de verordening, die het voorwerp is van het onderhavige beroep, luidt als volgt:

„De toepassing van deze verordening op de luchthaven van Gibraltar wordt opgeschort totdat de regelingen van de gezamenlijke verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987 van toepassing worden. De regeringen van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk zullen de Raad van die datum in kennis stellen.”

De gezamenlijke verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987 bepaalt ondermeer in punt 8, dat de regelingen inzake het gezamenlijk gebruik van de luchthaven van Gibraltar zullen worden toegepast zodra de Britse autoriteiten de Spaanse autoriteiten in kennis hebben gesteld van de inwerkingtreding van de regeling die noodzakelijk is voor de uitvoering van punt 3.3 (douanecontrole en immigratiecontrole in elk van de twee terminals), en zodra de bouw van de Spaanse terminal gereed is, en in ieder geval uiterlijk één jaar te rekenen van de bovenbedoelde dag van kennisgeving.

De Raad heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen het beroep opgeworpen in de zin van artikel 91, lid 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, en het Hof verzocht uitspraak te doen op deze exceptie zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan.

Overeenkomstig artikel 93, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering heeft de president van het Hof bij beschikkingen van 16 oktober 1991 het Koninkrijk Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen toegelaten tot interventie ter ondersteuning van conclusies van verweerder.

Tot staving van de exceptie van niet-ontvankelijkheid betwist de Raad in de eerste plaats de procesbevoegdheid van de regering van Gibraltar, stellende dat naar Brits recht het instellen van het beroep tot de bevoegdheid van de gouverneur behoort. In de tweede plaats meent de Raad, dat de beide verzoeksters, dus zowel de regering van Gibraltar als de Gibraltar Development Corporation, door de bestreden bepaling niet rechtstreeks en individueel worden geraakt.

De regering van Gibraltar en de Gibraltar Development Corporation concluderen tot verwerping van de exceptie van niet-ontvankelijkheid. In de eerste plaats betogen zij, dat de regering van Gibraltar naar Brits recht rechtspersoonlijkheid bezit, hetgeen onder meer inhoudt, dat zij bekwaam is het beroep in te stellen, daar dit betrekking heeft op een „weibepaalde plaatselijke aangelegenheid” in de zin van Section 55 van de Gibraltar Constitution Order van 23 mei 1969 en de nota van de minister van Buitenlandse zaken aan de gouverneur van Gibraltar van dezelfde datum, waarin het toerisme en de civiele terminal van de luchthaven worden genoemd als vallende onder de bevoegdheid van de ministers van Gibraltar. In de tweede plaats betogen verzoeksters, dat de regering van Gibraltar rechtstreeks en individueel door de in geding zijnde bepaling wordt geraakt wegens de wijze waarop zij betrokken is bij de vergunningsprocedure voor luchtvrachtdiensten, en wegens haar verantwoordelijkheid voor de verbetering van het welzijn van de bevolking van Gibraltar. Ook de Gibraltar Development Corporation ten slotte zou in haar hoedanigheid van eigenares van de civiele terminal van de luchthaven van Gibraltar rechtstreeks en individueel door de bestreden bepaling worden geraakt.

De drie intervenienten hebben de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid overgenomen en nader uiteengezet. Zij trekken de rechtsbekwaamheid en procesbevoegdheid van de regering van Gibraltar in twijfel en betogen, dat de bestreden verordening geen beschikking bevat die een van de verzoeksters rechtstreeks en individueel raakt.

Indien een partij overeenkomstig artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering verzoekt, dat het Hof uitspraak doet op een exceptie, geschiedt krachtens lid 3 van dit artikel de verdere behandeling van het verzoek mondeling, tenzij het Hof anders beslist. Het Hof acht zich in casu voldoende geïnformeerd om bij beschikking en zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van het beroep.

Artikel 173 EEG-Verdrag bepaalt:

„Het Hof van Justitie gaat de wettigheid na van de handelingen van de Raad en van de Commissie, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft. Te dien einde is het bevoegd uitspraak te doen inzake elk door een Lid-Staat, de Raad of de Commissie ingesteld beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van dit Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.

Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een ander persoon, hem rechtstreeks en individueel raken (...)”

Aangezien de regering van Gibraltar en de Gibraltar Development Corporation niet behoren noch stellen te behoren tot de in de eerste alinea van artikel 173 bedoelde verzoekers, moet de ontvankelijkheid van hun beroep uitsluitend worden getoetst aan het bepaalde in de tweede alinea van dat artikel.

Allereerst zij eraan herinnerd, dat het Hof in zijn arrest van 14 december 1962 (gevoegde zaken 16/62 en 17/62, Confederation nationale des producteurs de fruits et légumes e. a., Jurispr. 1962, blz. 945) heeft gepreciseerd, dat het woord „beschikking” in artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag de technische betekenis heeft die daaraan wordt toegekend door artikel 189 van het Verdrag, en dat het criterium voor het onderscheid tussen de begrippen „handeling met een verordenend karakter” en „beschikking” in de zin van laatstgenoemd artikel moet worden gezocht in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling.

Voorts blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof, dat aan de algemene strekking en derhalve het verordenend karakter van een handeling niet afdoet, dat het aantal of zelfs de identiteit der rechtssubjecten waarop zij op een bepaald moment van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden vastgesteld, zolang maar vaststaat dat die toepassing geschiedt uit hoofde van een in de handeling omschreven objectieve situatie — feitelijk of rechtens — en in verband met het doel van de handeling (arresten van 11 juli 1968, zaak 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Jurispr. 1968, blz. 595; 16 april 1970, zaak 64/69, Compagnie française commerciale et financière, Jurispr. 1970, blz. 221, r. o. 11; 30 september 1982, zaak 242/81, Roquette Frères, Jurispr. 1982, blz. 3213, r. o. 7; 26 april 1988, gevoegde zaken 97/86, 193/86, 99/86 en 215/86, Astéris, Jurispr. 1988, blz. 2181, r. o. 13; beschikking van 13 juli 1988, zaak 160/88 R, Fédération européenne de la santé animale, Jurispr. 1988, blz. 4121, r. o. 29; arrest van 24 november 1992, gevoegde zaken C-15/91 en C-108/91, Buckl, Jurispr. 1992, blz, I-6061, r. o. 25).

Ten slotte heeft het Hof reeds erkend, dat de in een tekst vermelde beperkingen of afwijkingen van tijdelijke aard (arresten Zuckerfabrik Watenstedt en Compagnie française commerciale et financière, beide reeds aangehaald, r. o. 12-15) of van territoriale aard (arrest van 18 januari 1979, gevoegde zaken 103/78-109/78, Usines de Beauport, Jurispr. 1979, blz. 17, r. o. 15-19) een integrerend deel uitmaken van de bepalingen waarin zij zijn opgenomen, en derhalve, behoudens in geval van misbruik van bevoegdheid, evenals deze bepalingen van algemene aard zijn.

In deze zaak wordt, voor zover het niet gaat om de bepalingen van artikel 1, lid 3, de algemene strekking van verordening nr. 294/91 niet betwist. Deze verordening betreft immers alle communautaire luchtvrachtmaatschappijen, voor wie in deze verordening nieuwe regels voor de toegang tot de markt en met name het uitoefenen van vervoerrechten zijn vastgelegd.

Door de bestreden bepaling wordt de toepassing van deze nieuwe regels voor de luchtdiensten van en naar Gibraltar opgeschort totdat de regelingen vervat in de gezamenlijke verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987, in werking zijn getreden. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld inzake dezelfde bepaling van richtlijn 89/463/EEG van de Raad van 18 juli 1989 tot wijziging van richtlijn 83/416/EEG betreffende de toelating van geregelde interregionale luchtdiensten voor het vervoer van reizigers, post en goederen tussen Lid-Staten (PB 1989, L 226, blz. 14), geldt die opschortingsmaatregel tevens voor alle luchtvaartmaatschappijen die een luchtdienst wensen uit te voeren tussen een andere communautaire luchthaven en de luchthaven van Gibraltar, en meer in het algemeen voor alle gebruikers van deze luchthaven. De bepaling is derhalve van toepassing op objectief omschreven situaties (arrest van 29 juni 1993, zaak C-298/89, regering van Gibraltar, Jurispr. 1993, blz. I-3605, r. o. 20).

De in geding zijnde verordening rechtvaardigt de opschorting van haar toepassing op de luchthaven van Gibraltar door te verwijzen naar de overeenkomst die in de gezamenlijke verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van het Koninkrijk

Spanje en van het Verenigd Koninkrijk van 2 december 1987 is vervat. Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt in het arrest regering van Gibraltar (reeds aangehaald, r. o. 22), wordt met deze verwijzing een objectief beletsel vastgesteld voor de toepassing van de verordening, gelet op de doelstellingen hiervan. In verband met het door verzoeksters zelf uitvoerig beschreven geschil tussen het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk over de soevereiniteit over het grondgebied waarop de luchthaven van Gibraltar is gelegen, en gelet op de operationele problemen die dit geschil met zich meebrengt, is de ontwikkeling van luchtdiensten tussen deze luchthaven en de andere luchthavens in de Gemeenschap immers afhankelijk van het van toepassing worden van de tussen de twee Lid-Staten overeengekomen samenwerkingsregelingen.

Onder deze omstandigheden kan artikel 1, lid 3, van verordening nr. 294/91 niet worden beschouwd als een beschikking in de zin van artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag, maar deelt het in het algemene karakter van de verordening.

Het beroep is mitsdien niet-ontvankelijk en dient bijgevolg te worden verworpen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere middelen die tot staving van de exceptie van nict-ontvankelijkheid zijn voorgedragen.