Hof van Justitie EU 20-01-1994 ECLI:EU:C:1994:14

De feiten

De twee vragen zijn gesteld in het kader van een strafzaak die in Nederland aanhangig is tegen het vervoerbedrijf Van Swieten. Een onderzoek van de Nederlandse autoriteiten had aangetoond, dat bij sommige trajecten, die gedeeltelijk buiten de Gemeenschap waren afgelegd, de bestuurders de voorgeschreven rusttijden niet in acht hadden genomen.

Van Swieten werd door de kantonrechter veroordeeld. In hoger beroep was de Arrondissementsrechtbank van oordeel, dat er twijfel bestond over de toepasselijkheid van verordening nr. 3820/85 en over de betekenis van artikel 8, lid 1, van deze verordening, inzonderheid over de berekening van de dagelijkse rusttijd die een bestuurder ten minste moet genieten. Daarop heeft zij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de twee hiervoor genoemde vragen.

Werkingssfeer van verordening nr. 3820/85

2. Het gaat in casu zoals gezegd om vervoer, uitgevoerd met een in Nederland ingeschreven voertuig, dat gedeeltelijk in Zwitserland heeft plaatsgevonden. Zwitserland heeft de AETR niet ondertekend. De vraag is of dergelijk vervoer, dat gedeeltelijk buiten de Gemeenschap heeft plaatsgevonden, valt onder de werkingssfeer van verordening nr. 3820/85, zoals omschreven in artikel 2 van deze verordening.

3. Dit artikel maakt onderscheid tussen drie verschillende situaties:

1. wegvervoer „binnen de Gemeenschap” (artikel 2, lid 1): in dat geval is de verordening van toepassing;

2. internationaal vervoer dat plaatsvindt naar of uit derde landen die partij zijn bij de AETR, of in transito door deze landen (artikel 2, lid 2, eerste streepje): dit vervoer wordt beheerst door de AETR, en zulks voor het gehele traject, indien het voertuig is ingeschreven in een Lid-Staat of in een derde land dat partij is bij de AETR;

3. internationaal vervoer dat plaatsvindt uit of naar derde landen die geen partij zijn bij de AETR, ofin transito door deze landen (artikel 2, lid 2, tweede streepje): in dit geval is eveneens de AETR van toepassing, maar alleen op het traject dat binnen de Gemeenschap wordt afgelegd, mits het voertuig is ingeschreven in een derde land dat geen partij is bij de AETR.

4. Het staat vast, dat de in geding zijnde situatie niet valt onder het sub b en c bedoelde vervoer: niet onder dat bedoeld sub b, daar Zwitserland geen partij is bij de AETR, en niet onder het sub c bedoelde vervoer, daar het betrokken voertuig is ingeschreven in een Lid-Staat. Hieruit volgt dat de AETR hoe dan ook niet van toepassing is.

5. Kan nu worden gesteld dat de onderhavige situatie behoort tot de sub a bedoelde gevallen en derhalve onder de bepalingen van de verordening valt, of valt zij daar volledig buiten en wordt zij bijgevolg enkel beheerst door de wetgeving van de Lid-Staat waar het voertuig is ingeschreven?

6. Het antwoord op deze vraag hangt uiteraard af van de uitlegging die men geeft aan artikel 2, lid 1, van de verordening, meer in het bijzonder aan de uitdrukking „binnen de Gemeenschap”.

7. Deze bepaling wordt op tweeërlei manieren gelezen:

Volgens de eerste — beperkende — uitlegging wordt door artikel 2, lid 1, met de uitdrukking „binnen de Gemeenschap” het toepassingsgebied van de verordening beperkt tot vervoer dat volledig binnen de Gemeenschap plaatsvindt.

Volgens de andere uitlegging wordt gedoeld op ieder vervoer dat geheel of gedeeltelijk binnen de Gemeenschap wordt uitgevoerd (mits het uiteraard niet onder een van de bijzondere bepalingen van artikel 2, lid 2, valt).

8. Teleologische en systematische argumenten pleiten mijns inziens voor deze tweede uitlegging.

Daartoe moet om te beginnen worden opgemerkt, dat de verordening strekt tot harmonisatie van voorschriften voor het wegvervoer, meer in het bijzonder van een aantal voorschriften van sociale aard die de veiligheid van het wegverkeer moeten verbeteren en de gezondheid van de bestuurders dienen te beschermen. Met andere woorden, de verordening, die overigens een reeds in een verordening uit 1969⁽³⁾ vervatte regeling vervangt, voert in het kader van de Gemeenschap een uniforme regeling in die in de plaats komt van de afzonderlijke nationale regelingen.

Het is duidelijk dat de beoogde doelstellingen slechts kunnen worden bereikt indien de verordening geldt voor ieder vervoer dat wordt uitgevoerd binnen de EEG, en wel voor ieder intracommunautair traject, waarbij het niet ter zake doet of dat traject al dan niet deel uitmaakt van een ruimer traject dat ook via derde landen loopt.

Een andere uitlegging zou afbreuk doen aan het nuttig effect van de verordening, omdat vervoerdiensten die in de Gemeenschap worden verricht en die derhalve aan eenvormige sociale voorschriften onderworpen dienen te zijn, ten einde gelijke mededingingsvoorwaarden voor de vervoersondernemingen te waarborgen, aan de communautaire regeling zouden worden onttrokken en door de diverse nationale bepalingen zouden worden beheerst.

9. Dat bovenstaande uitlegging de enige is die strookt met de ratio van de verordening, wordt ook bevestigd doordat reeds uit de verordening uit 1969 duidelijk bleek, dat de communautaire regeling tevens diende te gelden voor vervoer dat gedeeltelijk buiten de Gemeenschap werd afgelegd. Ingevolge artikel 2 van verordening nr. 543/69 was deze immers van toepassing op „het wegvervoer voor het traject of het gedeelte van het traject dat binnen de Gemeenschap (...) wordt afgelegd”. De diverse wijzigingen die daarna zijn aangebracht in artikel 2, waren enkel bedoeld om de toepassing van de communautaire verordening te coördineren met de bepalingen van de AETR; zij strekten er stellig niet toe, de werkingssfeer van de communautaire regeling te beperken voor gevallen die overigens niet onder de AETR vallen, zeker nu een uitdrukkelijke bepaling in die zin ontbrak.

De dagelijkse rusttijd bedoeld in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 3820/85

10. Artikel 8, lid 1, van de verordening bepaalt dat de bestuurder „in elke periode van 24 uur (...) een dagelijkse rusttijd van ten minste 11 achtereenvolgende uren” geniet, welke rusttijd onder bepaalde voorwaarden kan worden bekort.

11. De dienaangaande gestelde uitleggingsvraag is betrekkelijk eenvoudig. Ook hier zijn twee uitleggingen mogelijk. Volgens de eerste vangt iedere „periode van 24 uur” in de zin van artikel 8, lid 1, aan op een tevoren bepaald tijdstip (vast begin) en vormt zij een periode op zich. De eerste periode vangt aan bij het einde van de wekelijkse rusttijd; na afloop van de „eerste periode van 24 uur” begint een tweede periode, vervolgens een derde, enzovoorts tot aan de volgende wekelijkse rusttijd. Deze uitlegging komt er in wezen op neer, dat de dagelijkse rusttijd van 11 uur binnen iedere periode van 24 uur afzonderlijk in acht moeten worden genomen. Met andere woorden, wanneer een nieuwe periode begint, moet geen rekening worden gehouden met de rusttijd die in de vorige periode in acht is genomen (het zogenoemde tabula rasa beginsel).

In de praktijk is een van de mogelijke gevolgen van het criterium van een vast begin, dat de bestuurder twee „rijtijden”⁽⁴⁾, één aan het einde van een „periode van 24 uur” en een tweede aan het begin van de volgende „periode van 24 uur”, aan elkaar plakt. Deze situatie zou niet in strijd zijn met artikel 8, daar de bestuurder binnen iedere afzonderlijke „periode van 24 uur” de verplichte dagelijkse rusttijd in acht neemt. Voor zover volgens het tabula rasa beginsel geen rekening wordt gehouden met de gang van zaken in de periode die onmiddellijk voorafgaat, kan het gebeuren dat de bestuurder over twee „periodes van 24 uur” gedurende zeer lange tijd aan het stuur van zijn voertuig blijft.

12. Aan de hand van een door de regering van het Verenigd Koninkrijk aangehaald voorbeeld kan de betekenis van het bovenstaande worden verduidelijkt. Er wordt uitgegaan van een periode van 24 uur, die begint op maandag om 8 uur, bij het einde van de wekelijkse rusttijd. Indien de bestuurder na een half uur rijden aan zijn dagelijkse rusttijd van 11 uur begint (welke rusttijd derhalve duurt van maandag 8.30 uur tot 19.30 uur), kan worden gesteld dat hij (voor de eerste periode van 24 uur) het in artikel 8, lid 1, gestelde vereiste inzake de dagelijkse rusttijd in acht heeft genomen. Op dat moment kan de bestuurder (met inachtneming van de in de artikelen 6, lid 1, en 7 van de verordening gestelde voorwaarden inzake de rijtijden en onderbrekingen) 10 uur gaan rijden, van maandag om 19.30 uur tot 7 uur dinsdagochtend (10 uur rijtijd + anderhalf uur onderbreking). De volgende periode van 24 uur begint dinsdag om 8 uur. Indien men het tabula rasa criterium aanhoudt, kan de bestuurder met een nieuwe rijtijd van 10 uur beginnen, uiteraard met de voorgeschreven onderbrekingen, alvorens dinsdagavond om 19.30 uur aan een tweede rusttijd van 11 uur te beginnen.

13. In bovenstaand voorbeeld is aan de in artikel 8, lid 1, gestelde voorwaarde formeel gezien voldaan, aangezien de bestuurder in de tweede periode van 24 uur, tussen dinsdag 8.00 uur en woensdag 8.00 uur, de dagelijkse rusttijd van 11 uur in acht zal hebben genomen. Blijkens dit voorbeeld heeft toepassing van het tabula rasa criterium niettemin het ongewenste gevolg, dat de bestuurder 24 uur achter elkaar kan rijden, van maandag 19.30 uur tot dinsdag 19.30 uur, zonder enige rusttijd in te lassen; rekening houdend met de onderbrekingen (4 uur), zal hij zich gedurende 20 uur daadwerkelijk achter het stuur bevinden.

14. Volgens de andere uitlegging vangen de periodes van 24 uur waarbinnen een rusttijd van 11 uur in acht moet worden genomen, niet op een tevoren bepaald tijdstip aan, maar beginnen zij te lopen aan het einde van de (dagelijkse of wekelijkse) rusttijd (glijdende periodes). Wanneer men dit criterium van de glijdende periodes toepast op bovengenoemd voorbeeld, dan blijkt het tot heel andere resultaten te leiden. In de praktijk zal de bestuurder die van maandag 19.30 uur tot dinsdag 7.00 uur heeft gereden, vóór dinsdag 19.30 uur geen nieuwe rijtijd mogen aanvangen. Volgens het criterium van de „glijdende periodes” vangt de in artikel 8, lid 1, bedoelde „periode van 24 uur” immers aan bij het einde van de vorige rusttijd (dat wil zeggen maandag 19.30 uur); na tot dinsdag 7.00 uur te hebben gereden, zal de bestuurder zijn rit moeten onderbreken en een nieuwe rusttijd van 11 uur moeten inlassen ten einde de bepalingen van artikel 8, lid 1, in acht te nemen. Anders zou hij een periode van 24 uur (van maandag 19.30 uur tot dinsdag 19.30 uur) volledig achter het stuur doorbrengen, hetgeen artikel 8, lid 1, verbiedt.

15. Gelet op het doel van de onderhavige bepalingen alsook het systeem van de verordening, verdient mijns inziens de tweede uitlegging zonder meer de voorkeur.

Artikel 8, lid 1, en meer in het algemeen de verordening waarin deze bepaling is opgenomen, dienen onder meer de veiligheid van het wegverkeer te waarborgen en de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders te verbeteren. Daartoe bepaalt artikel 8, lid 1, dat de bestuurder in elke periode van 24 uur ten minste 11 uur moet rusten. Aldus moet worden verzekerd, dat de rijtijd dagelijks wordtafgewisseld met een rusttijd, om te vermijden dat de bestuurder geestelijk en lichamelijk vermoeid raakt en daarmee zijn eigen veiligheid en die van anderen in gevaar brengt.

Deze bepaling heeft derhalve dezelfde doelstelling als de artikelen 6 en 7 van de verordening, die respectievelijk betrekking hebben op de duur van de rijtijd tussen twee dagelijkse rusttijden en de onderbrekingen van de rijtijden.

16. Zoals de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht hebben opgemerkt, is het criterium van een vast begin onverenigbaar met het doel van artikel 8, voor zover het er blijkens bovenstaand voorbeeld toe kan leiden, dat de bestuurder (met de nodige onderbrekingen) 24 uur achter elkaar achter het stuur zit, zonder de dagelijkse rusttijd in te lassen. Daardoor zou deze bepaling alleen formeel worden nageleefd. Zij zou op opzienbarende wijze haar doel missen, daar het zonder meer zou kunnen gebeuren dat de bestuurder zijn rijtijden niet overeenkomstig het voornaamste doel van artikel 8, lid 1, regelmatig afwisselt met rusttijden.

17. Er is nog een ander aspect. Indien de bestuurder twee rijtijden achter elkaar kon volmaken (in bovenstaand voorbeeld van maandag 19.30 uur tot dinsdag 7.00 uur en van dinsdag 7.00 uur tot dinsdag 19.30 uur), zou hij ook automatisch handelen in strijd met artikel 6 van de verordening, volgens hetwelk de dagelijkse rijtijd tussen twee rusttijden nooit meer dan 10 uur mag bedragen.

18. Bijgevolg moet worden aangenomen dat de periodes glijdend zijn. Aangezien in dat geval de „periode van 24 uur” niet begint te lopen op een vast tijdstip, maar bij het einde van de vorige rusttijd, wordt gewaarborgd dat in een tijdsbestek van 24 uur de rij- en rusttijden met elkaar in evenwicht zijn en dat dit ritme gedurende de hele werkweek in acht wordt genomen.

19. Dan nog een laatste opmerking die, anders dan volgens sommige bij het Hof ingediende opmerkingen, mijns inziens beter past in het kader van het antwoord op de tweede vraag.

20. Gevraagd is, of bij de berekening van de rijtijd rekening moet worden gehouden met vervoer dat is verricht in derde landen, ten einde te bepalen of de bestuurder de voorschriften van artikel 8, lid 1, in acht heeft genomen.

21. Ik zou deze vraag bevestigend willen beantwoorden. Er mag immers wel van uit worden gegaan, dat de in de verordening neergelegde communautaire regeling van toepassing is op overtredingen die binnen de Gemeenschap zijn begaan (en vastgesteld), hetgeen zich voordoet wanneer de toezichthoudende instanties vaststellen dat de bestuurder de in artikel 8, lid 1, voorgeschreven rusttijd niet in acht heeft genomen.

Daarbij is irrelevant, dat een deel van het strafbare feit zich buiten de Gemeenschap heeft voorgedaan; waar het om gaat, is dat de ingevolge de verordening verboden gedraging (te lange rijtijd) in de Gemeenschap wordt vastgesteld.

Een andere oplossing zou absoluut onlogisch zijn. Artikel 8, lid 1, schrijft een nauwkeurige, eenvormige maximumrijtijd voor om te vermijden dat voertuigen in de Gemeenschap worden bestuurd door chauffeurs die vermoeid zijn omdat zij onvoldoende rust inlassen. Aldus beschouwd doet het niet ter zake, of een deel van de rit buiten de Gemeenschap is afgelegd, daar een bestuurder stellig niet minder moe is wanneer hij een deel van de dag niet in Duitsland, maar in Zwitserland heeft gereden.

22. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de door de verwijzende rechter gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

1. Artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3820/85 moet aldus worden uitgelegd, dat deze verordening op met in een Lid-Staat ingeschreven voertuigen uitgevoerd wegvervoer van toepassing is voor het gedeelte van het traject dat binnen de Gemeenschap ligt, ook wanneer het betrokken vervoer gedeeltelijk buiten de Gemeenschap heeft plaatsgevonden.

2. Met het begrip ‚periode van 24 uur’ in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3820/85 wordt gedoeld op een tijdvak van 24 uur, dat aanvangt bij het einde van de vorige dagelijkse of wekelijkse rusttijd.

Om vast te stellen of een bestuurder over een ‚periode van 24 uur’ de in artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3820/85 voorgeschreven dagelijkse rusttijd in acht heeft genomen, moet ook het in derde landen afgelegde traject in aanmerking worden genomen.”