Hof van Justitie EU 16-03-1995 ECLI:EU:C:1995:72

1) De grief betreffende de definitie van afvalstoffen in de wet

22. De Commissie betoogt, dat „afvalstoffen” in artikel 1, § 1, van de wet enger zijn gedefinieerd dan in het gemeenschapsrecht. Met name bepaalt artikel 1, § 1, lid 3, sub 7, van de wet, dat deze niet van toepassing is op bepaalde categorieën recycleerbare afvalstoffen; deze bepaling zou derhalve in strijd zijn met de richtlijnen 75/442 en 78/319, die zowel recycleerbare als niet-recycleerbare afvalstoffen omvatten.

Artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 definieert „afvalstoffen” als:

„elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet⁽¹⁹⁾ of zich moet ontdoen krachtens de geldende nationale bepalingen”.

23. Die definitie is overgenomen in artikel 1, sub a, van richtlijn 78/319, zij het dat deze enkel van toepassing is op „toxische en gevaarlijke afvalstoffen” zoals omschreven in artikel 1, sub b, van de richtlijn.

24. De Commissie bekritiseert niet de algemene definitie van „afvalstoffen” in artikel 1, § 1, lid 1, van de wet. Deze bepaling luidt als volgt:

„Afvalstoffen in de zin van deze wet zijn roerende goederen waarvan de houder zich wil ontdoen of die in het algemeen belang, met name met het oog op de bescherming van het milieu, op passende wijze moeten worden verwijderd. Roerende goederen waarvan de houder de verwijdering toevertrouwt aan het met verwijdering belast orgaan of aan een door dit orgaan daarmee belaste derde, blijven, ook wanneer zij worden gerecycleerd, afvalstoffen, totdat zij zelf, de stoffen die eruit worden gewonnen of de energie die zij voortbrengen in het economisch circuit worden gebracht.”

25. Artikel 1, § 1, lid 3, bepaalt echter, dat de wet niet van toepassing is op

„7. Stoffen, uitgezonderd de in §§ 2, leden 2 en 3, 5, 5a en 15 bedoelde, die doordat zij op commerciële wijze worden ingezameld, een bepaalde waarde verkrijgen, mits daarvan aan de met de verwijdering belaste organen het bewijs wordt geleverd en geen dwingend algemeen belang zich daartegen verzet.”

26. Artikel 1, § 1, lid 3, sub 6, bevat een soortgelijke, zij het niet identieke uitzondering voor afvalstoffen die op niet-commerciële wijze worden ingezameld.

27. Opgemerkt zij, dat de verwijzing in artikel 1, § 1, lid 3, sub 6 en 7, naar artikel 1, § 2, lid 2, tot doel heeft, van commerciële of industriële ondernemingen, of van openbare instellingen afkomstige afvalstoffen „die naar hun aard, hoedanigheid of hoeveelheid een bijzonder gevaar voor de gezondheid, de lucht en het water opleveren, ontplofbaar of ontvlambaar zijn of verwekkers van besmettelijke ziekten kunnen bevatten of voorbrengen” binnen de werkingssfeer van de wet te houden. Mijns inziens heeft de Commissie dan ook niet aangetoond, dat de uitzondering in artikel 1, § 1, lid 3, sub 7, in strijd is met richtlijn 78/319, die enkel toxische en gevaarlijke afvalstoffen betreft, afvalstoffen die niet onder de uitzondering lijken te vallen.

28. Blijft de vraag, of de Duitse definitie in overeenstemming is met richtlijn 75/442. In haar memories beroept de Duitse regering zich op een uitspraak van het Bundesgerichtshof, waarin wordt gesteld, dat de relevante communautaire bepalingen en rechtspraak tot een ruime uitlegging van het begrip afvalstoffen nopen. Voorts wijst zij op een wetsvoorstel betreffende de formele wijziging van de definitie van het begrip afvalstoffen in de Duitse wetgeving. In haar repliek verwijst zij evenwel naar haar antwoord op het met redenen omkleed advies, namelijk haar mededeling van 20 maart 1992, waarin zij stelt, dat artikel 1, § 1, lid 3, sub 7, van toepassing is op alle gevallen waarin goederen op commerciële wijze worden ingezameld, daar in dat geval de eigenaar afstand wenst te doen van goederen met een economische waarde, veeleer dan zich te ontdoen van afvalstoffen.

29. Mijns inziens is artikel 1, § 1, lid 3, sub 7, in strijd met richtlijn 75/442, zowel in haar oorspronkelijke als in haar gewijzigde versie. Het is duidelijk, dat voor recycling of hergebruik bestemde afvalstoffen binnen de werkingssfeer van richtlijn 75/442 vallen. In het arrest Vessoso en Zanetti⁽²⁰⁾ oordeelde het Hof:

„Uit (...) blijkt, dat een stof waarvan de houder zich ontdoet, ook een afvalstof in de zin van de richtlijnen 75/442 en 78/319 kan zijn wanneer zij voor economisch hergebruik geschikt is.”

30. Zelfs in haar originele versie verlangt richtlijn 75/442 van de Lid-Staten een omvattende regeling inzake afvalbeheer. In het kader van die regeling dienen de Lid-Staten ervoor te zorgen, dat elke houder van afvalstoffen ofwel zelf zorgt voor de verwijdering ervan zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, ofwel deze stoffen aflevert aan een particuliere of openbare ophaaldienst dan wel aan een onderneming die afval verwijdert (artikel 7). De richtlijn voert een met controles gepaard gaande vergunningenregeling in voor inrichtingen of ondernemingen die ten behoeve van derden afvalstoffen behandelen, opslaan of storten (artikelen 8 en 9). De ondernemingen die zelf zorgen voor hun afvalstoffen, alsmede die welke ten behoeve van derden afvalstoffen ophalen of vervoeren, staan onder toezicht van de bevoegde instantie (artikel 10).

31. Richtlijn 91/156 versterkt het bij richtlijn 75/442 ingevoerde systeem van toezicht. Krachtens het gewijzigde artikel 8 van richtlijn 75/442 moeten de Lid-Staten ervoor zorgen, dat elke houder van afvalstoffen ofwel zelf zorg draagt voor de verwijdering ervan in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn, ofwel de afvalstoffen afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht. Bijlage II A betreft de verwijderingshandelingen. Bijlage II B betreft handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt en geeft een opsomming van dergelijke handelingen, waaronder recycling van stoffen, terugwinning van bestanddelen, gebruik voor energieopwekking enzovoort.

32. Iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II B vermelde handelingen verricht, moet een vergunning hebben (artikel 10). Inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die ten behoeve van anderen regelingen treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen, en die niet aan een vergunning zijn onderworpen, dienen zich bij de bevoegde instanties te laten registreren (artikel 12). Bovendien bepaalt artikel 13, dat zij periodiek worden gecontroleerd door de bevoegde instanties.

33. Het is dus duidelijk, dat het bij de richtlijn ingevoerde systeem van toezicht en beheer alle voorwerpen en stoffen betreft waarvan de houder zich ontdoet, zelfs al hebben zij een economische waarde en worden zij op commerciële wijze ingezameld met het oog op recycling of hergebruik.

34. Wellicht is het juist dat het, zoals de Duitse regering stelt, soms moeilijk is een onderscheid te maken tussen het zich ontdoen van recycleerbare of herbruikbare afvalstoffen enerzijds, en de verwijdering van gebruikte goederen in het normale verloop van een economische activiteit anderzijds, daar in beide gevallen de houder van de goederen deze niet langer wenst te behouden, ofschoon zij een economische waarde hebben. Het feit dat het moeilijk is in twijfelgevallen een onderscheid te maken, kan echter niet rechtvaardigen, dat niet-gevaarlijke afvalstoffen die voor hergebruik worden ingezameld, waaronder materialen die in bulk worden ingezameld, in het algemeen van het begrip „afvalstoffen” worden uitgesloten.

35. Derhalve concludeer ik, dat Duitsland, door bepaalde soorten recycleerbare afvalstoffen van de werkingssfeer van de wet uit te sluiten, haar verplichting tot omzetting van richtlijn 75/442 niet is nagekomen, maar dat zij haar verplichting tot omzetting van richtlijn 78/319 niet heeft geschonden.

2) De grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen

36. In de loop van de precontentieuze fase uitte de Commissie de algemene grief, dat artikel 1, § 2, van de wet, waarin het beginsel van de verwijdering van afvalstoffen in Duitsland is neergelegd, en artikel 1, § 13, van de wet, krachtens welk voor de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen een vergunning is vereist, in strijd zijn met het beginsel van het vrije verkeer van afvalstoffen. Gelet op het arrest in de „Waalse afvalstoffenzaak”⁽²¹⁾ heeft zij dit bezwaar evenwel niet in haar verzoekschrift opgenomen. Haar tweede grief betreft dus enkel het feit, dat het bij de wet en de verordening ingevoerde systeem van vergunningen voor de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen in strijd is met richtlijn 84/631, zoals gewijzigd bij richtlijn 86/279.

37. Artikel 5 van richtlijn 78/319 luidt als volgt:

„1. De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen, opdat de toxische en gevaarlijke afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar op te leveren voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, met name:

• zonder risico voor het water, de lucht of de bodem, noch voor flora en fauna;

• zonder geluid- of stankhinder te veroorzaken;

• zonder schade te berokkenen aan natuur en landschap.

2. De Lid-Staten nemen in het bijzonder de nodige maatregelen om het ongecontroleerd achterlaten, lozen, storten of vervoeren van toxische en gevaarlijke afvalstoffen, alsmede het overdragen daarvan aan andere installaties, inrichtingen of ondernemingen dan die bedoeld in artikel 9, lid 1, te verbieden.”

38. Artikel 9, lid 1, voert een vergunningensysteem in voor installaties, inrichtingen of ondernemingen die toxische en gevaarlijke afvalstoffen opslaan, behandelen en/of storten.

39. Krachtens artikel 12 moeten de bevoegde instanties programma's voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen opstellen, die met name betrekking hebben op de soort en de hoeveelheid van de te verwijderen afvalstoffen, de verwijderingsmethoden, de gespecialiseerde behandelingscentra en de adequate stortplaatsen.

40. Artikel 1 van richtlijn 84/631 geeft de bij artikel 5 van richtlijn 78/319 aan de Lid-Staten opgelegde verplichting weer, waar het bepaalt:

„Overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen teneinde, met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en van het milieu, het toezicht en de controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, zowel binnen de Gemeenschap, als naar en/of uit de Gemeenschap, te waarborgen.”

41. De artikelen 3 en 4 van richtlijn 84/631, zoals gewijzigd, luiden als volgt:

„Artikel 3

1.

Wanneer de houder van de afvalstoffen voornemens is deze van een Lid-Staat naar een andere over te brengen of te doen overbrengen, dan wel de afvalstoffen over het grondgebied van een of meer Lid-Staten te doen vervoeren of deze uit een derde land naar een Lid-Staat over te brengen, of de afvalstoffen vanuit een Lid-Staat naar een derde land over te brengen, zendt hij een kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat die verantwoordelijk is voor de ontvangstbevestiging van de kennisgeving, met afschrift aan de bevoegde autoriteiten van de andere betrokken Lid-Staten en, in voorkomend geval, het derde land van bestemming en/of derde land(en) van doorvoer.

2.

De kennisgeving vindt plaats met gebruikmaking van het overeenkomstig artikel 15 op te stellen uniforme begeleidende document, waarvan de inhoud is weergegeven in bijlage I, hierna ‚begeleidend document’ te noemen.

3.

In het kader van deze kennisgeving dient de houder van de afvalstoffen aan de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat die verantwoordelijk is voor de ontvangstbevestiging van de kennisgeving genoegzame informatie te verstrekken over met name:

(...)

4.

In geval van overbrenging van een Lid-Staat naar een derde land dient de houder van de afvalstoffen toestemming van het derde land van bestemming te verkrijgen voordat hij de kennisgevingsprocedure van lid 3 inleidt. De kennisgeving moet genoegzame informatie over die toestemming bevatten.

Artikel 4

1.

Grensoverschrijdende overbrenging mag niet plaatsvinden voordat de in lid 2, onder a), b) of c), bedoelde bevoegde autoriteit van de Lid-Staat de ontvangst van de kennisgeving heeft bevestigd. De ontvangstbevestiging moet worden vermeld op het begeleidend document.

2.

De ontvangstbevestiging of elk overeenkomstig lid 3 gemaakt bezwaar moet uiterlijk een maand na de ontvangst van de kennisgeving aan de houder van de afvalstoffen worden toegezonden:

1. hetzij door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van bestemming,

2. hetzij, in geval van doorvoer van uit een derde land afkomstige afvalstoffen via de Gemeenschap met het oog op verwijdering buiten de Gemeenschap, door de bevoegde autoriteiten van de laatste Lid-Staat via welke deze overbrenging plaatsvindt,

3. hetzij, in geval van overbrenging van afvalstoffen uit een Lid-Staat met het oog op verwijdering buiten de Gemeenschap in een derde land, door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van verzending, behalve in het in de laatste alinea van dit lid bedoelded geval;.

met afschrift aan de ontvanger van de afvalstoffen en aan de bevoegde autoriteiten van de andere betrokken Lid-Staten, alsmede, in voorkomend geval, aan het (de) derde land(en) van doorvoer en van bestemming.

Ingeval de afvalstoffen worden verwijderd in een derde land dat grenst aan de laatste Lid-Staat van doorvoer, heeft deze laatste het recht de ontvangstbevestiging af te geven of bezwaren te maken in plaats van de onder c) bedoelde Lid-Staat. Een Lid-Staat van doorvoer die voornemens is het hem krachtens dit lid toekomende recht uit te oefenen, stelt de Commissie en de andere Lid-Staten hiervan in kennis. Hij mag dit recht niet eerder dan drie maanden na deze kennisgeving uitoefenen.

3.

Bezwaren moeten met redenen omkleed zijn op basis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die overeenstemmen met deze richtlijn, andere communautaire instrumenten of internationale overeenkomsten die de betrokken Lid-Staat ter zake vóór de kennisgeving van deze richtlijn heeft gesloten.

(...)

6.

Onverminderd de leden 1 en 2 beschikken de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van verzending en, indien van toepassing, van de Lid-Staat of Lid-Staten van doorvoer over een termijn van vijftien dagen na de kennisgeving om, in voorkomend geval, voorwaarden te stellen inzake het vervoer van de afvalstoffen over hun grondgebied. Deze voorwaarden, die aan de houder van de afvalstoffen moeten worden toegezonden, met afschrift aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staten, mogen niet strenger zijn dan de voorwaarden voor soortgelijke zendingen die volledig binnen de betrokken Lid-Staat plaatsvinden en dienen in overeenstemming te zijn met bestaande overeenkomsten. De houder van de afvalstoffen moet deze voorwaarden naleven om het vervoer te mogen verrichten.

De bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van verzending kunnen, uiterlijk twintig dagen na ontvangst van de kennisgeving, als bezwaar aanvoeren dat de overbrenging van de afvalstoffen de uitvoering van programma's die krachtens artikel 12 van Richtlijn 78/319/EEG of artikel 6 van Richtlijn 76/403/EEG zijn opgesteld, in gevaar brengt, of dat zij in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit internationale overeenkomsten die de Lid-Staat ter zake vóór kennisgeving van de onderhavige richtlijn heeft gesloten. Van deze bezwaren wordt kennis gegeven aan de houder van de afvalstoffen, met afschrift aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staten.”

42. De relevante Duitse bepalingen zijn neergelegd in artikel 1, §§ 2 en 13, van de wet en in de verordening, die onder meer op basis van artikel 1, § 13c, van de wet is vastgesteld. Deze bepaling verleent de Duitse regering de bevoegdheid verordeningen voor de toepassing en de aanpassing van de bepalingen van artikel 1, § 13, vast te stellen met het oog op de tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder richtlijn 84/631.

43. Artikel 1, § 2, lid 1, van de wet bepaalt:

„Binnen de werkingssfeer van deze wet vallende afvalstoffen moeten in Duitsland worden verwijderd, voor zover niet anders bepaald in § 13. Zij moeten op zodanige wijze worden verwijderd, dat het algemeen belang niet wordt geschaad (...)”

44. Artikel 1, § 13, lid 1, luidt als volgt:

„Hij die afvalstoffen in, uit of door het binnen de werkingssfeer van deze wet vallende gebied wil vervoeren, dient in het bezit te zijn van een door de bevoegde autoriteiten afgegeven vergunning. Een dergelijke vergunning mag slechts worden afgegeven, wanneer

1. het vervoer, de behandeling, het opslaan of het storten van de afvalstoffen het algemeen belang niet dreigt te schaden;

(...)

4. bij de overbrenging van afvalstoffen buiten het binnen de werkingssfeer van deze wet vallende gebied

1. er binnen de deelstaat waar de afvalstoffen zijn geproduceerd geen geschikte installaties voor de verwijdering van afvalstoffen bestaan, en het gebruiken van de afvalstoffenverwijderingsinstallaties van een andere deelstaat onmogelijk is of buitensporig veel kosten zou meebrengen voor degene die de afvalstoffen moet verwijderen; dit geldt niet, wanneer de overeenkomstig § 6, lid 1 of 3, opgestelde programma's voor de verwijdering van afvalstoffen voorzien in verwijdering van de afvalstoffen buiten het binnen de werkingssfeer van deze wet vallende gebied,

2. (...)

3. de verwijdering van de afvalstoffen in de staat van ontvangst het algemeen belang in het gebied waarop deze wet van toepassing is, niet dreigt te schaden.”

45. § 8 van de verordening bepaalt:

„Een onbeperkte vergunningsprocedure conform § 13 Abfallgesetz geldt,

1. (...)

2. wanneer gevaarlijke afvalstoffen uit het binnen de werkingssfeer van de wet vallende gebied worden overgebracht naar een staat die geen Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen is;

3. (...)”

46. § 10 van de verordening daarentegen bepaalt:

„Een beperkte vergunningsprocedure geldt

1. wanneer gevaarlijke afvalstoffen uit het binnen de werkingssfeer van de wet vallende gebied worden overgebracht naar een Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen,

(...)”

47. § 11 van de verordening luidt als volgt:

„In het kader van de vergunningsprocedure conform § 10 onderzoekt de bevoegde autoriteit

1. de regelmatigheid van de overbrenging en de betrouwbaarheid van de daarvoor verantwoordelijke personen (§ 13, lid 1, tweede zin, sub 1 en 2, Abfallgesetz),

2. of de verwijdering van de afvalstoffen in de staat van ontvangst het algemeen belang in het binnen de werkingssfeer van de wet vallende gebied dreigt te schaden (§ 13, lid 1, tweede zin, sub 4 c en 5, Abfallgesetz),

3. of de overbrenging buiten het binnen de werkingssfeer van de wet vallende gebied in overeenstemming is met de bestaande programma's voor de verwijdering van afvalstoffen of met inhoudelijk gelijke wettelijke bepalingen van de deelstaten.”

48. Opgemerkt zij dus, dat het in artikel 1, §13, lid 1, tweede zin, sub 4a, van de wet gestelde vereiste, dat de afvalstoffen niet op passende wijze in Duitsland kunnen worden verwijderd, niet geldt in geval van uitvoer van afvalstoffen naar andere Lid-Staten.

49. Anders dan de richtlijn, die in een systeem van kennisgevingen en ontvangstbevestigingen voorziet, verbieden de Duitse bepalingen de verwijdering van afvalstoffen buiten Duitsland, tenzij zulks uitdrukkelijk is toegestaan krachtens artikel 1, § 13. Een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 1, § 13, van de wet stemt volgens § 7 van de verordening evenwel overeen met het begrip „kennisgeving” in artikel 3 van de richtlijn, en volgens dezelfde bepaling komt een overeenkomstig artikel 1, § 13, verleende vergunning neer op een „ontvangstbevestiging” in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn. Voorts is een afwijzend besluit op grond van artikel 1, § 13, gelijk te stellen met een „bezwaar” in de zin van artikel 4, lid 3 of 6 van de richtlijn, en komt een beperkte vergunning neer op het opleggen van „voorwaarden” in de zin van artikel 4, lid 6.

50. De Commissie betoogt dat, ondanks deze aanpassingen van de vergunningsprocedure, de wet en de verordening de richtlijn niet naar behoren omzetten. In de eerste plaats stelt zij, dat het in artikel 1, § 2, van de wet neergelegde beginsel, dat afvalstoffen in Duitsland moeten worden verwijderd, onverenigbaar is met de bepalingen van de richtlijnen 84/631 en 86/279. In de tweede plaats is haars inziens het in artikel 1, § 13, lid 1, gestelde vereiste van een vergunning voor elke grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen in strijd met richtlijn 84/631; het bij de richtlijn verleende recht afvalstoffen over te brengen wordt daardoor immers gereduceerd tot de mogelijkheid om — dan nog onder bepaalde voorwaarden — een vergunning te verkrijgen. In de derde plaats heeft zij bezwaar tegen twee specifieke voorwaarden die voor de vergunning voor grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen zijn gesteld. Wat de overbrenging naar andere Lid-Staten betreft, heeft zij bezwaar tegen het in artikel 1, § 13, lid 1, tweede zin, sub 4c, gestelde vereiste, dat de verwijdering van de afvalstoffen in de staat van ontvangst geen gevaar voor het algemeen belang in Duitsland mag opleveren. Met betrekking tot de uitvoer naar niet-Lid-Staten heeft zij zowel tegen die voorwaarde bezwaar, als tegen de voorwaarde dat het onmogelijk moet zijn, de afvalstoffen te verwijderen in de deelstaat waar zij zijn geproduceerd, en dat het gebruiken van de afvalstoffenverwijderingsinstallaties van een andere deelstaat onmogelijk moet zijn of buitensporig veel kosten moet meebrengen voor degene die de afvalstoffen moet verwijderen.

51. Mijns inziens falen al deze grieven. Om te beginnen mag artikel 1, § 2, van de wet niet los van zijn context worden beoordeeld, wat de Commissie poogt te doen. Artikel 1, §2, bepaalt, dat afvalstoffen in Duitsland moeten worden verwijderd, „voor zover niet anders bepaald in § 13”. Of de bepalingen van de wet verenigbaar zijn met de richtlijn, kan alleen worden beoordeeld door artikel 1, § 2, in samenhang met artikel 1, § 13, te lezen, welke laatste bepaling in de mogelijkheid van een vergunning voor de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen voorziet, mits aan bepaalde voorwaarden voldaan is.

52. Voorts denk ik niet, dat het vereiste van een vergunning als zodanig in strijd met de richtlijn is. Zoals reeds gezegd, is een vergunning in de zin van de wet evenwaardig aan een „ontvangstbevestiging” van een kennisgeving in de zin van de richtlijn, en staat de weigering van een vergunning gelijk niet een „bezwaar”. Zolang dus de vergunning wordt afgegeven telkens wanneer ingevolge de richtlijn een ontvangstbevestiging vereist is, en enkel wordt geweigerd wanneer rechtmatig bezwaar mogelijk is, is een overeenkomstig de wet afgegeven vergunning gelijk te stellen met een ontvangstbevestiging in de zin van de richtlijn. Derhalve behoeft slechts één vraag te worden onderzocht, namelijk of de criteria voor afgifte van de vergunning in overeenstemming met de door de richtlijn gestelde vereisten zijn.

53. Daarom wil ik thans ingaan op de specifieke voorwaarden voor afgifte van een vergunning voor overbrenging van afvalstoffen naar andere Lid-Staten en naar niet-Lid-Staten.

3) De niet-meedeling van programma's voor de verwijdering van afvalstoffen

71. Zoals reeds gezegd, legt artikel 12 van richtlijn 78/319 de Lid-Staten de verplichting op, de Commissie programma's voor de verwijdering van toxische en gevaarlijke afvalstoffen mee te delen, die door de bevoegde instanties moeten worden opgesteld, aangepast en gepubliceerd.

72. De Commissie merkt op, dat Duitsland haar bij brief van 12 november 1988 een reeks programma's voor de Bundesländer heeft overgelegd. Zij stelt evenwel, dat Duitsland de verplichting van artikel 12 op navolgende punten niet is nagekomen:

• wat Nordrhein-Westfalen betreft, is alleen voor Düsseldorf een programma meegedeeld;

• voor Bremerhaven is geen programma meegedeeld;

• voor Baden-Württemberg is slechts een ontwerp meegedeeld;

• voor Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Bremen en Saarland zíjn de programma's niet aangepast, terwijl de Commissie voor Hamburg een nieuw programma (datum: 9 februari 1990) heeft ontvangen;

• de programma's voor Bayern, Berlin, Hessen, Niedersachsen en Rheinland-Pfalz zijn kennelijk niet gepubliceerd.

73. In haar verzoekschrift wees de Commissie het standpunt van de Duitse regering af, dat er geen sprake was van een inbreuk omdat artikel 12 van de richtlijn geen termijn voor de opstelling en aanpassing van de programma's stelt; ingevolge artikel 21 van de richtlijn had zij binnen 24 maanden vanaf de kennisgeving ervan in werking moeten treden.

74. Bij mededeling van 26 mei 1993 vulde de Duitse regering de bijlagen bij haar verweerschrift aan, door een aantal preciseringen betreffende programma's voor de verwijdering van afvalstoffen mee te delen. In dupliek erkent de Duitse regering, dat een aantal programma's te laat zijn meegedeeld, doch voegt daaraan toe, dat zij niettemin de krachtens artikel 12 op haar rustende verplichting in zeer grote mate is nagekomen. Ter terechtzitting herinnerde de Commissie het Hof eraan, dat de xiiterste datum voor nakoming van deze verplichting die was, welke in liet met redenen omkleed advies was bepaald, en stelde, dat de programma's nog steeds bepaalde gebreken vertoonden.

75. Ik ben het eens met de Commissie, dat nu geen specifieke datum is bepaald voor het opstellen, publiceren en meedelen van de programma's, men ervan moet uitgaan, dat de Lid-Staten aan die verplichting behoorden te voldoen binnen de in artikel 21 van de richtlijn gestelde omzettingstermijn, dus binnen een termijn van twee jaar na kennisgeving van de richtlijn. Daarnaast legt artikel 12 een voortdurende verplichting tot aanpassing van de programma's op.

76. Het lijkt duidelijk, dat ofschoon de Duitse regering de krachtens artikel 12 op haar rustende verplichtingen in zeer grote mate is nagekomen, de Commissie het bij het rechte eind heeft, waar zij stelt dat de richtlijn op de in het met redenen omkleed advies vermelde datum, namelijk 25 november 1991, op bepaalde punten niet naar behoren was omgezet. De mededeling van de Duitse regering van 26 mei 1993 lijkt te bevestigen, dat

• voor Nordrhein-Westfalen bepaalde programma's niet waren opgesteld of meegedeeld;

• op sommige punten althans Bremerhaven niet onder de voor de deelstaat Bremen opgestelde programma's voor de verwijdering van afvalstoffen viel;

• voor Baden-Württemberg geen definitieve programma's waren opgesteld.

77. Evenmin heeft de Duitse regering de grief van de Commissie weerlegd, dat een aantal programma's ofwel niet aangepast, ofwel niet gepubliceerd waren.

78. Derhalve is de grief van de Commissie gegrond.

79. Alvorens te concluderen, wil ik echter een bedenking maken met betrekking tot de beslissing van de Commissie om de onderhavige procedure in te leiden en voort te zetten. Haar eerste grief, die weliswaar niet ongegrond is, heeft geen reden voor werkelijke ongerustheid over het milieu aan het licht gebracht. Wat de tweede grief betreft, die de hoofdaanleiding voor het beroep lijkt te zijn geweest, ben ik van mening, dat —zoals reeds gezegd — de evolutie van het milieubeleid van de Gemeenschap sinds de inleiding van de procedure de Commissie ertoe had kunnen brengen, die grief in te trekken. De derde grief heeft weliswaar bepaalde relatief onbelangrijke inbreuken aan het licht gebracht, doch rechtvaardigt nauwelijks het inzetten van de middelen die voor een dergelijk beroep nodig zijn. Mijns inziens moet de Commissie worden aangespoord, dergelijke procedures slechts na een serieuze prioriteitenafweging in te leiden, teneinde de beperkte middelen waarover het Hof, de Lid-Staten en de Commissie zelf beschikken zo doelmatig mogelijk te gebruiken.