Hof van Justitie EU 18-05-1995 ECLI:EU:C:1995:145

Richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde microorganismen^(*)

In deze richtlijn worden gemeenschappelijke maatregelen vastgesteld voor het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen, teneinde de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen (artikel 1). Zij is door de Raad vastgesteld op basis van artikel 130 S van het Verdrag.

De richtlijn voorziet in een aantal regels en procedures die bij het gebruik of de manipulatie van GGMO's door de gebruikers moeten worden gevolgd. De richtlijn bevat geen regels inzake de soorten produkten, agrarische of andere, waarin GGMO's al dan niet kunnen worden verwerkt. Voor het onderhavige geding is zij slechts van belang omdat zij een definitie van GGMO's bevat.

Artikel 2, sub a, omschrijft „microorganisme” als „elke cellulaire of niet-cellulaire microbiologische entiteit met het vermogen tot replicatie of tot overbrenging van genetisch materiaal”. Artikel 2, sub b, omschrijft „genetisch gemodificeerd microorganisme” als „een micro-organisme waarvan het genetische materiaal veranderd is op een wijze welke van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is”. Volgens artikel 2, sub c, is „ingeperkt gebruik”„elke activiteit waarbij micro-organismen genetisch worden gemodificeerd of waarbij dergelijke genetisch gemodificeerde micro-organismen worden gekweekt, opgeslagen, gebruikt, getransporteerd, vernietigd of verwijderd en waarbij fysische barrières, of een combinatie van fysische met chemische en/of biologische barrières worden benut om het contact van die micro-organismen met de bevolking in het algemeen en het milieu te beperken”.

Richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu^(*)

Deze richtlijn beoogt de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten onderling aan te passen en de volksgezondheid en het milieu te beschermen wanneer genetisch gemodificeerde organismen doelbewust in het milieu worden geïntroduceerd of wanneer produkten die geheel of gedeeltelijk uit genetisch gemodificeerde organismen bestaan en die bestemd zijn om daarna doelbewust in het milieu te worden geïntroduceerd, in de handel worden gebracht. De rechtsgrondslag van de richtlijn is artikel 100 A van het Verdrag.

Artikel 2, sub 1, van deze richtlijn omschrijft „organisme” als „elke biologische entiteit met het vermogen tot replicatie of tot overdracht van genetisch materiaal”. Artikel 2, sub 2, omschrijft „genetisch gemodificeerd organisme” („GGO”) als „een organisme waarvan het genetische materiaal veranderd is op een wijze welke van nature door voortplanting en/of natuurlijke recombinatie niet mogelijk is”. Deze richtlijn heeft een ruimere werkingssfeer ratione materiae dan richtlijn 90/219/EEG: deze laatste geldt alleen voor micro-organismen, terwijl de eerste zowel van toepassing is op microorganismen als op organismen die microorganismen bevatten.

Artikel 2, sub 3, van de richtlijn omschrijft „doelbewuste introductie” als „het op enigerlei wijze opzettelijk in het milieu brengen van een GGO of een combinatie van GGO's zonder dat inperkingsmaatregelen, zoals fysieke barrières of een combinatie van fysieke en chemische en/of biologische barrières, zijn getroffen om het contact van die organismen met de bevolking in het algemeen en het milieu te beperken”.

Ingevolge artikel 4 moeten de Lid-Staten zich ervan vergewissen, dat alle passende maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie of het in de handel brengen van GGO's op de menselijke gezondheid en het milieu. Deel B van de richtlijn (artikelen 5-9) heeft betrekking op de doelbewuste introductie van GGO's in het milieu voor onderzoeks-en ontwikkelingsdoeleinden en voor enig ander doel dan het in de handel brengen. Dat deel is hier niet relevant.

Wel relevant is deel C (artikelen 10-18), betreffende het in de handel brengen van produkten die GGO's bevatten. De procedure volgens welke een fabrikant of importeur van GGO's (of een combinatie van GGO's) toestemming krijgt voor het in de handel brengen, kan worden samengevat als volgt:

1. De fabrikant of importeur in de Gemeenschap dient bij de bevoegde instantie van de Lid-Staat waar het produkt voor het eerst in de handel wordt gebracht, een kennisgeving in (artikel 11, lid 1). De inhoud van de kennisgeving is geregeld in artikel 11 en de bijlagen II en III. De aanvraag bevat inzonderheid een voorstel voor de etikettering en de verpakking van het produkt, waarbij ten minste de volgens bijlage III vereiste gegevens moeten worden vermeld.

2. De bevoegde instantie van de Lid-Staat onderzoekt vervolgens de kennisgeving. Zij kan uiterlijk 90 dagen na ontvangst van de kennisgeving mededeling doen aan de kennisgever, dat de voorgestelde introductie niet voldoet aan de voorwaarden van de richtlijn en dat de kennisgeving derhalve is afgewezen (artikel 12, lid 2, sub b). Indien de bevoegde instantie het dossier niet verwerpt, kan zij het dossier met een gunstig advies aan de Commissie toezenden (artikel 12, lid 2, sub a).

3. Na ontvangst van het dossier zendt de Commissie dit aan de bevoegde instantie van alle Lid-Staten. Indien de overige Lid-Staten binnen een bepaalde termijn geen bezwaren hebben gemaakt, verleent de bevoegde instantie schriftelijk toestemming op basis van de kennisgeving, zodat het produkt in de handel kan worden gebracht, en stelt zij de overige Lid-Staten en de Commissie daarvan in kennis (artikel 13, leden 1 en 2).

4. De bevoegde instantie van een andere Lid-Staat kan binnen de gestelde termijn bezwaar maken. Dit moet met redenen worden omkleed. Indien de betrokken bevoegde instanties niet tot overeenstemming kunnen komen, neemt de Commissie een besluit volgens de procedure van artikel 21^(*) (artikel 13, lid 3). De Commissie beschikt al dan niet gunstig.

5. Artikel 13, lid 4, bepaalt, dat indien de Commissie een gunstig besluit heeft genomen, de bevoegde instantie die de kennisgeving heeft ontvangen, volgens artikel 13, lid 4, schriftelijk toestemming verleent, zodat het produkt in de handel kan worden gebracht.

6. Wanneer voor een produkt toestemming is verleend, kan het zonder verdere kennisgeving in de gehele Gemeenschap worden gebruikt, mits alle voorwaarden worden gerespecteerd (artikel 13, lid 5).

De procedure bevat dus een aantal veiligheidsmaatregelen. Zonder toestemming kunnen geen produkten die GGO's bevatten in de handel worden gebracht. De bevoegde instanties van de Lid-Staat die de kennisgeving ontvangen, kunnen toestemming voor het in de handel brengen van het produkt weigeren. Toestemming kan alleen worden gegeven, indien de Commissie en een gekwalificeerde meerderheid van de Lid-Staten instemmen (onder voorbehoud van de comitéprocedure, volgens welke de Raad in bepaalde omstandigheden moet optreden). Artikel 10 van de richtlijn bepaalt de basisvoorwaarden waaraan moet worden voldaan alvorens de toestemming kan worden verleend. Artikel 16 van de richtlijn voorziet in een extra veiligheidsmaatregel. Indien een Lid-Staat, nadat voor een produkt toestemming is verleend, redenen heeft om te oordelen dat het gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid, kan die Lid-Staat het gebruik en/of de verkoop ervan tijdelijk beperken of verbieden.

Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen^(*)

Deze verordening (de „basisverordening”) is de verordening die met de bestreden verordening ten uitvoer moet worden gelegd. Zij is door de Raad vastgesteld op basis van artikel 43 van het Verdrag. De verordening bevat produktie-, etiketterings-en controleregels ter bescherming van de biologische landbouw. Zij beoogt een eerlijke mededinging tussen de producenten van produkten met de voorgeschreven aanduidingen en een grotere geloofwaardigheid van deze produkten in de ogen van de consumenten te waarborgen. Zij is van toepassing op biologisch geproduceerde onverwerkte plantaardige landbouwprodukten en, onder bepaalde omstandigheden, op dieren en niet-verwerkte dierlijke produkten (artikel 1, lid 1, sub a), alsmede op biologisch geproduceerde produkten bestemd voor menselijke voeding, die hoofdzakelijk bestaan uit één of meer ingrediënten van plantaardige oorsprong, of, onder bepaalde omstandigheden, op produkten bestemd voor menselijke voeding die ingrediënten van dierlijke oorsprong bevatten (artikel 1, lid 1, sub b).

Artikel 3 bepaalt, dat de verordening geen afbreuk doet aan andere communautaire bepalingen inzake de produktie, de bereiding, het in de handel brengen, de etikettering van en de controle op de in artikel 1 bedoelde produkten.

De artikelen 6 en 7 bevatten de regels inzake biologische produktie. Biologische produktie betekent in hoofdzaak, dat de in bijlage I bij de basisverordening omschreven methodes worden nageleefd en dat bij de verbouwing van de produkten alleen stoffen worden gebruikt die zijn opgenomen in bijlage II bij de basisverordening. Volgens artikel 6, lid 2, kunnen in afwijking hiervan onder bepaalde omstandigheden zaden worden gebruikt die zijn behandeld met een niet in bijlage II genoemde stof.

Artikel 5 van de basisverordening bevat de regels voor de etikettering van en de reclame voor biologische produkten. Artikel 5, lid 3, bepaalt, voor zover hier van belang:

Voor een produkt als bedoeld in artikel 1, lidi, onder b), [dat wil zeggen produkten bestemd voor menselijke voeding, die hoofdzakelijk bestaan uit één of meer ingrediënten van plantaardige oorsprong of die onder bepaalde omstandigheden ingrediënten van dierlijke oorsprong bevatten] mag bij de etikettering of de reclame in de verkoopsbenaming alleen worden verwezen naar de biologische produktiemethode voor zover:

1. alle ingrediënten van agrarische oorsprong van het produkt produkten zijn of van produkten afkomstig zijn die volgens de regels van de artikelen 6 en 7 zijn geproduceerd of die overeenkomstig de in artikel 11 bedoelde regeling uit derde landen zijn ingevoerd;

2. het produkt als ingrediënten van niet-agrarische oorsprong uitsluitend in bijlage VI, punt A, genoemde stoffen bevat;

3. het produkt of de ingrediënten ervan tijdens de bereiding niet zijn behandeld met ioniserende stralen of met niet in bijlage-VI, punt B, genoemde stoffen;

(...)”

Bijlage VI, deel A, bevat dus een uitputtende „witte lijst” van de stoffen die kunnen worden gebruikt. Bijlage VI, deel B, bevat een uitputtende lijst van technische hulpstoffen. Een stof die niet op de lijst staat, kan niet worden gebruikt bij de biologische produktie. De bestreden verordening bepaalt de inhoud van bijlage VI bij de basisverordening.

Artikel 5 maakt onderscheid tussen drie categorieën, uit verscheidene ingrediënten samengestelde produkten. Indien alle ingrediënten van agrarische oorsprong door de biologische produktiemethode zijn verkregen, dan kan volgens artikel 5, lid 3, sub a, in de verkoopsbenaming worden verwezen naaide biologische produktiemethode. Voor produkten waarvan meer dan 50 % van de ingrediënten van agrarische oorsprong met de biologische produktiemethode zijn verkregen, mag volgens artikel 5, lid 6, enkel naar de biologische produktiemethode worden verwezen in verband met de ingrediënten die voorkomen in de lijst van ingrediënten van richtlijn 79/112/EEG. Bij produkten waarvan minder dan 50 % van de ingrediënten van agrarische oorsprong door de biologische produktiemethode zijn verkregen, mag in de etikettering niet naar de biologische produktiemethode worden verwezen.

Artikel 5, lid 7, bepaalt dat gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van dit artikel kunnen worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 14, op basis waarvan de Commissie, bijgestaan door een reglementeringscomité, de betrokken maatregelen kan vaststellen.^(*) Voorts bepaalt artikel 13, dat wijzigingen in bijlage VI volgens de procedure van artikel 14 moeten worden vastgesteld.

Limitatieve lijsten van de in artikel 5, lid 3, sub b en c, en artikel 5, lid 4, eerste en tweede streepje, bedoelde stoffen en produkten moeten overeenkomstig de procedure van artikel 14 in bijlage VI worden opgesteld (artikel 5, lid 8).

Artikel 5, lid 9, bepaalt:

„Vóór 1 juli 1993 beziet de Commissie de bepalingen van dit artikel, en in het bijzonder lid 5 en lid 6, opnieuw en dient zij zo nodig voorstellen in voor een eventuele herziening.”

Bijlage VI bij de basisverordening omvat drie titels, die evenwel niet zijn uitgewerkt. Zij luiden als volgt:

1. Stoffen die zijn toegestaan als ingrediënten van niet-agrarische oorsprong (artikel 5, lid 3, onder b):

2. Stoffen waarvan het gebruik bij de bereiding is toegestaan (artikel 5, lid 3, onder c):

3. Ingrediënten van agrarische oorsprong (artikel 5, lid 4).”

In de basisverordening, zoals door de Raad vastgesteld op 24 juni 1991, worden geen GGMO's vermeld. Evenmin werden zij vermeld in het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen.^(*) Het Parlement keurde het voorstel van de Commissie op 19 februari 1991 goed, doch stelde een aantal amendementen voor.^(*) Met name stelde het een amendement voor (amendement nr. 12) om GGMO's te definiëren.^(*) Ook stelde het twee amendementen (amendementen nrs. 15 en 60) voor om te voorkomen, dat in de etikettering naar de biologische produktiemethode zou worden verwezen indien het produkt GGMO's bevatte, indien door de produktiemethode GGMO's werden geïntroduceerd of indien het produkt of de ingrediënten ervan waren behandeld met GGMO's.^(*) Daags vóór de goedkeuring van de amendementen door het Parlement verklaarde het lid van de Commissie:

„De Commissie deelt ook de in de amendementen nrs. 12, 60, 100 en 102 geuite bekommernis, het gebruik van genetisch gemodificeerde organismen in de biologische landbouw uit te sluiten. Deze organismen zijn evenwel nog niet in de handel en zijn momenteel zelfs in de conventionele landbouw niet toegestaan. Bepalingen ter zake moeten stroken met andere gemeenschapsbepalingen op dit gebied en vereisen een grondig technisch onderzoek. Daarom kan ik deze amendementen in de onderhavige context jammer genoeg niet aanvaarden, doch ik kan het Parlement verzekeren dat met het technisch werk zal worden begonnen zodat zo spoedig mogelijk een passende regeling kan worden onderzocht en ontwikkeld in de context van de biologische landbouw.”^(*)

Ten gevolge daarvan werd in het gewijzigde voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen^(*) niet naar GGMO's verwezen.

Verordening (EEG) nr. 207/93 van de Commissie van 29 januari 1993 tot vaststelling van de inhoud van bijlage VI bij verordening (EEG) nr. 2092/91 inzake de biologische produktiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwprodukten en levensmiddelen en tot vaststelling van bepalingen voor de toepassing van artikel 5, lid 4, van die verordening

Dit is de bestreden verordening. Zij is door de Commissie vastgesteld op basis van artikel 5, leden 7 en 8, van de basisverordening. Volgens de vierde overweging van de considerans dient bij de vaststelling van bijlage VI in aanmerking te worden genomen, dat de consument ervan uitgaat dat verwerkte produkten op basis van biologisch geteelde produkten hoofdzakelijk bestaan uit ingrediënten zoals die in de natuur voorkomen. Volgens de vijfde overweging van de considerans evenwel kunnen andere ingrediënten of technische hulpstoffen die in conventioneel vervaardigde levensmiddelen mogen worden gebruikt en die bij voorkeur in de natuur moeten voorkomen, eveneens in bijlage VI worden opgenomen, als is aangetoond dat biologische levensmiddelen niet zonder die stoffen kunnen worden geproduceerd of bewaard. Naar luid van de zesde overweging van de considerans dient voor enzymen die zijn verkregen uit GGMO's in de zin van richtlijn 90/220, te worden onderzocht of zij mogen worden gebruikt in levensmiddelen op het etiket waarvan wordt verwezen naar biologische produktiemethoden, en zal deze kwestie uitvoerig worden onderzocht wanneer het gebruik van dergelijke enzymen in levensmiddelen overeenkomstig het daarvoor geldende gemeenschapsrecht wordt toegestaan.

Artikel 1 van deze verordening bepaalt, dat de inhoud van bijlage VI bij de basisverordening wordt vastgesteld in de bijlage bij deze verordening. Artikel 2 bepaalt, dat wijzigingen in de delen A en B van bijlage VI worden vastgesteld voor zover aan bepaalde eisen is voldaan. De bijlage bevat de lijst van toegelaten ingrediënten en technische hulpstoffen. Ook bevat zij een inleiding, waarin een aantal algemene beginselen wordt gesteld. Een van deze beginselen luidt als volgt:

„Ook een in deel A of C genoemd ingrediënt of een in deel B genoemde technische hulpstof mag alleen worden gebruikt in overeenstemming met de desbetreffende communautaire en/of met het Verdrag verenigbare nationale voorschriften voor levensmiddelen of, als dergelijke voorschriften niet bestaan, volgens goede fabricagemethoden voor de produktie van levensmiddelen. Additieven dienen te worden gebruikt in overeenstemming met de bepalingen van richtlijn 89/107/EEG en, indien van toepassing, die van algemene richtlijnen als bedoeld in artikel 3, lid 1, van voornoemde richtlijn; aroma's moeten worden gebruikt overeenkomstig richtlijn 88/388/EEG en oplosmiddelen volgens richtlijn 88/344/EEG van de Raad van 13 juni 1988 betreifende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake het gebruik van extractiemiddelen bij de produktie van levensmiddelen en bestanddelen daarvan.”

Deel A van bijlage VI bevat een punt A.4, dat luidt als volgt:

„Preparaten op basis van micro-organismen

1. Preparaten op basis van microorganismen die gewoonlijk worden gebruikt bij de produktie van levensmiddelen, met uitzondering van genetisch gemodificeerde organismen als gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 90/220/EEG;

2. Genetisch gemodificeerde microorganismen als gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 90/220/EEG voor zover hieronder opgenomen overeenkomstig de procedure van artikel 14” (cursivering van mij).

Deel B van bijlage VI bevat het volgende punt:

„Preparaten op basis van micro-organismen en enzymen:

1. Preparaten op basis van microorganismen en enzymen die gewoonlijk worden gebruikt bij de produktie van levensmiddelen, met uitzondering van genetisch gemodificeerde organismen als gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 90/220/EEG;

2. Genetisch gemodificeerde microorganismen als gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van richtlijn 90/220/EEG voor zover hieronder opgenomen overeenkomstig de procedure van artikel 14” (cursivering van mij).

De „procedure van artikel 14” is de procedure van het reglementeringscomité van artikel 14 van de basisverordening.

Onder de huidige wetgeving is het gebruik van een GGMO bij de verwerking of de produktie van biologische levensmiddelen derhalve niet toegestaan. De lijst van stoffen in bijlage VI, deel A, punt A.4, of in bijlage VI, deelB, bevat geen GGMO's. GGMO's worden weliswaar vermeld in bijlage VI, deel A, punt A.4, sub ii, en in bijlage VI, deel B, sub ii, doch alvorens een GGMO kan worden opgenomen op de lijsten, moet ingevolge de verordening zijn voldaan aan een aantal —-formele en materiële — voorwaarden.

Een GGMO kan slechts bij de verwerking of de produktie van biologische produkten worden gebruikt indien is voldaan aan twee cumulatieve procedures:

1. zoals hierboven omschreven, moet overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG toestemming worden verkregen voor de doelbewuste introductie in het milieu of het in de handel brengen van een GGMO of een produkt dat een GGMO bevat;

2. de Commissie moet overeenkomstig artikel 14 van de basisverordening een maatregel nemen betreffende het bijzondere GGMO in kwestie (bijlage VI, deel A, punt A.4, sub ii, en deel B, sub ii).

Uit artikel 3 van de basisverordening (zie punt 13 hierboven) blijkt, dat deze voorwaarden cumulatief zijn. Volgens artikel 5, lid 8, kan een produkt op verzoek van een Lid-Staat aan bijlage VI worden toegevoegd. Indien de produktie, de voorbereiding, het in de handel brengen, de etikettering van en de controle op een produkt zijn geregeld in een andere gemeenschapsbepaling, volgt voorts uit artikel 3, dat die bepaling ook van toepassing is. Dat kan een derde hinderpaal vormen voor het in de handel brengen van het produkt. Bestaat er bij voorbeeld een bijzondere gemeenschapsrechtelijke bepaling betreffende het gebruik van GGMO's in de tarweproduktie, dan moet tevens aan die bepaling worden voldaan.

De Commissie heeft de belangrijkste voorwaarden neergelegd in artikel 2 van de bestreden verordening. Iedere toekomstige opneming van een GGMO in de lijsten van bijlage VI, is een wijziging in de delen A en B. Volgens artikel 2, sub b, wordt een GGMO alleen op de lijst van onder deel B vallende technische hulpstoffen geplaatst, indien aan twee voorwaarden is voldaan: allereerst moet het GGMO zijn toegestaan bij de vervaardiging van levensmiddelen in het algemeen (dat wil zeggen niet biologische vervaardiging), en in de tweede plaats moeten deze levensmiddelen niet zonder deze stoffen kunnen worden geproduceerd. Artikel 2 betreft alleen in bijlage B op te nemen GGMO's; het is niet van toepassing op in bijlage VI, deel A, punt A.4, op te nemen GGMO's.

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en van de Raad betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten

Op 7 juli 1992 diende de Commissie een voorstel in voor een verordening van de Raad betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten.^(*) De Commissie diende een gewijzigd voorstel in op 1 december 1993.^(*) De twee voorstellen verwijzen voor de rechtsgrondslag naar artikel 100 A van het Verdrag. Het voorstel moet thans worden aangenomen overeenkomstig de medebeslissingsprocedure, ten gevolge van de wijziging van artikel 100 A bij het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het voorstel bevat bepalingen inzake het in de handel brengen van voedingsmiddelen of voedselingrediënten die tot dusver niet in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt en/of die zijn geproduceerd door middel van processen die resulteren in een significante wijziging in de samenstelling en/of de voedingswaarde en/of het beoogde gebruik daarvan (artikel 1). Met behulp van GGO's geproduceerde voedingsmiddelen en voedselingrediënten zijn inbegrepen. De toepassing van de voorgestelde verordening op biologische voeding is niet uitgesloten bij artikel 2. Ingevolge artikel 4 van het gewijzigde voorstel (artikelen 5 en 6 van het oorspronkelijke voorstel) moet de procedure voor het verkrijgen van schriftelijke toestemming worden gevolgd, alvorens nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten in de handel kunnen worden gebracht. Artikel 5 van het gewijzigde voorstel (artikel 7 van het oorspronkelijke voorstel) voorziet in een bijzondere procedure voor de verkrijging van toestemming voor voedselingrediënten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit GGO's in de zin van richtlijn 90/220. Artikel 5 zal de ingevolge de artikelen 11 tot en met 18 van richtlijn 90/220 voor het in de handel brengen van GGO's te volgen procedure in wezen buiten toepassing stellen. Dat kan krachtens artikel 10, lid 2, van richtlijn 90/220. Indien het voorstel wordt aangenomen, zal de in de artikelen 11 tot en met 18 van richtlijn 90/220 voorziene procedure voor de toestemming worden vervangen door de procedure van artikel 5. De raime beginselen op basis waarvan toestemming kan worden verleend of geweigerd, gelijken op die neergelegd in richtlijn 90/220.

Onbevoegdheid

Het Parlement betoogt hoofdzakelijk, dat de Commissie met de vaststelling van de bestreden verordening de haar door de Raad in de basisverordening toegekende bevoegdheden heeft overschreden.

Artikel 145 van het Verdrag bepaalt uitdrukkelijk, dat de Raad de Commissie de bevoegdheden verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt en de uitoefening van deze bevoegdheden aan bepaalde voorwaarden kan onderwerpen. In het arrest Rey Soda^(*) gaf het Hof aan de door de Raad aan de Commissie toegekende bevoegdheden een ruime uitlegging en verklaarde het:

„(...) de grenzen van deze bevoegdheid moeten worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening en niet allereerst van de letterlijke betekenis van de bevoegdverklaring”.

Het Hof verklaarde in het arrest Duitsland/Commissie^(*), dat de Raad de belangrijkste elementen van de gedelegeerde bevoegdheden niet hoeft te preciseren, doch geldig kan delegeren krachtens een in algemene termen geformuleerde bepaling. De Commissie moet evenwel handelen binnen de uit de systematiek en het doel van het besluit van de Raad voortvloeiende grenzen.^(*)

In de uitoefening van gedelegeerde bevoegdheden genomen maatregelen zijn niet ongeldig op grond dat zij zijn vastgesteld volgens een andere procedure dan die welke is gevolgd voor de vaststelling van het besluit waarbij de gedelegeerde bevoegdheden zijn toegekend. Het Parlement geeft een passage uit het arrest Romkes^(*) van het Hof onjuist weer. Gelijk het Hof in dat arrest verklaarde,

„behoeven de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet in al hun onderdelen door de Raad volgens de procedure van artikel 43 EEG-Verdrag te worden vastgesteld, is aan dit voorschrift voldaan zodra de hoofdzaken van de te regelen materie overeenkomstig de aldaar voorziene procedure zijn vastgelegd, en kunnen voorschriften ter uitvoering van basisverordeningen door de Raad volgens een andere procedure worden vastgesteld (...) Hierbij moet evenwel worden aangetekend, dat een uitvoeringsverordening (...) niet in strijd mag komen met de hoofdzaken van de materie zoals deze na raadpleging van het Parlement in de basisverordening (...) zijn geregeld.”

Evenzo kan de Commissie op basis van haar door de Raad toegekende bevoegdheden maatregelen nemen zonder de prerogatieven van het Parlement te schenden, mits de Commissie de in de basisverordening neergelegde hoofdelementen in acht neemt. Dit standpunt is onlangs in de zaak TACIS^(*) bevestigd in verband met door de Raad zelf vastgestelde uitvoeringsmaatregelen.

In casu toont een onderzoek van de wetgeving aan, dat de Commissie de grenzen van de haar in artikel 5, lid 8, van de basisverordening toegekende bevoegdheden niet heeft overschreden. In de eerste plaats wordt het gebruik van GGMO's in de biologische levensmiddelenproduktie in de basisverordening zoals deze door de Raad is vastgesteld, nergens uitdrukkelijk toegestaan of verboden. De basisverordening verwijst niet naar GGMO's. In het oorspronkelijke voorstel van de Commissie aan de Raad werden in artikel 5, lid 2, sub d, twee soorten stoffen of technische hulpstoffen vermeld die niet konden worden gebruikt wanneer op de etikettering of in de reclame werd verwezen naar biologische produktiemethodes: het ging om behandelingen met gebruik van synthetische chemische stoffen (behoudens de uitzondering van artikel 7) of ioniserende stralen. Er zij aan herinnerd, dat artikel 5, lid 3, sub c, van de basisverordening zoals door de Raad vastgesteld, geen algemeen verbod stelt op de behandeling met synthetische chemische stoffen. Het enige verbod dat in algemene termen is overgenomen, is dat betreffende het gebruik van ioniserende stralen.

Het Parlement had een amendement voorgesteld dat ertoe strekte, het gebruik van GGMO's in de biologische levensmiddelenproduktie in beginsel te verbieden. De Commissie verwierp dit en de Raad voerde het niet opnieuw in, hoewel dit had gekund. Niets in artikel 5 van de basisverordening verbiedt de Commissie dus uitdrukkelijk GGMO's in bijlage VI op te nemen. Een dergelijk verbod kan evenmin worden afgeleid uit de systematiek van de basisverordening.

Ik kom nu toe aan het argument van het Parlement, dat alleen artikel 100 A van het Verdrag de rechtsgrondslag kan zijn van een bepaling die bepaalde soorten landbouwprodukten tot het vrije verkeer op de gemeenschappelijke markt toelaat. Dat argument strookt mijns inziens niet met de bewoordingen van de titel van het Verdrag inzake landbouw. Artikel 38 van het Verdrag verwijst uitdrukkelijk naar de instelling van een gemeenschappelijke markt voor landbouwprodukten. Het in artikel 39, lid 1, bedoelde optimale gebruik van de produktiefactoren veronderstelt de instelling van een gemeenschappelijke markt voor landbouwprodukten. Niets in de titel landbouw staat er dus aan in de weg, dat artikel 43 van het Verdrag wordt gebruikt als rechtsgrondslag voor een besluit dat een bepaling bevat over het vrije verkeer, zoals de algemene praktijk is met betrekking tot verordeningen inzake de gemeenschappelijke marktordeningen. In ieder geval is dit betoog in de grond der zaak gericht tegen artikel 12 van de basisverordening, dat voorziet in vrij verkeer in de Gemeenschap, en niet tegen de bestreden verordening. Deze laatste bepaalt niet, dat GGMO's vrij in het verkeer kunnen worden gebracht. Wanneer GGMO's eenmaal zijn toegestaan, vallen zij in de werkingssfeer van de bepalingen inzake het vrije verkeer, voor zover zij worden gebruikt in verband met de biologische levensmiddelenproduktie.

Ter terechtzitting heeft het Parlement verklaard, dat de commissie van de Codex Alimentarius, die handelt onder auspiciën van de Voedsel-en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties, op zijn drieëntwintigste zitting in oktober 1994 te Ottawa heeft besloten, het gebruik van GGMO's in biologische levensmiddelen te verbieden. Aangezien de Gemeenschap thans lid is van de Voedsel-en Landbouworganisatie dient de Gemeenschap, aldus het Parlement, op zijn minst de definitieve besluiten van de commissie van de Codex Alimentarius in acht te nemen. Uit een onderzoek van het verslag van de drieëntwintigste zitting van de commissie van de Codex Levensmiddelenetikettering^(*) blijkt evenwel, dat er geen definitief besluit is genomen. In feite luidt de conclusie van het verslag:

„Gelet op de wijzigingen in de technieken van de biologische levensmiddelenproduktie sinds de laatste vergadering van het comité en aangezien er veel meer tijd nodig is om de betrokken technische vraagstukken te onderzoeken, is de werkgroep van mening, dat de ontwerprichtlijnen opnieuw moeten worden onderzocht vanaf fase 6 van de procedure.”^(*)

Nu een definitief besluit van de commissie van de Codex Alimentarius op dit punt ontbreekt, behoeft dus niet te worden onderzocht wat de juridische gevolgen ervan zouden kunnen zijn.

Ten slotte zijn mijns inziens door de vaststelling van de bestreden verordening de prerogatieven van het Parlement geenszins geschonden wat betreft de procedure voor de vaststelling van het hiervoor in punt 33 bedoelde voorstel betreffende nieuwe voedingsmiddelen. Een onderzoek van het doel en de bepalingen van dit voorstel levert generlei aanwijzing op, hoe de vaststelling van de bestreden verordening de prerogatieven van het Parlement zou kunnen schenden. Het voorstel betreffende nieuwe voedingsmiddelen zou de omstandigheden waarin GGMO's al dan niet in de biologische produktie kunnen worden gebruikt, niet beïnvloeden. Indien het voorstel werd goedgekeurd, zou het alleen een nieuwe procedure invoeren voor de goedkeuring van GGO's voor gebruik in levensmiddelen in het algemeen, in plaats van de huidige procedure van richtlijn 90/220. Verder mag niet uit het oog worden verloren, dat het voorstel betreffende nieuwe voedingsmiddelen thans overeenkomstig de medebeslissingsprocedure door het Parlement moet worden goedgekeurd.

Misbruik van bevoegdheid

Het Parlement betoogt subsidiair, dat de Commissie door de vaststelling van de bestreden verordening haar bevoegdheden heeft misbruikt. Dit betoog is hoofdzakelijk gebaseerd op zijn uitlegging van de verklaring van een lid van de Commissie, die hiervóór is weergegeven in punt 22. Het Parlement stelt dat het lid van de Commissie „met Mem suggereerde dat de vraag (van het gebruik van GGMO's in de biologische produktie) opnieuw naar het Parlement zou worden verwezen (...)” Ik ben het er niet mee eens, dat de verklaring dit suggereert. Allereerst verklaarde het lid van de Commissie duidelijk, dat de Commissie het amendement van het Parlement, dat zou hebben geleid tot een principieel verbod op het gebruik van GGO's in de biologische produktie, niet kon aanvaarden. Het lid van de Commissie verklaarde ook, dat een definitieve standpuntbepaling ter zake voorbarig was zolang geen nader technisch onderzoek was verricht. Het lid van de Commissie verklaarde dus, dat de Commissie, ofschoon zij de amendementen van het Parlement niet aanvaardde, „de geuite bekommernis deelt (...)”, waaruit blijkt dat de Commissie geen definitief standpunt had ingenomen over GGMO's. Dat blijkt ook uit de bestreden verordening zelf: hoewel GGMO's niet vrij mogen worden gebruikt, mag het gebruik ervan worden toegestaan mits aan een aantal voorwaarden is voldaan.

Evenmin bevatte de verklaring van het lid van de Commissie mijns inziens enigerlei belofte, dat de zaak naar het Parlement zou worden terugverwezen. In de verklaring wordt van nieuwe raadpleging niet uitdrukkelijk gesproken. Evenmin kan de verklaring worden beschouwd als een indirecte belofte, veeleer de procedure van artikel 5, lid 9, van de basisverordening dan die van artikel 5, leden 7 en 8, toe te passen. Toen de verklaring werd afgelegd, op 18 februari 1991, bevatte het voorstel voor de basisverordening immers geen met het vastgestelde artikel 5, lid 9, overeenkomstige bepaling. Het is derhalve onmogelijk, indirect te verwijzen naar artikel 5, lid 9, of naar een soortgelijke bepaling.

Ook al kon in de verklaring van het lid van de Commissie de belofte worden gelezen die het Parlement eruit afleidt, ik ben het met de Raad eens, dat een dergelijke belofte niet het effect zou kunnen hebben dat het Parlement eraan toekent. De Commissie kon zich niet wettig verbinden zonder het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht te verstoren, en kon dat hoe dan ook niet voordat de Raad over het voorstel een beslissing had genomen en de Commissie uitvoeringsbevoegdheden had toegekend.

Het Parlement betoogt ook, dat de Commissie haar bevoegdheden heeft misbruikt, door gebruik te maken van de haar bij artikel 5, lid 8, van de basisverordening verleende bevoegdheden en geen beroep te doen op de procedure van artikel 5, lid 9, van de verordening, die zou hebben geleid tot wetsvoorstellen in de zin van artikel 43 van het Verdrag. Die zienswijze deel ik niet. Krachtens artikel 5, lid 9, moet de Commissie de bepalingen van artikel 5 opnieuw bezien maar zij is niet verplicht, voorstellen te doen krachtens artikel 43 van het Verdrag. Artikel 5, lid 9, houdt de Commissie juist uitdrukkelijk het recht voor, geen voorstellen tot herziening in te dienen. Anderzijds strekt artikel 5, lid 8, van de basisverordening specifiek ertoe, de Commissie te machtigen limitatieve lijsten van de betrokken stoffen en produkten op te stellen. Door die bepaling toe te passen, heeft de Commissie niet de verkeerde procedure gevolgd of misbruik gemaakt van haar bevoegdheden.

Ontoereikende motivering

Ten slotte betoogt het Parlement, dat de Commissie artikel 190 van het Verdrag heeft geschonden door de bestreden verordening niet toereikend te motiveren. Het zou hier gaan om een dermate gevoelige materie, dat de Commissie zeer duidelijke en expliciete redenen had moeten aanvoeren om het toestaan van het gebruik van GGMO's in biologische levensmiddelen te rechtvaardigen. Ik betwijfel, of het middel van het Parlement ontvankelijk is. Gebrek aan motivering levert geen schending van de prerogatieven van het Parlement op en het Parlement kan alleen opkomen tegen een dergelijke schending. Het middel is hoe dan ook ongegrond. Hiervoor is gebleken, dat de Commissie niet het gebruik van GGMO's in de biologische levensmiddelenproduktie heeft toegestaan. Ook al beschouwt men de bestreden verordening aldus, dat het gebruik van GGMO's in bepaalde omstandigheden is toegestaan, geloof ik dat een dergelijke voorwaardelijke toestemming voldoende wordt gemotiveerd in de vierde en vijfde overweging van de considerans van de bestreden verordening, waarnaar hiervóór in punt 24 is verwezen. Dat geldt te meer, nu alsnog verordeningen zullen moeten worden vastgesteld overeenkomstig de procedure van artikel 14 van de basisverordening, in welke latere verordeningen het toestaan van bepaalde GGMO's zal moeten worden gemotiveerd.