Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 8 juni 1994.
Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 8 juni 1994.
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Duitsland stelt in de onderhavige zaak de geldigheid ter discussie van artikel 9 van richtlijn 92/59/EEG van de Raad van 29 juni 1992 inzake algemene produktveiligheid(1) (hierna: "de richtlijn"). De richtlijn is vastgesteld krachtens artikel 100 A EEG-Verdrag, en is een onderdeel van het communautaire programma om uiterlijk op 31 december 1992 de interne markt tot stand te brengen.
2. Artikel 100 A bepaalt:
"1. (...) De Raad stelt (...) de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
(...)
3. De Commissie zal bij haar in lid 1 bedoelde voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau.
(...)
5. Bovenbedoelde harmonisatiemaatregelen omvatten, in passende gevallen, een vrijwaringsclausule die de Lid-Staten machtigt om, op grond van een of meer van de in artikel 36 bedoelde niet-economische redenen, voorlopige maatregelen te treffen die aan een communautaire toetsingsprocedure worden onderworpen."
3. De Duitse regering betoogt, dat de Raad bij de vaststelling van artikel 9 van de richtlijn de hem bij voormelde bepalingen toegekende bevoegdheden heeft overschreden. Alvorens de door de Duitse regering aangevoerde middelen tot nietigverklaring nader te onderzoeken, wil ik evenwel eerst een overzicht geven van de relevante bepalingen van de richtlijn.
De richtlijn
4. Volgens de considerans ervan, strekt de richtlijn ertoe een algemeen veiligheidsvereiste vast te stellen dat in de gehele Gemeenschap geldt voor alle consumptiegoederen die niet onder specifieke veiligheidsvoorschriften vallen. Indien alle Lid-Staten een dergelijk vereiste vaststellen, worden de verschillen tussen de nationale wettelijke voorschriften onderling, die handelsbelemmeringen en concurrentiedistorsies binnen de interne markt kunnen veroorzaken, voorkomen. Tevens zal gezorgd worden voor een hoog beschermingsniveau van de veiligheid en de gezondheid van personen, als voorgeschreven in artikel 100 A, lid 3, EEG-Verdrag.
5. Volgens de considerans moeten de Lid-Staten ervoor zorgen, dat zij de bevoegdheid hebben om reeds op de markt gebrachte gevaarlijke produkten uit de handel te laten nemen. De Commissie moet voorts op de hoogte worden gesteld van elke maatregel waarbij het op de markt brengen van een produkt wordt beperkt of waarbij wordt bepaald dat het uit de handel wordt genomen, tenzij het gaat om maatregelen met louter plaatselijke gevolgen.
6. Overwegingen 18 tot en met 21 van de considerans betreffen meer in het bijzonder de bepaling die thans aan de orde is. In die overwegingen heet het,
"(...) dat het in de eerste plaats de taak van de Lid-Staten is om in overeenstemming met het Verdrag, inzonderheid met de artikelen 30 tot en met 36, passende maatregelen vast te stellen met betrekking tot gevaarlijke produkten die zich op hun grondgebied bevinden;
(...) dat er in een dergelijke situatie een discrepantie tussen de Lid-Staten zou kunnen bestaan bij het nemen van maatregelen ten aanzien van een bepaald produkt; dat een dergelijke discrepantie tot een onaanvaardbare ongelijkheid in de bescherming van de verbruikers kan leiden en een belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer kan vormen;
(...) dat het noodzakelijk kan zijn het hoofd te bieden aan ernstige problemen met betrekking tot de veiligheid van een produkt die een onmiddellijke bedreiging vormen of kunnen vormen voor de gehele Gemeenschap of een belangrijk deel daarvan en die van dien aard zijn dat daartegen niet op een aan de dringende situatie aangepaste en doeltreffende wijze kan worden opgetreden in het kader van de procedures van de specifieke communautaire regelgeving voor het betrokken produkt of de betrokken categorie produkten;
(...) dat het daarom nodig is te zorgen voor een doeltreffend mechanisme dat het mogelijk maakt in laatste instantie maatregelen vast te stellen die in de gehele Gemeenschap van toepassing zijn, in de vorm van een tot de Lid-Staten gerichte beschikking, ten einde het hoofd te bieden aan noodsituaties als voornoemd; dat een dergelijke beschikking niet rechtstreeks toepasselijk is op de economische subjecten, aangezien zij in nationaal recht moet worden omgezet; dat de ingevolge een dergelijke procedure vastgestelde maatregelen enkel van voorlopige aard kunnen zijn en moeten worden vastgesteld door de Commissie die daarbij wordt bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de Lid-Staten; dat de samenwerking met de Lid-Staten de instelling vereist van een regelgevend comité als bedoeld in procedure III, variant b), van Besluit 87/373/EEG".(2)
7. Artikel 1, lid 1, van de richtlijn luidt:
"Het doel van deze richtlijn is ervoor te zorgen dat de op de markt gebrachte produkten veilig zijn."
Artikel 1, lid 2, bepaalt, dat de richtlijn van toepassing is voor zover er geen specifieke gemeenschapsrechtelijke bepalingen bestaan voor de veiligheid van de betrokken produkten.
8. De artikelen 3 en 4 van de richtlijn leggen de Lid-Staten een ruim geformuleerde verplichting op, erop toe te zien dat uitsluitend veilige produkten op de markt worden gebracht, en van de producenten te verlangen dat zij relevante informatie verstrekken over eventuele risico' s. Ingevolge de artikelen 5 en 6 moeten de Lid-Staten de passende maatregelen vaststellen om te verzekeren dat de producenten en distributeurs de veiligheidseisen naleven, en moeten zij er met name voor zorgen dat zij zelf beschikken over de nodige bevoegdheden, als bedoeld in artikel 6, lid 1.
9. Ingevolge artikel 7 moeten de Lid-Staten de Commissie kennis geven van eventuele maatregelen waarbij de verkoop van een produkt wordt beperkt of verboden. De Commissie overlegt dan met de betrokken partijen en, indien zij tot de conclusie komt dat de maatregel gerechtvaardigd is, deelt zij dit aan alle Lid-Staten mee. Komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel niet gerechtvaardigd is, dan brengt zij de Lid-Staat die de betrokken maatregel heeft genomen, hiervan op de hoogte.
10. Titel V (artikelen 8 tot en met 12) heeft als opschrift "Dringende situaties en optreden op Gemeenschapsniveau". Ingevolge artikel 8 moeten de Lid-Staten de Commissie in kennis stellen van dringende maatregelen om het in de handel brengen of gebruiken van een produkt te beletten, te beperken of aan voorwaarden te onderwerpen. De Commissie deelt deze informatie mee aan de overige Lid-Staten, die de Commissie in kennis stellen van de getroffen maatregelen.
11. Artikel 9, dat, zoals gezegd, in de onderhavige procedure aan de orde is, bepaalt:
"Indien de Commissie ingevolge een door een Lid-Staat verrichte kennisgeving dan wel op grond van door een Lid-Staat inzonderheid krachtens de artikelen 7 en 8 verstrekte inlichtingen, kennis draagt van het bestaan van een ernstig en onmiddellijk risico dat een bepaald produkt inhoudt voor de gezondheid en de veiligheid van de consumenten in meer dan een Lid-Staat, en indien
a) een of meer Lid-Staten maatregelen hebben genomen waarbij het op de markt brengen van het produkt wordt beperkt of waarbij wordt voorgeschreven dat het uit de handel moet worden genomen, zoals de maatregelen genoemd in artikel 6, lid 1, onder d tot en met h, en
b) er een discrepantie tussen de Lid-Staten bestaat voor wat betreft het nemen van maatregelen tegen het betrokken risico, en
c) het door het produkt veroorzaakte veiligheidsprobleem van dien aard is dat niet op een aan de dringende situatie aangepaste wijze tegen het risico kan worden opgetreden in het kader van de procedures die zijn vastgesteld bij de specifieke communautaire regelgeving ten aanzien van het betrokken produkt of de betrokken categorie van produkten, en
d) tegen het risico alleen doeltreffend kan worden opgetreden door op communautair niveau toepasselijke adequate maatregelen vast te stellen, ten einde de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de consument en de goede werking van de gemeenschappelijke markt te waarborgen,
kan de Commissie, na de Lid-Staten te hebben geraadpleegd en op verzoek van ten minste één van hen, overeenkomstig de procedure van artikel 11 een besluit nemen waarbij de Lid-Staten worden verplicht tijdelijke maatregelen te treffen als genoemd in artikel 6, lid 1, onder d tot en met h."
De maatregelen in artikel 6, sub d tot h, waar in die bepaling naar wordt verwezen, omvatten het beperken of verbieden van de verkoop van het betrokken produkt, het uit de markt nemen of vernietigen van het produkt, of het bekendmaken of aanbrengen van passende waarschuwingen.
12. Anders dan zowel de Duitse regering als de Raad menen, is het zeer de vraag of artikel 9 de Commissie de bevoegdheid toekent om van de Lid-Staten te verlangen, dat zij reeds genomen maatregelen weer intrekken. Wanneer de Commissie haar bevoegdheden uit hoofde van artikel 9 uitoefent, behoeft dat een Lid-Staat er bovendien evenmin van te weerhouden, strengere maatregelen in te voeren of te handhaven. Vaststaat echter in elk geval, dat de genomen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met de ingevolge het EEG-Verdrag, inzonderheid de artikelen 30 en 36 ervan, op de Lid-Staat rustende verplichtingen.
13. Bij artikel 10 van de richtlijn is een Comité voor noodgevallen inzake produktveiligheid ingesteld, en in artikel 11 is de procedure vastgesteld voor de vaststelling van de maatregelen van artikel 9, die in samenwerking met dat Comité worden vastgesteld. Volgens artikel 11, lid 2, is de geldigheidsduur van elke vastgestelde maatregel in eerst instantie beperkt tot een periode van drie maanden.
De middelen strekkende tot nietigverklaring
14. Het centrale argument van de Duitse regering is, dat artikel 100 A EEG-Verdrag geen rechtsgrondslag oplevert voor een bepaling als artikel 9, op grond waarvan de Commissie van de Lid-Staten mag verlangen dat zij bepaalde soorten specifieke maatregelen nemen. Gezien de maatregelen waartoe een besluit overeenkomstig artikel 9 kan verplichten, is deze bepaling in strijd met de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten.
15. Tot staving van haar stelling dat artikel 9 van de richtlijn ongeldig is, voert de Duitse regering drie middelen aan. Zij betoogt ten eerste, dat artikel 9 niet binnen de grenzen valt van de door artikel 100 A, lid 5, EEG-Verdrag verleende bevoegdheid om in een krachtens artikel 100 A vastgestelde regeling een "vrijwaringsclausule" op te nemen, dat wil zeggen een clausule die de Lid-Staten machtigt om voorlopige maatregelen te treffen die aan een communautaire toetsingsprocedure worden onderworpen.(3)
16. Vervolgens stelt de Duitse regering, dat de vaststelling van artikel 9 niet binnen de werkingssfeer valt van de algemene bevoegdheden van de Raad ingevolge artikel 100 A, lid 1, EEG-Verdrag, in samenhang met zijn plicht ingevolge artikel 145 om de Commissie uitvoerende bevoegdheden te verlenen. Dit argument is in het verzoekschrift van de Duitse regering reeds aan de orde gesteld, en in haar repliek verder uitgewerkt, in antwoord op argumenten van de Raad in zijn verweerschrift.
17. Ten slotte stelt zij, dat artikel 9 in elk geval niet evenredig is met het nagestreefde doel, dat even goed kon worden bereikt met middelen die de bevoegdheid van de Lid-Staten om de verkoop van produkten op hun grondgebied te regelen, minder beperken.
18. Ik zal op elk middel afzonderlijk ingaan.
1) De werkingssfeer van artikel 100 A, lid 5
19. Ondanks het belang dat de Duitse regering in haar verzoekschrift hecht aan het op artikel 100 A, lid 5, gebaseerde argument, is het volgens mij voor de onderhavige zaak niet beslissend. De richtlijn zelf beschouwt artikel 9 niet als een vrijwaringsclausule en de considerans ervan bevat geen aanwijzingen, dat de bepaling op grond van artikel 100 A, lid 5, werd vastgesteld. Voorts beroept de Raad zich in zijn verweerschrift niet op artikel 100 A, lid 5.
20. Het Hof heeft zich tot dusverre nog niet uitgesproken over de werkingssfeer van artikel 100 A, lid 5. Het komt mij echter voor, dat dit artikel de Raad geen extra bevoegdheden toekent ten opzichte van die welke hij aan artikel 100 A, lid 1, ontleent. Waar artikel 100 A, lid 5, bepaalt, dat de Raad in passende gevallen een vrijwaringsclausule opneemt die de Lid-Staten machtigt om voorlopige maatregelen te treffen die aan een communautaire toetsingsprocedure worden onderworpen, is dit niet meer dan een formele erkenning van een sedert lang gevestigde gewoonte van de Raad bij de vaststelling van harmonisatiemaatregelen op grond van artikel 100 EEG-Verdrag.(4) Ook al verleent artikel 100 in tegenstelling tot artikel 100 A geen uitdrukkelijke bevoegdheid om vrijwaringsclausules in harmonisatiemaatregelen op te nemen, toch lijkt er geen enkele twijfel over te bestaan dat de Raad die bevoegdheid reeds bezat nog voordat artikel 100 A bij de Europese Akte in het Verdrag werd ingevoegd. Deze bevoegdheid kon uiteraard alleen worden gebruikt om de Lid-Staten in staat te stellen, maatregelen te treffen die verenigbaar zijn met het Verdrag.
21. Een voorbeeld hiervan is artikel 5 van richtlijn 74/63/EEG van de Raad(5), dat de maximumgehalten aan bepaalde stoffen en produkten in diervoeders harmoniseert. Ingevolge artikel 5, lid 1, van die richtlijn mag een Lid-Staat voorlopig in de richtlijn niet nader genoemde, maximumgehalten vaststellen, indien hij meent dat er een gevaar voor de gezondheid bestaat; hij moet de Commissie en de andere Lid-Staten echter onverwijld hiervan in kennis stellen. Ingevolge artikel 5, lid 2, kan dan worden besloten de richtlijn overeenkomstig de daarin omschreven procedure van het Comité te wijzigen.
22. Die bepaling is door het Hof onderzocht in de zaak Tedeschi.(6) Het Hof heeft in zijn arrest verklaard,
"dat wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag door communautaire richtlijnen wordt voorzien in de harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, en gemeenschappelijke procedures worden ingesteld voor het toezicht op de naleving daarvan, het beroep op artikel 36 niet meer gerechtvaardigd is en de harmonisatierichtlijn het kader vormt waarbinnen de geëigende controles moeten worden uitgevoerd en de beschermende maatregelen moeten worden getroffen;
(...)
(...) dat evenwel, in het kader van de tot stand gebrachte harmonisatie, de Lid-Staten ingevolge artikel 5 bij wege van voorlopige maatregel op hun grondgebied de verhandeling mogen verbieden van diervoeders die stoffen bevatten welke, ofschoon niet vermeld in de bijlage van de richtlijn, ongewenst kunnen zijn voor de gezondheid van mens en dier;
dat ofschoon ingevolge de artikelen 6 en 9 van de richtlijn de lijst van ongewenste stoffen volgens een communautaire procedure kan worden gewijzigd in verband met de ontwikkeling van de wetenschappelijke of technische kennis, het niettemin gerechtvaardigd was ook een middel te bieden om te voorzien in een lacune in de geharmoniseerde wetgevingen wanneer zich een gevaar voordoet waartegen onverwijld moet worden opgetreden".(7)
23. Een clausule die de Lid-Staten machtigt, voorlopige maatregelen vast te stellen in afwijking van de in een richtlijn vastgestelde voorschriften, zal ongetwijfeld vaak nuttig zijn wanneer de richtlijn bepalingen harmoniseert die verband houden met gezondheid of veiligheid. Immers, bij gebreke van een dergelijke clausule zou ernstig afbreuk worden gedaan aan het vermogen van een Lid-Staat om op noodgevallen te reageren. Die clausule is des te meer noodzakelijk, wanneer de richtlijn streeft naar een hoog beschermingsniveau, zoals in het geval van de krachtens artikel 100 A vastgestelde maatregelen.(8)
24. Aldus blijkt, dat artikel 100 A, lid 5, bedoeld is ter verzekering dat de Raad blijft vasthouden aan zijn gewoonte, in harmonisatieregelingen passende vrijwaringsclausules op te nemen.(9) Hoewel vrijwaringsclausules uiteenlopende vormen kunnen aannemen, bestaan zij meestal uit twee, onderling samenhangende, bepalingen: een bepaling die de Lid-Staten machtigt in afwijking van de geharmoniseerde normen van de richtlijn, voorlopige maatregelen te nemen, die onmiddellijk ter kennis van de Commissie moeten worden gebracht, en een bepaling op grond waarvan de Commissie de maatregelen op gemeenschapsniveau mag toepassen via de procedure van het Comité.(10) In andere gevallen mogen Lid-Staten niet alleen een produkt uit de handel nemen, maar zijn zij in bepaalde omstandigheden daartoe verplicht, ook al is het produkt in overeenstemming met de geharmoniseerde normen op grond waarvan het zich normaal gesproken in het vrije verkeer mag bevinden; in dat geval wordt voorzien in een procedure voor de herziening van geharmoniseerde normen die niet blijken te voldoen.(11)
25. De in de onderhavige zaak bestreden bepaling lijkt echter op geen van de hiervoor besproken vrijwaringsclausules. De reden daarvoor ligt voor de hand. Anders dan de gebruikelijke harmonisatiemaatregelen, gaat de richtlijn niet uit van de idee, dat produkten die aan de eisen van de richtlijn voldoen, in de Gemeenschap vrij aan het verkeer moeten kunnen deelnemen. De richtlijn is niet bedoeld om te verzekeren, dat op de markt gebrachte produkten aan bepaalde vereisten voldoen, maar enkel dat die produkten "veilig zijn" (zie artikel 1, lid 1), en dus voldoen aan het "algemeen veiligheidsvereiste" van de artikelen 3 en 4. Welke inhoud dit vereiste heeft, hangt af van specifieke nationale voorschriften of bij gebreke daarvan, van criteria zoals vrijwillig vastgestelde nationale normen ter omzetting van een Europese norm, en communautaire technische specificaties.
26. Anders dan de richtlijnen die verplichtingen opleggen met betrekking tot specifieke produkten, gaat de onderhavige richtlijn niet uit van de veronderstelling, dat produkten die in overeenstemming zijn met bepaalde geharmoniseerde normen, veilig zijn.(12) Er is dus ook geen behoefte aan een clausule die de Lid-Staten machtigt, om redenen van gezondheid of veiligheid voorlopige maatregelen te nemen die afwijken van de eisen van de richtlijn. De richtlijn beoogt integendeel ervoor te zorgen dat de Lid-Staten een passend systeem voor toezicht en controle opzetten om te voorkomen dat onveilige produkten op de markt worden gebracht, en zo nodig aan noodgevallen het hoofd te kunnen bieden. Ingevolge artikel 9 kan de Commissie de Lid-Staten verplichten hiertoe over te gaan.
27. Uit een en ander volgt, dat artikel 9 geen op artikel 100 A, lid 5, van het Verdrag gebaseerde vrijwaringsmaatregel is. Het is derhalve de vraag, of de Raad dit artikel kon vaststellen op grond van de in artikel 100 A, lid 1, van het Verdrag verleende algemene bevoegdheden.
2) De werkingssfeer van artikel 100 A, lid 1
28. De Duitse regering stelt, dat de Raad ingevolge artikel 100 A, lid 1, niet bevoegd is, een besluit als bedoeld in artikel 9 van de richtlijn vast te stellen. De bestreden bepaling zou dus ongeldig zijn, voor zover zij de Commissie een bevoegdheid opdraagt die aan de Raad zelf niet toekomt.
29. De Duitse regering erkent, dat bevoegdheden zoals die van artikel 9, in het kader van de interne markt nuttig kunnen zijn. Zoals de Raad opmerkt, is een van de gevolgen van de afschaffing van grenscontroles, dat het voor de Lid-Staten, wanneer zij afzonderlijk optreden, moeilijker is geworden het verkeer van onveilige produkten op hun grondgebied te verhinderen. Zo kan een produkt dat bij voorbeeld in een Lid-Staat verboden is, vrij worden ingevoerd uit een andere Lid-Staat, waar die beperking niet geldt. De bij artikel 9 verleende bevoegdheden maken het mogelijk om, waar nodig, op communautair niveau het hoofd te bieden aan ernstige en onmiddellijke risico' s voor de gezondheid en de veiligheid van de consumenten, zodat de totstandkoming van de interne markt geen ongunstige gevolgen heeft voor het beschermingsniveau.
30. Wat het doel ervan betreft, kan er dus geen twijfel over bestaan, dat artikel 9 van de richtlijn binnen de werkingssfeer valt van artikel 100 A dat, zoals gezegd, voorziet in de vaststelling van maatregelen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. De Duitse regering betoogt echter, dat een ingevolge artikel 9 genomen besluit eigenlijk niet als een harmonisatiemaatregel kan worden aangemerkt, en dus buiten de werkingssfeer van artikel 100 A valt.
31. Tot staving van haar betoog wijst zij op het onderscheid tussen harmonisatie- en uitvoeringsmaatregelen.(13) Artikel 100 A kan alleen worden gebruikt om normatieve bepalingen te harmoniseren, maar niet om de eenvormige toepassing ervan op individuele gevallen te verzekeren. En dit is nu juist de strekking van een besluit krachtens artikel 9 van de richtlijn, waarbij de Lid-Staten bij voorbeeld kunnen worden verplicht, een bepaald produkt of partij produkten uit de markt te nemen; deze besluiten vallen dus buiten de werkingssfeer van de harmonisatiebevoegdheden van de Raad. Volgens de Duitse regering kan de Raad die bevoegdheid dus niet in het kader van een maatregel krachtens artikel 100 A aan de Commissie opdragen.
32. Dit argument kan niet worden aanvaard. Ten eerste is duidelijk, dat artikel 100 A, zoals de Duitse regering erkent, niet beperkt is tot de harmonisatie van wettelijke bepalingen. Evenals artikel 100 verwijst artikel 100 A uitdrukkelijk naar de harmonisatie van zowel bestuursrechtelijke als wettelijke bepalingen. Harmonisatiemaatregelen kunnen dus inhouden dat van de administratieve autoriteiten bepaalde maatregelen worden verlangd, bij voorbeeld het geven van waarschuwingen of het uit de handel nemen van bepaalde soorten produkten.
33. Verder lijdt het nauwelijks twijfel, dat artikel 100 A kan worden gebruikt voor de harmonisatie van zowel wettelijke als bestuursrechtelijke bepalingen die eraan in de weg staan dat bepaalde produkten op de markt worden gebracht. In feite vormt de harmonisatie van die bepalingen een belangrijk onderdeel van het programma van de interne markt. Het kan bij voorbeeld noodzakelijk zijn lijsten op te stellen van produkten of stoffen die niet mogen voorkomen in aroma' s(14), in additieven of extractiemiddelen(15), of in kosmetische produkten.(16) Het zal dus vaak noodzakelijk zijn de Commissie bevoegd te maken om dergelijke bepalingen vast te stellen in het licht van de jongste technische ontwikkelingen.(17) In sommige gevallen kan de Commissie de bevoegdheid worden verleend om de richtlijn aan te passen alleen wanneer een Lid-Staat voorafgaand dringende maatregelen heeft getroffen.(18)
34. Dat de Raad voordien dergelijke bepalingen heeft opgenomen in krachtens artikel 100 A van het Verdrag vastgestelde maatregelen, bewijst op zich uiteraard nog niet dat de Raad daartoe bevoegd is. Die voorbeelden tonen evenwel aan in hoeverre de doeltreffendheid van artikel 100 A zou worden ondermijnd, indien de zienswijze van de Duitse regering over artikel 100 A zou worden aanvaard.
35. De Duitse regering ziet een onderscheid tussen vorenbedoelde bepalingen en die welke thans aan de orde is. Anders dan eerstgenoemde bepalingen, verleent artikel 9 de Commissie niet de bevoegdheid de tekst van de richtlijn te wijzigen om deze aan te passen aan de technische vooruitgang. De uitoefening van de bij artikel 9 verleende bevoegdheden leidt volgens de Duitse regering eerder tot toepassing van het algemeen veiligheidsvereiste van artikel 3 op een specifiek geval: bij voorbeeld in de vorm van een verbod van een bepaald produkt. Van belang zou dan ook zijn, dat de richtlijn zelf geen lijst van verboden produkten bevat. Het komt mij echter voor, dat de Duitse regering zich op een zuiver formeel onderscheid beroept, dat onmogelijk de geldigheid van de bestreden bepaling kan aantasten. Er kan in wezen geen verschil zijn tussen de bevoegdheid om een lijst van door een richtlijn verboden produkten te wijzigen, en de bevoegdheid om een afzonderlijke, tot de Lid-Staten gerichte beschikking vast te stellen, met identieke gevolgen.
36. Anderzijds maakt de Duitse regering mijns inziens terecht een onderscheid tussen harmonisatie- en uitvoeringsmaatregelen. Voorschriften vaststellen die in alle Lid-Staten eenvormig moeten worden toegepast, is niet hetzelfde als besluiten vaststellen waarbij de voorschriften op individuele gevallen worden toegepast. Vaststaat, dat de Raad krachtens een aantal verdragsbepalingen de Commissie zowel kan belasten met de bevoegdheid om voorschriften vast te stellen als met de bevoegdheid om individuele besluiten te nemen.(19) Artikel 100 A daarentegen betreft uitsluitend de harmonisatie van nationale bepalingen. Artikel 100 A mag dus alleen worden gebruikt om maatregelen vast te stellen die algemene regels behelzen; het staat aan de nationale autoriteiten die voorschriften op individuele gevallen toe te passen.
37. Zoals de Raad evenwel opmerkt, zijn de ingevolge artikel 9 van de richtlijn vastgestelde besluiten inderdaad maatregelen die door nationale autoriteiten moeten worden toegepast. In sommige gevallen kunnen zij vanzelfsprekend uiterst specifiek zijn, wanneer namelijk wordt verlangd dat een bepaald produkt of partij produkten, die onveilig is bevonden, uit de markt wordt genomen. Toch worden deze besluiten mijns inziens terecht als harmonisatiemaatregelen aangemerkt. Een besluit krachtens artikel 9 heeft immers tot gevolg, dat iedere Lid-Staat er zorg voor moet dragen dat alle exemplaren van het betrokken produkt uit de handel worden genomen. Een besluit krachtens artikel 9 formuleert derhalve een algemene regel die door de autoriteiten van de Lid-Staten moet worden toegepast. Mijns inziens volstaat dit ter weerlegging van het voornaamste argument van de Duitse regering.
38. In haar opmerkingen naar aanleiding van de interventie van de Commissie, voert de Duitse regering nog een argument aan ten betoge, dat een krachtens artikel 9 van de richtlijn vastgesteld besluit niet als een harmonisatiemaatregel kan worden gezien. Een dergelijk besluit zou de fabrikant of distributeur van het produkt "rechtstreeks en individueel kunnen raken" in de zin van artikel 173 van het Verdrag. Dit besluit zou derhalve eerder moeten worden gezien als een individuele uitvoeringsmaatregel dan als een harmonisatiemaatregel. Mijns inziens echter staat het feit dat een besluit een bepaalde onderneming individueel zou kunnen raken, er op zich niet aan in de weg dat het besluit een harmonisatiemaatregel is, zolang het besluit ertoe strekt ten behoeve van de interne markt nationale bepalingen te harmoniseren.
39. Ik ben het dan ook niet eens met de zienswijze, dat een besluit op grond van artikel 9 onverenigbaar is met de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten. De Duitse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt, dat de Duitse federale instanties een dergelijke maatregel niet kunnen treffen ten aanzien van de Laender; die vergelijking met de bevoegdheidsverdeling ingevolge de Duitse Grondwet is volgens mij echter niet ter zake dienend. De bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen zijn vastgelegd in de verdragsbepalingen. Tot die bevoegdheden behoort ook de in artikel 100 A verleende bevoegdheid tot harmonisatie van nationale bepalingen. Het volstaat derhalve, dat op grond van artikel 9 van de richtlijn genomen besluiten terecht als harmonisatiemaatregelen kunnen worden aangeduid.
40. Ook het tweede middel tot nietigverklaring van de Duitse regering moet mijns inziens dus worden afgewezen. Bijgevolg is het nu de beurt aan het derde middel, namelijk schending van het evenredigheidsbeginsel.
3) Evenredigheid van de bestreden bepaling
41. De Duitse regering stelt, dat de bestreden bepaling het evenredigheidsbeginsel schendt, nu het doel ervan ook met voor de betrokken Lid-Staten minder ingrijpende middelen zou kunnen worden bereikt. Met name de bevoegdheid van de Commissie om bindende besluiten vast te stellen, zou overbodig zijn. Het door de bestreden bepaling nagestreefde doel zou even goed kunnen worden bereikt met een advies of een aanbeveling van de Commissie. Mocht het advies of de aanbeveling niet worden opgevolgd, dan zou de Commissie de procedure van artikel 169 kunnen inleiden. Deze handelwijze zou niet tot abnormale vertraging leiden, aangezien het Hof ingevolge de artikelen 185 of 186 EEG-Verdrag voorlopige maatregelen kan gelasten.
42. Ik kan mij bij deze zienswijze niet aansluiten. Ten eerste gaat het er bij artikel 100 A juist om, de harmonisatie van nationale bepalingen mogelijk te maken, zonder dat dit tot een groot aantal niet-nakomingszaken aanleiding geeft. Ik zie hoe dan ook niet in, hoe de Commissie de procedure van artikel 169 zou kunnen inleiden tegen een Lid-Staat die geen gevolg heeft gegeven aan een advies of aanbeveling, die luidens de uitdrukkelijke tekst van artikel 189 EEG-Verdrag onverbindend zijn. De Duitse regering legt dus niet uit, hoe de Commissie een beroep wegens niet-nakoming zou kunnen instellen tegen een Lid-Staat die bij voorbeeld heeft geweigerd, de verkoop van een bepaald produkt te verbieden. Zoals de Raad opmerkt, kan die weigering niet in strijd met artikel 30 van het Verdrag zijn. Het is integendeel het verbod van het produkt dat in de context van het Verdrag moet worden gerechtvaardigd, nu het een beperking is van het vrije verkeer van goederen.
43. Voorts is het de vraag, of de Commissie in die omstandigheden tegen een Lid-Staat een procedure kan inleiden wegens niet-nakoming van het in de richtlijn neergelegde algemene veiligheidsvereiste. De Lid-Staten moeten op grond van de artikelen 3 en 4 van de richtlijn een wettelijk kader bepalen binnen hetwelk van producenten en distributeurs kan worden verlangd dat zij passende maatregelen nemen. Bovendien moeten de Lid-Staten ingevolge de artikelen 5 en 6 autoriteiten met de nodige bevoegdheden en verantwoordelijkheden aanstellen, en rust ingevolge de artikelen 7 en 8 op de Lid-Staten een informatieplicht. Artikel 14 stelt diverse procedurevoorschriften vast. De enige bepaling echter, op grond waarvan specifieke verplichtingen in verband met een bepaald produkt kunnen ontstaan, is volgens mij artikel 9 zelf.
44. In repliek voert de Duitse regering evenwel aan, dat de Commissie een procedure zou kunnen inleiden tegen een Lid-Staat die niet voldoet aan de verplichtingen uit hoofde van de artikelen 5 en 6 van de richtlijn. Weliswaar voldoet een Lid-Staat niet aan die verplichtingen indien hij niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststelt of de passende autoriteiten aanwijst die op de naleving toezien en adequate sancties opleggen (artikel 5), of indien hij er niet voor zorgt dat hij over de bevoegdheden beschikt om passende maatregelen te treffen (artikel 6), maar het staat vast dat die bepalingen niet kunnen leiden tot een verplichting om een bepaald produkt uit de markt te nemen. Bij gebreke van een besluit uit hoofde van artikel 9 van de richtlijn, staat het aan de nationale autoriteiten van elke Lid-Staat om te beslissen welke maatregelen moeten worden genomen om aan een reëel of vermeend risico het hoofd te bieden.
45. Zonder artikel 9 zou de Commissie dus niet bevoegd zijn om ervoor te zorgen dat voor een onveilig produkt in alle Lid-Staten dezelfde verboden of beperkingen gelden. Anders dan de Duitse regering stelt, kan dus niet worden beweerd dat artikel 9 niet noodzakelijk is ter verwezenlijking van het doel van die bepaling.
46. Ik ben het met de Duitse regering evenmin eens, waar zij stelt, dat een beroep kan worden gedaan op de bevoegdheid van het Hof om voorlopige maatregelen te gelasten. Niemand zal durven beweren, dat het Hof het ideale forum is om in spoedeisende gevallen te beslissen of een produkt veilig is. Volgens mij zijn die vraagstukken in eerste instantie in betere handen bij het bij artikel 10 van de richtlijn ingestelde Comité voor noodgevallen inzake produktveiligheid. Wordt een advies van het Comité ongerechtvaardigd geacht, is het vanzelfsprekend nog altijd mogelijk tegen de geldigheid van het daaropvolgend besluit van de Commissie op te komen.
47. De Duitse regering heeft mijns inziens dus niet aangetoond, dat de bestreden bepaling onevenredig is.
Conclusie
48. Ik ben dus van mening, dat het beroep van de Duitse regering moet worden verworpen. Bijgevolg moet de Duitse regering ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten worden verwezen. Volgens artikel 69, lid 4, van dit Reglement moet de Commissie als interveniënte haar eigen kosten dragen.
49. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) Duitsland te verwijzen in de kosten van de Raad;
3) de Commissie in haar eigen kosten te verwijzen.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
(1) ° PB 1992, L 228, blz. 24.
(2) ° PB 1987, L 197, blz. 33.
(3) ° Supra, punt 2.
(4) ° Zie Pipkorn, in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag (vierde druk, Baden-Baden, 1991), blz. 2867-2868; Ehlermann, The Internal Market following the Single European Act , Common Market Law Review 24 (1987), blz. 398-399.
(5) ° Richtlijn 74/63/EEG van de Raad van 17 december 1973 tot vaststelling van maximumgehalten aan ongewenste stoffen en produkten in diervoeders (PB 1974, L 38, blz. 31), vastgesteld op grond van de artikelen 43 en 100 EEG-Verdrag.
(6) ° Arrest van 5 oktober 1977 (zaak 5/77, Jurispr. 1977, blz. 1555).
(7) ° R.o. 35 - 38 van het arrest.
(8) ° Zie artikel 100 A, lid 3, aangehaald in punt 2.
(9) ° Zie bij voorbeeld artikel 5 van richtlijn 88/344/EEG van de Raad van 13 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake het gebruik van extractiemiddelen bij de produktie van levensmiddelen en bestanddelen daarvan (PB 1988, L 157, blz. 28); artikel 7 van richtlijn 88/378/EEG van de Raad van 3 mei 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake de veiligheid van speelgoed (PB 1988, L 187, blz. 1); artikel 21 van richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake voor de bouw bestemde produkten (PB 1989, L 40, blz. 12); artikel 12 van richtlijn 89/398/EEG van de Raad van 3 mei 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen (PB 1989, L 186, blz. 27); artikel 16 van richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (PB 1990, L 117, blz. 15).
(10) ° Zie Ehlermann, reeds aangehaald in voetnoot 4, blz. 398. Een voorbeeld hiervan is artikel 5 van richtlijn 88/344, reeds aangehaald in voetnoot 9. Aldus kunnen ingevolge artikel 5, lid 1, voorlopige maatregelen worden genomen, die ingevolge artikel 5, lid 2, door de Commissie worden onderzocht; vervolgens kunnen de maatregelen op grond van artikel 5, lid 3, in de wijzigingen van de richtlijn worden verwerkt.
(11) ° Zie artikel 21 van richtlijn 89/106, en artikel 7 van richtlijn 88/378, beide aangehaald in voetnoot 9.
(12) ° Vergelijk de artikelen 4 en 5, lid 1, van richtlijn 88/378 en de artikelen 4, lid 2, en 6, lid 1, van richtlijn 89/106, aangehaald in voetnoot 9.
(13) ° Arrest van 24 oktober 1989 (zaak 16/88, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 3457, r.o. 11).
(14) ° Artikel 4 van richtlijn 88/388/EEG van de Raad van 22 juni 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake aroma' s voor gebruik in levensmiddelen en de uitgangsmaterialen voor de bereiding van die aroma' s (PB 1988, L 184, blz. 61).
(15) ° Artikelen 2 en 3 van richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt (PB 1989, L 40, blz. 27); artikel 2 van richtlijn 88/344, aangehaald in voetnoot 9.
(16) ° Artikel 4 van richtlijn 76/768/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake kosmetische produkten (PB 1976, L 262, blz. 169), vastgesteld op grond van artikel 100 EEG-Verdrag.
(17) ° Bij voorbeeld de artikelen 8, lid 2, en 12, lid 3, van richtlijn 76/768, aangehaald in voetnoot 16, en Twaalfde richtlijn 90/121/EEG van de Commissie van 20 februari 1990 tot aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van de bijlagen II, III, IV, V en VI van richtlijn 76/768/EEG van de Raad (PB 1990, L 71, blz. 40), waarover het Hof zich heeft uitgesproken in zijn arrest van 25 januari 1994 (zaak C-212/91, Angelopharm).
(18) ° Zoals in geval van richtlijn 88/344, aangehaald in voetnoot 9 (zie artikel 5). In richtlijn 76/768, aangehaald in voetnoot 16, is sprake van zowel een algemene bevoegdheid tot aanpassing van de richtlijn aan de technische vooruitgang (artikel 8, lid 2) als van een bevoegdheid om zulks te doen met inachtneming van de vrijwaringsmaatregelen van een Lid-Staat (artikel 12, lid 3).
(19) ° Zaak 16/88, Commissie/Raad, aangehaald in voetnoot 13.