Hof van Justitie EU 10-11-1993 ECLI:EU:C:1993:877

Verordeningen van de Raad

5. Artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 voert niet enkel een extra heffing op koemelk in (supra, nr. 2) maar bepaalt tevens dat elk van de Lid-Staten deze heffing op zijn grondgebied moet innen volgens één van twee in het artikel uitgewerkte formules. Duitsland heeft gekozen voor formule A, volgens dewelke de extra heffing enkel geldt voor producenten van melk:

„Formule A

• Voor elke melkproducent geldt een heffing over de hoeveelheden melk en/of melkequivalent die hij aan een koper heeft geleverd en die gedurende een tijdvak van 12 maanden een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden.”

Formule B, volgens dewelke de extra heffing geldt voor kopers van melk, staat hier niet in geding.

6. Op dezelfde datum als verordening nr. 856/84, op 31 maart 1984 dus, vaardigde de Raad verordening (EEG) nr. 857/84 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten uit.⁽⁸⁾ Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 857/84 luidde oorspronkelijk als volgt:

„Voor de toepassing van de formules A en B wordt de heffing geïnd

1. via voorlopige driemaandelijkse heffingen vastgesteld op basis van de hoeveelheid melk of melkequivalent die voor elke heffingsplichtige voor het betrokken kwartaal de gecumuleerde referentiehoeveelheid overschrijdt, welke wordt berekend aan het einde van het overeenkomstige kwartaal van het door de Lid-Staat aangehouden referentiejaar;

2. door voor iedere heffingplichtige, na afloop van de betrokken periode van twaalf maanden, een eindafrekening te stellen op grond van de werkelijke overschrijding in die periode van zijn jaarlijkse referentiehoeveelheid.”

Sinds 27 mei 1985 geldt een nieuwe versie van artikel 9, lid 1, uitgevaardigd bij verordening (EEG) nr. 1305/85 van de Raad van 23 mei 1985.⁽⁹⁾ De nieuwe tekst luidt als volgt:

„Voor de toepassing van de formules A en B wordt de heffing geïnd bij wijze van jaarlijkse stortingen. Te dien einde wordt voor elke heffingsplichtige een afrekening opgesteld aan het einde van de betrokken periode van twaalf maanden op de grondslag van de daadwerkelijke overschrijding gedurende deze periode van zijn jaarlijkse referentiehoeveelheid. Halfjaarlijkse voorlopige aangiften worden vastgesteld volgens nader vast te stellen regels.”

Artikel 9, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 857/84 werd niet gewijzigd.⁽¹⁰⁾ De tekst bepaalt het volgende:

„In geval van toepassing van formule A wordt de heffing door de koper bij elke producent geïnd.”

Verordeningen van de Commissie

7. Bij artikel 11 van verordening nr. 857/84 heeft de Raad het aan de Commissie overgelaten om verdere uitvoeringsmodaliteiten inzake de extra heffing vast te stellen. De prejudiciële vragen betreffen drie verordeningen die de Commissie op grond van deze bepaling heeft uitgevaardigd. Zoals gezegd, gaat het om de verordeningen nrs. 1371/84, 3005/85 en 1546/88.

In zijn oorspronkelijke versie bepaalde artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1371/84 onder meer:

„Binnen 45 dagen na het verstrijken van elk kwartaal maken de in lid 1 bedoelde kopers het eventueel verschuldigde bedrag van de heffing aan de bevoegde instantie over. (...)”

Toen, bij verordening nr. 1305/85 (supra, nr. 6), werd overgeschakeld van driemaandelijkse naar jaarlijkse heffingen diende deze tekst te worden aangepast. Dit gebeurde via artikel 1, punt 7, van verordening (EEG) nr. 3005/85 van de Commissie van 29 oktober 1985. De nieuwe tekst, voortaan lid 4 van het aldus gewijzigde artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1371/84, stelde onder meer:

„De in de leden 1, 2 en 3 bedoelde kopers moeten het bedrag van de eventueel verschuldigde heffing binnen 60 dagen na afloop van elke periode van twaalf maanden aan de bevoegde instantie overmaken. (...)”

Ondertussen is verordening nr. 1371/84 in haar geheel opgeheven en vervangen door verordening nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988.⁽¹¹⁾ Artikel 15, lid 4, van de nieuwe tekst is woordelijk gelijk aan de zopas geciteerde versie, op een verlenging van de in de bepaling genoemde termijn van 60 dagen tot 3 maanden na:

„De in de leden 1, 2 en 3 bedoelde kopers moeten het bedrag van de eventueel verschuldigde heffing binnen drie maanden na afloop van elke periode van twaalf maanden aan de bevoegde instantie overmaken. (...)”

Het Duitse recht

8. Alhoewel de prejudiciële vragen strikt genomen geen betrekking hebben op het Duitse recht, vermeld ik toch ook de in Duitsland geldende „Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGVO)” van 25 mei 1984.⁽¹²⁾ Artikel 3 van deze MGVO, die ondertussen meermaals werd gewijzigd⁽¹³⁾, belichaamt de Duitse keuze voor formule A. Artikel 4, lid 1, MGVO bepaalt dat de kopers van melk referentiehoeveelheden dienen te berekenen voor producenten die hen melk leveren, en volgens welke modaliteiten zulks moet gebeuren. Leden 1 en 2 van artikel 11 zetten uiteen op welke wijze kopers de extra heffing op de koopprijs moeten inhouden ten laste van de producenten respectievelijk de aldus ingehouden bedragen moeten overmaken aan de bevoegde instanties.

Kan ook de koper heffingsplichtig zijn f

10. De in deze zaak ingenomen standpunten kunnen als volgt worden samengevat. Volgens verzoekster, de Commissie en het Finanzgericht kunnen bedoelde sommen enkel van de producenten van melk worden gevorderd en niet van een koper. Formule A zou een koper als verzoekster enkel verplichten om de van producenten effectief ontvangen extra heffing over te maken aan het Hauptzollamt, hetgeen klaarblijkelijk gebeurd is. Er zou echter geen enkele wettelijke basis bestaan om te eisen dat verzoekster een dergelijke extra heffing zou betalen, zelfs al zou het aan haar te wijten zijn dat te weinig extra heffing geïnd kon worden.

Onder verwijzing naar artikel 9, lid 2, van verordening nr. 857/84 van de Raad (supra, nr. 5) gaat het Hauptzollamt ermee akkoord dat de extra heffing conform formule A in principe door de melkproducent verschuldigd is. Niettemin is het Hauptzollamt van oordeel, zo blijkt uit de verwijzingsbeschikking⁽¹⁴⁾, dat in bepaalde omstandigheden ook een koper van melk conform die formule extra heffing verschuldigd kan zijn. Het Hauptzollamt beroept zich daarbij op door de Commissie uitgevaardigde uitvoeringsverordeningen, meer bepaald op artikel 12, lid 2 (artikel 12, lid 4, in de gewijzigde versie), van verordening nr. 1371/84 en artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88. Volgens die artikelen, aldus het Hauptzollamt, zouden de kopers van melk er normalerwijze inderdaad mee kunnen volstaan de van melkproducenten geïnde extra heffing over te maken aan de bevoegde overheden. Zodra het echter aan hun eigen fout te wijten is dat onvoldoende extra heffing werd ingehouden, zouden genoemde artikelen hen ertoe verplichten zelf het te weinig geïnde bij te passen.

11. Dit standpunt van het Hauptzollamt kan me niet overtuigen. In de genoemde artikelen van de verordeningen van de Commissie kan mijns inziens geen wettelijke basis worden gevonden om te besluiten dat ook een koper van melk onder formule A extra heffing verschuldigd kan zijn.

Om dit aan te tonen, is het aangewezen in het door de gemeenschapsverordeningen opgezette systeem van extra heffingen de begrippen heffings-en betaalplichtigen van elkaar te onderscheiden. Wat de aanwijzing van heffingsplichtigen betreft, is het basisartikel 5 quater van verordening nr. 804/68, zoals hierboven geciteerd, glashelder. Het artikel stelt een extra heffing in „ten laste van de producenten of kopers van koemelk” (cursivering van mij). Bij toepassing van formule A geldt de extra heffing voor producenten, bij toepassing van formule B geldt ze voor kopers. Zoals gezegd, heeft Duitsland voor formule A gekozen.

Wat de aanwijzing van betaalplichtigen betreft, zijn de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht al even helder. Artikel 9, lid 2, van toepassingsverordening nr. 857/84 van de Raad bepaalt immers uitdrukkelijk dat conform formule A de heffing door de koper bij elke producent wordt geïnd, terwijl artikel 12, lid 2 — later artikel 12, lid 4 — van verordening nr. 1371/84 en artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88 de koper ertoe verplichten de aldus geïnde bedragen aan de bevoegde instanties over te maken. Uit laatstgenoemde bepalingen valt op te maken dat de kopers van melk onder formule A, wederom in tegenstelling tot het regime onder formule B⁽¹⁵⁾, niet zelf heffingsplichtig maar uitsluitend betaalplichtig zijn.

12. Bekijken we nu die artikelen van de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsverordeningen waaruit het Hauptzollamt afleidt dat, ook onder formule A, de kopers van melk onder bepaalde omstandigheden heffingsplichtig kunnen zijn. Naast de hiervoor genoemde artikelen 12, lid 2, in de oorspronkelijke versie, 12, lid 4, in de gewijzigde versie van verordening nr. 1371/84 en 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88, vermeldt het Hauptzollamt bovendien artikel 12, lid 4, van de oorspronkelijke versie van verordening nr. 1371/84. Die bepaling luidt:

„Indien de in artikel 9, lid 1, sub b), van verordening (EEG) nr. 857/84 bedoelde eindafrekening een verschil te zien geeft tussen de som van de voorlopige driemaandelijkse heffingen en het werkelijk verschuldigde bedrag van de heffingen wordt, vóór 1 juli volgend op de datum waarop de betrokken periode van twaalf maanden afloopt, dat verschil door de bevoegde instantie terugbetaald respectievelijk door de heffingplichtige aan die instantie betaald.”⁽¹⁶⁾

13. Het Hauptzollamt brengt geen enkel argument aan ter ondersteuning van het standpunt dat deze artikelen de kopers niet enkel tot betaalplichtigen maar ook onder bepaalde omstandigheden — bij voorbeeld ingevolge een hen toerekenbare frauduleuze handeling — tot heffingsplichtigen maken. Ook ik vind geen argument in die zin. Integendeel, de geciteerde passages houden slechts een bevestiging in van de door artikel 9, lid 2, van verordening nr. 857/84 van de Raad (supra, nr. 6) aan de kopers opgelegde innings-en doorbetalingsopdracht.

Het Finanzgericht geeft overigens terecht aan dat de interpretatie voorgestaan door het Hauptzollamt bijzondere problemen opwerpt. De in het vorige nummer genoemde artikelen zouden dan immers in een sanctie voorzien in hoofde van kopers die hun verplichtingen niet nakomen, zonder aan te geven onder welke voorwaarden (bij voorbeeld, alleen bij opzet of ook ingeval van onachtzaamheid?) die sanctie toepassing vindt.

14. Zouden de voornoemde artikelen, die door de Commissie uitgevaardigde uitvoerings bepalingen uitmaken, geïnterpreteerd worden in de door het Hauptzollamt voorgestelde zin, dan zijn ze overigens in strijd met de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 5 quater van basis verordening nr. 804/68. Volgens dat artikel (geciteerd in nr. 2) komt de extra heffing, onder formule A, „ten laste van” de producenten van koemelk. Welnu, het is vaste rechtspraak dat, wanneer een toepassingsverordening voor interpretatie vatbaar is, zij moet worden geïnterpreteerd in conformiteit met de basisverordening waarop ze berust.⁽¹⁷⁾ Zie onlangs nog het op 24 juni 1993 gewezen arrest in de zaak Dr. Tretter:

„Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moet een tekst van afgeleid gemeenschapsrecht, wanneer hij uitlegging behoeft, zoveel mogelijk zo worden uitgelegd, dat hij in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag (zie, onder meer, arrest van 13 december 1983, Commissie/Raad, zaak 218/82, Jurispr. blz. 4063, r. o. 15). Evenzo moet een toepassingsverordening zo mogelijk worden uitgelegd op een wijze die haar in overeenstemming brengt met de bepalingen van de basisverordening (zie, in die zin, arrest van 10 maart 1971, Tradax, zaak 38/70, Jurispr. blz, 145, r. o. 10).”⁽¹⁸⁾

15. In antwoord op de eerste twee prejudiciële vragen concludeer ik derhalve dat artikel 12 van verordening nr. 1371/84 van de Commissie van 16 mei 1984 — zowel in lid 2 van de oorspronkelijke versie als in lid 4 van de gewijzigde versie — en artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988, aldus moeten worden geïnterpreteerd dat de koper van melk, bij toepassing van de in artikel 5 quater, lid 1, van verordening nr. 804/68 genoemde formule A, niet kan worden aangemerkt als heffingsplichtige, zelfs niet wanneer ingevolge een retroactieve verlaging van referentiehoeveelheden te wijten aan het foutief gedrag van de koper, zijn medewerkers of gemachtigden, nog een bedrag aan extra heffing op melk verschuldigd blijft.

De door bet gemeenschapsrecht aan de Lid-Staten opgelegde verplichting tot fraudebestrijding

16. Uit deze conclusie zou men kunnen afleiden dat er tegen de manipulaties die bij Rheinland zijn doorgevoerd bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht geen sancties openstaan. Met een dergelijke vaststelling is een efficiënte bestrijding van de landbouwfraude niet gediend. Ook het Hauptzollamt wijst daarop:

„Ware alleen het bedrag verschuldigd en af te dragen dat verzoekster ten laste van de melkproducenten had ingehouden, dan zou zij uiteindelijk de af te dragen heffing naar eigen goeddunken kunnen bepalen, ook wanneer zij zoals in de onderhavige zaak met de bedragen had geknoeid. (...) Verzoekster droeg immers zelf schuld aan deze situatie en kon dus niet verwachten dat de gevolgen van haar handelwijze thans volledig op de betrokken melkproducenten of op de gemeenschap werden afgewenteld.”⁽¹⁹⁾

In de rechtspraak van het Hof wordt de noodzaak van een efficiënte bestrijding van fraude dan ook primordiaal geacht, zeker in de landbouwsector waar ingevolge fraude enorme sommen aan gemeenschapsgeld verloren gaan, In het arrest van 21 september 1989 in de zaak 68/88, Commissie/Griekenland, heeft het Hof in verband met de straf-of tuchtrechtelijke vervolging van fraudeurs dan ook als volgt geoordeeld:

„De Commissie stelt, dat artikel 5 EEG-Verdrag de Lid-Staten de verplichting oplegt, overtreders van het gemeenschapsrecht op dezelfde wijze te bestraffen als overtreders van nationale bepalingen. De Griekse regering zou deze verplichting niet zijn nagekomen door niet alle door het nationale recht geboden straf-of tuchtrechtelijke procedures in te leiden tegen de fraudeurs en allen die bij de fraude of het toedekken ervan betrokken waren.

Dienaangaande zij opgemerkt, dat wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de Lid-Staten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag verplicht zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren.

Daartoe dienen de Lid-Staten er met name op toe te zien, dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

Verder dienen de nationale autoriteiten even energiek op te treden tegen overtredingen van het gemeenschapsrecht als wanneer het gaat om de handhaving van een overeenkomstige nationale wettelijke regeling.”⁽²⁰⁾

17. Uit deze rechtspraak moge blijken dat het gemeenschapsrecht aan de Lid-Staten een duidelijke verplichting oplegt om op een doeltreffende wijze in de bestraffing én de vervolging te voorzien van frauduleuze handelswijzen die een verarming van de Gemeenschap, via het teloorgaan van voor de Gemeenschap bestemde inkomsten, ten gevolge hebben. Die bestraffing moet onder dezelfde voorwaarden plaatsvinden als ten aanzien van vergelijkbare en even ernstige overtredingen van nationaal recht, en de vervolging van overtredingen van gemeenschapsrecht moet even energiek worden doorgevoerd als deze van overeenkomstige nationale overtredingen.⁽²¹⁾

De verplichting voor de Lid-Staten om op grond van artikel 5 EG-Verdrag alle passende maatregelen te nemen met het oog op de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht, geldt overigens niet alleen de straf-en tuchtrechtelijke sanctionering en vervolging van frauduleuze handelingen maar geldt eveneens het instellen van alle vorderingen van administratieve, fiscale of civielrechtelijke aard tot inning of navordering van op frauduleuze wijze ontdoken rechten of heffingen dan wel tot het bekomen van schadevergoeding.

18. Voornoemde verplichting tot het nemen van alle passende maatregelen vloeit trouwens niet alleen voort uit artikel 5 EG-Verdrag maar ook, en meer specifiek, uit artikel 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970⁽²²⁾, dit ís de basisverordening inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De „extra heffing op melk als bedoeld in artikel 5 quater van verordening nr, 804/68” geldt immers als een „interventie ter regulering van de landbouwmarkten” in de zin van artikel 3, lid 1, van die verordening. Welnu, artikel 8 van verordening nr. 729/70 legt de Lid-Staten de volgende verplichtingen op inzake effectieve fraudebestrijding:

„1. De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:

• zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;

• onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,

• de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.

De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.

2. Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit omstandigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn. (...)”

19. Dat er naar Duits recht reeds maatregelen werden getroffen naar aanleiding van de frauduleuze handelingen van procuratiehouder D, moge blijken uit de omstandigheid dat een aantal personen strafrechtelijk zijn vervolgd. Daarnaast kan ik me voorstellen dat verzoekster, en niet alleen procuratiehouder D, naar Duits recht burgerrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld indien zou blijken dat D's manipulaties haar kunnen worden toegerekend, of nog dat individuele producenten van wie het Hauptzollamt achterstallige extra heffing zou vorderen, verzoekster in een regresvordering kunnen aanspreken.

In dit verband weze opgemerkt dat het aan de bevoegde nationale administraties en gerechten staat om, ter voldoening van de hiervoor (nrs. 17 en 18) genoemde communautairrechtelijke verplichtingen, aan de naar nationaal recht beschikbare rechtsgangen en regelen een zo ruim mogelijke toepassing te geven. Binnen dat kader dienen zij alles in het werk te stellen om de terugvordering, ten laste van verzoekster, haar medewerkers of procuratiehouders, mogelijk te maken van gelden die, om welke reden ook, van de individuele producenten niet kunnen worden teruggevorderd, bij voorbeeld omdat deze laatste insolvabel zijn geworden of zich op enig beginsel van bescherming van rechtmatig vertrouwen kunnen beroepen. Dat een dergelijke rechtstreekse vordering niet voortvloeit uit de concrete, in de prejudiciële vraagstelling genoemde verordeningsartikelen, mag er immers niet aan in de weg staan dat de Lid-Staten ertoe gehouden zijn dergelijke vorderingsmogelijkheid, conform de hiervoor genoemde communautairrechtelijke verplichtingen, op bepalingen van nationaal recht te baseren.