Hof van Justitie EU 22-05-1992 ECLI:EU:C:1992:232

Beschikking

Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 13 februari 1992, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht te verklaren, dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de nodige maatregelen te nemen om te verzekeren dat de Milk Marketing Boards („MMB's”) de hun uitsluitend voor volle melk verleende exclusieve rechten niet overschrijden, door niet te voorkomen dat de MMB's de mogelijkheden voor melkproducenten beperken om buiten deze exclusieve rechten om rechtmatig zuivelprodukten te produceren en te verkopen, door geen toezicht uit te oefenen op de MMB's en door niet ervoor te zorgen dat de mededinging niet meer wordt aangetast dan strikt nodig is, niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 17 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1421/78 van de Raad (PB 1978, L 171, blz. 12) en verordening (EEG) nr. 1422/78 van de Raad van 20 juni 1978 betreffende het verlenen van bepaalde bijzondere rechten aan organisaties van melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk (PB 1978, L 171, blz. 14). Zou het Hof evenwel van oordeel zijn, dat de exclusieve rechten van de MMB's ook op magere en halfvolle melk betrekking hebben, dan verzoekt de Commissie het Hof te verklaren dat de producenten en/of verwerkers die zijn afgegaan op de uitlegging van het gemeenschapsrecht die door het Verenigd Koninkrijk werd aanvaard tot zij in juni 1991 haar standpunt wijzigde, namelijk dat magere en halfvolle melk buiten de bevoegdheidssfeer van de MMB's vallen, in het gewettigd vertrouwen verkeren dat zij, gedurende een redelijke periode en ten minste tot de datum van de uitspraak van het Hof, melk met een laag vetgehalte buiten de exclusieve aankooprechten van de MMB's van Engeland en Wales en van de MMB van Noord-Ierland om mogen blijven verkopen.

Bij op dezelfde dag ter griffie van het Hof neergelegde afzonderlijke akte verzocht de Commissie krachtens artikel 186 EEG-Verdrag en artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering om voorlopige maatregelen, en verzocht zij het Hof het Verenigd Koninkrijk te gelasten alle passende en noodzakelijke maatregelen te nemen om, in afwachting van de uitspraak van het Hof, te voorkomen dat de MMB van Engeland en Wales en die van Noord-Ierland, enige beperking, heffing, boete, procedure in rechte of dreiging hiermee zou handhaven, opleggen of instellen betreffende de produktie of het op de markt brengen van magere en halfvolle melk door de betrokken melkveehouders en zuivelbedrijven, die ten aanzien van hun produktie, investeringen of financiële planning zijn afgegaan op de opvatting die inzake de strekking van de exclusieve rechten van de MMB's lange tijd algemeen werd aanvaard, totdat de MMB's en het Verenigd Koninkrijk hun beleid wijzigden. Het verzoek om voorlopige maatregelen strekt er ook toe, het Verenigd Koninkrijk te doen gelasten met de Commissie samen te werken om zo spoedig mogelijk tijdelijke richtlijnen op te stellen betreffende het gebied van overeenkomst tussen partijen inzake de eigenlijke verwerking krachtens overeenkomst.

Verweerder heeft op 11 maart 1992 schriftelijke opmerkingen over het verzoek om voorlopige maatregelen ingediend, en partijen zijn op 30 maart 1992 in hun mondelinge opmerkingen gehoord.

Alvorens de gegrondheid van het verzoek om voorlopige maatregelen te onderzoeken, moet de voorgeschiedenis van het geding en de juridische context kort worden uiteengezet.

Artikel 25 van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1421/78 van de Raad, bepaalt dat een Lid-Staat op zijn verzoek en onder bepaalde voorwaarden kan worden gemachtigd om aan een organisatie van melkproducenten het exclusieve recht te verlenen de melk aan te kopen die, in het gebied waarin de organisatie werkzaam is, door de melkproducenten wordt geproduceerd en door hen in ongewijzigde staat te koop wordt aangeboden. Aan dit exclusieve recht is voor de organisatie de verplichting verbonden om de haar door de betrokken producenten aangeboden melk aan te kopen.

Artikel 1 van verordening (EEG) nr. 1422/78 van de Raad betreffende het verlenen van bepaalde bijzondere rechten aan organisaties van melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk, constateert, dat met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk momenteel aan de voorwaarden als bedoeld in verordening nr. 804/68 is voldaan, en bepaalt dat het Verenigd Koninkrijk derhalve kan worden gemachtigd aan vijf bestaande melkproducentenorganisaties (MMB's) in Engeland, Wales, Schotland en Noord-Ierland de in artikel 25 van verordening nr. 804/68 bedoelde rechten te verlenen. Verordening nr. 1422/78 stelt ook bepaalde voorwaarden aan de uitoefening door deze organisaties van hun bijzondere rechten; deze rechten gelden met name niet voor de hoeveelheden melk die de producent niet wil verkopen aan de MMB, hetzij in overeenstemming met deze organisatie, hetzij omdat hij ze wil bestemmen voor afzet in een andere Lid-Staat of in een derde land.

Bij verordening (EEG) nr. 1565/79 van de Commissie van 25 juli 1979 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 1422/78 betreffende het verlenen van bepaalde bijzondere rechten aan organisaties van melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk (PB 1979, L 188, blz. 29), werd het Verenigd Koninkrijk gemachtigd om de in artikel 25 van verordening nr. 804/68 bedoelde rechten te verlenen aan de vijf betrokken MMB's.

Uit de consideransen van de bovengenoemde verordeningen en uit de processtukken blijkt dat MMB's publiekrechtelijke organisaties naar Brits recht zijn, die sinds 1933 gelijkaardige rechten hebben als die welke door de gemeenschapsregels worden toegekend.

Bij brief van 22 februari 1991 van de directeurgeneraal Landbouw wees de Commissie de Britse autoriteiten erop, dat blijkens bij de Commissie ingekomen klachten, de MMB van Engeland en Wales had besloten dat melk die door melkproducenten in vloeibare vorm te koop werd aangeboden, onder zijn exclusief aankooprecht voor melk viel, ongeacht haar vetgehalte, en dat melkproducenten die hun melk krachtens verwerkingsovereenkomsten door zuivelbedrijven lieten verwerken, het exclusieve recht van de MMB's schonden, aangezien de melk moest worden geacht in de handel te zijn gebracht zodra zij door de producent werd overgedragen. De Commissie merkte op, dat de MMB in 1987 en nogmaals in 1988 er bij monde van de Britse autoriteiten bij haar op had aangedrongen, dat magere en halfvolle melk, wegens haar toenemend commercieel belang, onder haar exclusief recht zou worden gebracht. Tot twee maal toe benadrukte de Commissie de moeilijkheden die met een wijziging van de desbetreffende gemeenschapsverordeningen gepaard zouden gaan, nu zij van mening was dat de bij artikel 25 van verordening nr. 804/68 aan de MMB's toegekende exclusieve rechten uitsluitend betrekking konden hebben op door melkproducenten in de handel gebrachte volle melk.

Bij brief van 7 maart 1991 deelde de Permanente Vertegenwoordiging van het Verenigd Koninkrijk de Commissie mee, dat de Britse autoriteiten zelf verbaasd waren over het standpunt van de MMB van Engeland en Wales. Dit was gebaseerd op een uitlegging van de wetgeving betreffende MMB's, die op belangrijke punten inging tegen de opvattingen van zowel de Britse autoriteiten als de Commissie, waar de MMB nadrukkelijk op attent was gemaakt. Uit deze brief blijkt, dat de Britse autoriteiten naar aanleiding hiervan de betrokken MMB hadden verzocht zijn standpunt te herzien.

Op 19 april 1991 kondigde de MMB van Engeland en Wales in een persverklaring aan, dat hij op dat moment in verband met melk met een laag vetgehalte niet voornemens was gerechtelijke stappen te ondernemen tegen melkproducenten die deze melk zelf verwerkten. De persverklaring hield echter een waarschuwing aan het adres van de melkproducenten in, dat dit standpunt van de MMB wegens gewijzigde omstandigheden kon worden herzien, en dat de MMB zijn rechten voorbehield ten aanzien van melkproducenten die zich zijns inziens niet aan de wet hielden.

Op 8 mei 1991 stuurde de Commissie het Verenigd Koninkrijk een schriftelijke aanmaning ingevolge artikel 169 EEG-Verdrag, waarin zij onder andere wees op de krachtens artikel 10 van verordening van de Raad nr. 1422/78 van de Raad op de Britse autoriteiten rustende verplichting om de nodige maatregelen te nemen om voortdurend te kunnen toezien op de naleving door de MMB'S van de communautaire voorschriften.

Bij brief van 21 juni 1991 deelden de Britse autoriteiten de Commissie mee, dat zij de omvang van de exclusieve rechten van de MMB's juridisch opnieuw hadden bezien, en tot de conclusie waren gekomen, dat met „geproduceerde (...) en in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk” waarop deze rechten ingevolge artikel 25 van verordening nr. 804/68 van de Raad betrekking hebben, alle voor directe menselijke consumptie bestemde melk werd bedoeld. De Britse autoriteiten betoogden dat deze exclusieve rechten dus ook golden voor magere en halfvolle melk, en dat de MMB van Engeland en Wales, samen met de MMB van Noord-Ierland, waarover de Commissie eveneens klachten had ontvangen, tegenover melkproducenten en zuivelbedrijven hun rechten geldend konden maken.

Op 23 september 1991 deed de Commissie de Britse autoriteiten een met redenen omkleed advies toekomen. Hierin beschreef de Commissie de toenemende druk en intimidatie waarmee melkproducenten, die hun melk in de vorm van magere of halfvolle melk te koop aanboden en zuivelbedrijven die dergelijke melk voor melkproducenten verwerkten, door de twee betrokken MMB's werden geconfronteerd, en verzocht zij de Britse autoriteiten alle nodige maatregelen te nemen om de MMB's hiervan te weerhouden en de bestaande situatie te handhaven, in afwachting van een uitspraak van het Hof van Justitie.

Blijkens de aan het Hof overgelegde stukken verzocht de MMB van Engeland en Wales bij brief van 8 oktober 1991 de melkproducenten, die hun eigen magere en halfvolle melk te koop aanboden, een bij de brief gevoegde niet-leveringsovereenkomst te ondertekenen, ten einde de betrokken melk van de verplichte levering aan de MMB uit te sluiten. Ingevolge de niet-leveringsovereenkomst verplicht de melkproducent zich voor iedere liter magere of halfvolle melk die met ingang van 1 januari 1992 zou worden verkocht, een door de MMB te bepalen heffing te betalen. De overeenkomst bepaalt echter, dat het verschuldigde bedrag eerst behoeft te worden betaald vanaf de uitspraak van het Hof van Justitie, of wanneer de Commissie haar verzet opgeeft tegen de zienswijze, dat de MMB's een exclusief recht hebben op magere of halfvolle melk. In de overeenkomst heet het, dat zij ex tune nietig is indien het Hof van Justitie beslist dat de melk niet onder het exclusieve recht van de MMB's valt.

Bij brief van 6 november 1991 deelde de MMB van Engeland en Wales de betrokken melkproducenten mee dat, zou de Commissie niet om voorlopige maatregelen tegen het Verenigd Koninkrijk verzoeken om te voorkomen dat de MMB zijn aanspraken ten aanzien van magere en halfvolle melk zou doen gelden, de MMB geen gerechtelijke stappen zou ondernemen, noch enige disciplinaire maatregel nemen tegen melkproducenten die de niet-leveringsovereenkomst niet hadden ondertekend en na 6 november 1991 toch magere en halfvolle melk verkochten. Bovendien werden in deze brief melkproducenten die afgaand op toezeggingen van de MMB of zijn personeel, investeringen hadden gedaan, verzocht contact op te nemen met de organisatie met het oog op een eventuele schadevordering.

Wat Noord-Ierland betreft, blijkt voorts uit het dossier, dat de MMB van Noord-Ierland sedert april 1991 verwikkeld is in een procedure voor de High Court of Justice van Noord-Ierland tegen Strathroy Milk Marketing, een onderneming die, naar is gebleken, aanzienlijke hoeveelheden magere en halfvolle melk op de markt brengt die is geproduceerd krachtens overeenkomsten met een toenemend aantal melkproducenten die hun melk aan de verplichte levering aan de MMB hebben onttrokken. In het kader van deze procedure gaf de High Court op 1 juli 1991 een beschikking in kort geding, waarin zij akte nam van de toezegging van de MMB's om indien noodzakelijk ieder verlies (inclusief gederfde inkomsten) dat de verwerende onderneming of haar melkproducenten mogelijk zou lijden, te vergoeden, en waarin zij Strathroy Milk Marketing gelastte tot de uitspraak ten gronde haar verkoop van halfvolle of magere melk in Groot-Brittannië en Noord-Ierland te beperken tot 17 respectievelijk 2,1 miljoen liter.

Opgemerkt moet worden, dat het Hof ingevolge artikel 186 EEG-Verdrag in bij hem aanhangige zaken de noodzakelijke voorlopige maatregelen kan gelasten.

Ingevolge artikel 83, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, zijn voor een beschikking waarbij voorlopige maatregelen worden gelast als die waarom in casu wordt verzocht, omstandigheden vereist waaruit het spoedeisend karakter blijkt, en moeten middelen, zowel feitelijk als rechtens, worden aangevoerd, op grond waarvan de gevraagde voorlopige maatregelen aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomen. Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat de spoedeisendheid van een verzoek om voorlopige maatregelen, zoals in het onderhavige geval, moet worden getoetst aan de vraag of een beslissing inzake voorlopige maatregelen noodzakelijk is ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade.

Ten aanzien van het spoedeisend karakter, betoogt de Commissie dat de onregelmatige en plotselinge beleidswijziging van de MMB van Engeland en Wales en van die van Noord-Ierland, die door de Britse autoriteiten was goedgekeurd, schending oplevert van het gewettigd vertrouwen van ondernemers die, vóór de indiening van het onderhavige verzoek om voorlopige maatregelen, hun bestaande of voorgenomen produktie van magere of halfvolle melk baseerden op de recentelijk aanvaarde uitlegging van de voorschriften ter zake. Volgens de Commissie is het voor de betrokken ondernemers van het grootste belang dat de gevraagde voorlopige maatregelen de bestaande situatie handhaven.

Wat Engeland en Wales betreft, betoogt de Commissie dat het standpunt dat de betrokken MMB heeft aangekondigd in verband met melkproducenten die hun eigen magere en halfvolle melk te koop aanbieden — zelfs in de veronderstelling dat hiervan na de indiening van het verzoek om voorlopige maatregelen niet wordt afgeweken — niet volstaat om de bestaande situatie te handhaven. Het risico dat zij met terugwerkende kracht tot 1 januari 1992 een heffing zullen moeten betalen over de verkoop van magere en halfvolle melk, is op zich reeds een bedreiging voor de financiële levensvatbaarheid van de betrokken melkproducenten, meest kleine ondernemingen met krappe winstmarges in een sterk concurrerende markt. Bijgevolg worden deze melkproducenten in hun economisch voortbestaan bedreigd. Dit geldt te meer voor melkproducenten die hun magere en halfvolle melk door zuivelbedrijven laten verwerken en op de markt brengen. Deze melkproducenten vallen niet onder de intentieverklaring van de MMB, en lopen het risico voor de rechter te worden gebracht en te allen tijde aan de MMB een heffing te moeten betalen. Hetzelfde geldt voor de zuivelbedrijven die voor deze melkproducenten melk met een laag vetgehalte produceren, aangezien zij te allen tijde kunnen worden geconfronteerd met procedures in rechte waartegen zij zich gezien de hoge kosten moeilijk zouden kunnen verweren.

In verband met Noord-Ierland merkt de Commissie op, dat de op 1 juli 1991 gegeven beschikking in kort geding tegen het enige zelfstandige zuivelbedrijf in de streek, zijn afzet op ongerechtvaardigde wijze beperkt en de aan dit bedrijf verbonden melkproducenten verhindert hun produktie te vergroten. Bovendien hangt boven de acht melkverwerkers in die streek die hun eigen magere en halfvolle melk op de markt brengen, de permanente dreiging van door de MMB van Noord-Ierland ingestelde rechtsvorderingen.

Verweerder is het met de Commissie eens, dat in afwachting van de uitspraak van het Hof de bestaande situatie moet worden gehandhaafd. Hij voegt hieraan evenwel toe, dat de communautaire voorschriften niet alleen aan melkproducenten maar ook aan MMB's rechten toekennen, en dat de handhaving van de bestaande situatie de belangen van alle betrokken partijen veilig moet stellen. Volgens verweerder is thans de handhaving van de bestaande situatie voldoende verzekerd door de maatregelen en afspraken op nationaal niveau.

Wat Engeland en Wales betreft, zet verweerder uiteen, dat de MMB zich ertoe heeft verbonden niet af te wijken van het in de brief van 6 november 1991 geformuleerde standpunt ten aanzien van melkproducenten die hun eigen magere en halfvolle melk op de markt brengen. De MMB zal de betaling van de op 1 januari 1992 ingaande heffing van deze producenten uitsluitend eisen wanneer het Hof van Justitie zich aansluit bij de uitlegging die het Verenigd Koninkrijk thans verdedigt. Voorts heeft de betrokken MMB toegezegd tegen de producenten die hun magere en halfvolle melk laten verwerken en verkopen door zuivelhedrijven die zij daarmee hebben belast, geen nieuwe vorderingen in te leiden, behoudens ten aanzien van verwerkingsovereenkomsten die, gelet op de door de Commissie zelf in haar verzoek om voorlopige maatregelen uiteengezette criteria, niet meer zijn dan constructies bedoeld om de exclusieve rechten van de MMB's te omzeilen, wanneer namelijk de producent geen enkel belang in het betrokken zuivelbedrijf heeft en geen controle uitoefent over zijn activiteiten. De MMB van Engeland en Wales heeft toegezegd in de gevallen waarin tegen deze producenten of zuivelbedrijven reeds procedures zijn ingeleid, van verdere procedurele stappen af te zien.

Wat Noord-Ierland betreft, zet verweerder uiteen, dat producenten die hun melk aan Strathroy Milk Marketing leverden, aanvankelijk hebben verklaard dat zij hun produkten aan de verplichte levering aan de MMB onttrokken omdat zij ze wilden exporteren. Tegen het zuivelbedrijf werd eerst dan een vordering ingeleid, toen het bekendmaakte, dat de magere en halfvolle melk ondanks de verklaringen van de melkproducenten in Groot-Brittannië en Noord-Ierland op de markt zou worden gebracht. De beschikking in kort geding van de High Court of Justice van Noord-Ierland van 1 juli 1991 handhaafde op juiste wijze de bestaande situatie, waar daarin werd gesteld, dat Strathroy Milk Marketing vanwege de aan de melkverkoop gestelde maximum hoeveelheid geen nieuwe producenten mocht aantrekken. Ten slotte brengt een kleine groep melkproducenten in Noord-Ierland zijn produktie van magere en halfvolle melk zelf op de markt, maar geen van hen betaalt een heffing aan de betrokken MMB. De MMB heeft zich ertoe verbonden, in afwachting van een uitspraak van het Hof van Justitie in de zin van de door verweerder verdedigde uitlegging, van deze producenten niet de betaling van een heffing te verlangen.

In deze omstandigheden, aldus verweerder, dient het Hof het verzoek om voorlopige maatregelen af te wijzen.

In de eerste plaats zij erop gewezen dat verweerder, waar hij stelt dat het verzoek om voorlopige maatregelen moet worden afgewezen omdat zijns inziens de maatregelen en afspraken op nationaal niveau volstaan om de bestaande toestand te handhaven, zich ervoor garant stelt dat deze maatregelen en afspraken, zoals uiteengezet onder de rechtsoverwegingen 24 en 25, door de MMB's zullen worden nageleefd en niet zullen worden herroepen of gewijzigd alvorens het Hof uitspraak heeft gedaan in de hoofdzaak.

Wat in de tweede plaats de situatie betreft die voortvloeit uit de maatregelen en afspraken op nationaal niveau, zij opgemerkt, dat wordt gevorderd dat bij wege van voorlopige maatregel onder meer de betrokken MMB's verbod zou worden opgelegd van producenten die reeds magere en halfvolle melk op de markt brengen, betaling te ontvangen van heffingen voor de periode tot de datum van de uitspraak van het Hof, ook wanneer het Hof de zienswijze van de MMB volgt.

De Commissie betoogt, dat in kort geding de gerechtvaardigde verwachtingen van deze producenten ten aanzien van de strekking van de exclusieve rechten van de MMB's moeten worden beschermd, aangezien de enkele dreiging om met terugwerkende kracht de door de MMB in het vooruitzicht gestelde heffing te moeten betalen, deze producenten schade kan berokkenen. De rechter in kort geding mag evenwel niet vooruitlopen op het oordeel van het Hof door een belanghebbende partij definitief te beschermen tegen de eventuele gevolgen van de uitspraak voor de eraan voorafgaande periode. In het hoofdgeding verzoekt de Commissie het Hof subsidiair, te verklaren dat het gewettigd vertrouwen van deze producenten moet worden beschermd en dat hen moet worden toegestaan door te gaan met de verkoop van magere en halfvolle melk buiten de exclusieve rechten van de MMB's om, dat wil zeggen zonder hun enige heffing verschuldigd te zijn, ten minste tot de uitspraak ten gronde. Op dit punt komt het verzoek van de Commissie om voorlopige maatregelen neer op een verzoek om de vorderingen in de hoofdzaak reeds in het stadium van het kort geding toe te wijzen.

Bovendien is er een discrepantie tussen de gevraagde voorlopige maatregelen en de maatregelen en afspraken op nationaal niveau, die niet alleen betrekking hebben op producenten die reeds op de dag van het verzoek om voorlopige maatregelen magere en halfvolle melk in de handel brachten, maar eveneens op producenten die bij wege van investeringen of financiële planning voorbereidingen hebben getroffen om zulks te doen. In dit verband kan worden volstaan met erop te wijzen dat, bij ontbreken van specifieke criteria, loutere plannen voor de toekomstige verkoop van magere en halfvolle melk in het algemeen niet door voorlopige maatregelen kunnen worden beschermd. Zoals het Verenigd Koninkrijk heeft benadrukt, moeten de bijzondere omstandigheden van een zuivelbedrijf of een individuele melkproducent door de nationale rechter worden beoordeeld.

Overigens heeft de Commissie niet aangetoond, hoe de gevraagde maatregelen een beduidend grotere garantie zouden kunnen bieden voor de handhaving van de bestaande toestand dan de maatregelen en afspraken die op nationaal niveau reeds tot stand zijn gekomen.

Gelet op deze maatregelen en afspraken moet derhalve worden geconcludeerd, dat niet is voldaan aan het vereiste van spoedeisendheid, zodat het verzoek om voorlopige maatregelen moet worden afgewezen.

Opgemerkt zij evenwel, dat deze beschikking ingevolge artikel 87 van het Reglement voor de procesvoering te allen tijde op grond van een wijziging in de omstandigheden kan worden gewijzigd.