Hof van Justitie EU 07-12-1995 ECLI:EU:C:1995:424

Premieregeling

Alvorens over te gaan tot een beoordeling van de diverse grieven, komt het mij nuttig voor te herinneren aan de beginselen die, voor zover in het onderhavige geval relevant, de relatie tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten regelen. Bij verordening (EEG) nr. 805/68^(*) voerde de Gemeenschap bepaalde openbare steunmaatregelen in „ten einde de markten te stabiliseren en aan de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren” (vierde overweging van de considerans).

Het in deze bepalingen voorziene interventie-instrumentarium werd lateigedeeltelijk gewijzigd. Verordening (EEG) nr. 467/87^(*) erkende (eerste overweging van de considerans) dat:

„deze interventieregeling in de huidige omstandigheden niet langer als vangnet fungeert, doch een afzetmogelijkheid op zich geworden is”.

Ter beperking van de interventieaankopen werd de bestaande regeling zodanig aangepast, dat „de marktprijs opnieuw bepalend kan zijn voor vraag en aanbod” (eerste overweging van de considerans). De verordening voorziet bovendien in maatregelen ter ondersteuning van het inkomen van de producenten „om de gevolgen van de aanpassing der interventieregeling op te vangen” (zesde overweging van de considerans).^(*) Aan producenten, die niet voor andere steunmaatregelen in aanmerking komen, verleent deze verordening namelijk een speciale eenmalige premie voor elk gehouden dier (zie artikel 4 bis dat daartoe in verordening nr. 805/68 is ingevoegd).^(*)

De algemene voorschriften voor de premieverlening zijn vastgesteld in een andere verordening (nr. 468/87^(*)). Verordening nr. 714/89, reeds aangehaald, ten slotte bevat nadere regels voor de uitvoering van de premie.^(*) Op sommige van de in deze verordening vervatte voorschriften zal ik bij het onderzoek van de afzonderlijke middelen nader ingaan. Reeds nu wijs ik erop, dat in deze bepalingen de bijzondere aandacht doorklinkt die de communautaire wetgever aan de controlewerkzaamheden heeft gewijd.^(*)

Algemene regeling van de financiering van het landbouwbeleid

Voor de onderhavige procedure zijn onder meer de bepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70^(*) relevant. Ik zal deze hieronder citeren.

Artikel 8, lid 1, luidt:

„De Lid-Staten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:

• zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen werden uitgevoerd,

• onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,

• de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.”

„De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.”

Artikel 9, lid 1, luidt:

„De Lid-Staten (...) nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles die de Commissie doelmatig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering, met inbegrip van verificaties ter plaatse.

De Lid-Staten geven de Commissie kennis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, welke zij ter uitvoering van de communautaire besluiten met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben vastgesteld, voor zover deze besluiten financiële gevolgen voor het Fonds hebben.”

Beginselen van de organisatie en van de rechtspraak

Welke beginselen beheersen dit gebied en de verdeling van de functies tussen het communautaire en het nationale bestuur?

Laat ons de reeds geciteerde wettelijke bepalingen aan een beschouwing onderwerpen.

Organisatorisch en functioneel gezien, treedt de Commissie permanent marktordenend op: de richting, de interventie-instrumenten, de omvang van de financieringen en de wijze van de controle op de rechtmatige verlening daarvan worden op communautair niveau vastgesteld. Nochtans is het niet de taak van de Gemeenschap in details te treden en de toepassing van de wettelijke bepalingen die zij op dit gebied heeft vastgesteld, concreet te bewaken. Dit is de taak van de bevoegde organen van de Lid-Staten. Zij dienen het systeem voor de verlening van de financiering te organiseren en te waarborgen dat dit systeem ordentelijk functioneert; in voorkomend geval dienen zij de noodzakelijke maatregelen te treffen om ten onrechte uitbetaalde bedragen terug te vorderen.^(*) Op deze wijze wordt een systeem van samenwerking lussen de Gemeenschap en de Lid-Staten geschapen dat, zoals het Hof heeft benadrukt, voldoet aan doelmatighcidsnormen.^(*)

Dit organisaticsystcem heeft belangrijke consequenties.

In de eerste plaats moeten de Lid-Staten en de Commissie hun bevoegdheden uitoefenen in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag alsmede met de beginselen van goed bestuur en van rechtszekerheid zoals deze door het Hof zijn gedefinieerd en ontwikkeld. Het onderhavige terrein vereist namelijk, om het Hof te citeren, een „op vertrouwen gebaseerd berustend systeem”^(*) artikel 5 is het noodzakelijke uitgangspunt voor de vaststelling van de respectieve verplichtingen van de Gemeenschap en de Lid-Staat. De nationale autoriteiten zijn verplicht de uitdrukkelijke of impliciete inhoud van de communautaire voorschriften in acht te nemen en met de volledige strekking daarvan op correcte wijze rekening te houden teneinde de doelstelling ervan te kunnen verwezenlijken.^(*) Anderzijds impliceert het samenwerkingsbcginsel noodzakelijkerwijs wederzijdse verplichtingen. De door de Gemeenschap voor de premievcrlcning opgestelde voorschriften en de maatregelen die door de Lid-Staten voor de uitvoering daarvan worden genomen, hebben beide als doel, samen de markt in deze sector te organiseren. Hiertoe zijn de bevoegdheden tussen de twee, tot samenwerking verplichte, bestuurslagen verdeeld. Evenals iedere Lid-Staat, mag ook de Gemeenschap niet buiten de grenzen treden waarbinnen zij haar functie dient te vervullen. Het samenwerkingsbcginsel loopt in het voorliggend geval bovendien parallel met het beginsel van goed bestuur en van rechtszekerheid. Beantwoorden de uitgevaardigde voorschriften of de door de Lid-Statcn uitgeoefende activiteiten aan de maatstaven van goed bestuur, zo kan ervan worden uitgegaan, dat ook is voldaan aan de verplichtingen voortspruitende uit het samenwerkingsbeginsel en dat de communautaire voorschriften naar behoren in acht zijn genomen.^(*) De rechtszekerheid speelt inzonderheid een rol bij bestuurshandelingen die financiële gevolgen hebben. Immers, nauwkeurige voorschriften zijn nodig voor de vaststelling van de omvang van de financieringen waartoe de onderwerpelijke activiteit noopt en voor de rechtmatigheid van hun verlening. In dat geval lopen de beginselen van samenwerking en rechtszekerheid parallel: de voorziene uitgaven moeten niet alleen wat hun hoogte betreft nauwkeurig worden vastgesteld en op correcte wijze worden gedaan, zij mogen ook niet te bezwarend zijn voor de Gemeenschap en voor de Lid-Staten.^(*)

Dit zijn de beginselen die ter zake moeten worden toegepast, waarbij niet uit het oog mag worden verloren dat het bestuur van de Gemeenschap — in zijn streven de uitgaven te beheersen en ongelijke behandeling en mogelijke verstoringen van het stelsel als gevolg van fraude bij het beheer van de steunregeling te limiteren — de uitoefening van de aan de nationale instanties overgelaten bevoegdheden streng controleert.^(*)

Dit probleem is door de gemeenschapswetgever en door het Hof volledig onderkend. Ik wijs hier slechts op het belang dat in de regeling wordt gehecht aan controles en de directe financiële verantwoordelijkheid van de Lid-Staten voor geconstateerde onregelmatigheden^(*) en op de buitengewoon strenge criteria - die vanuit verschillende invalshoeken door de rechtspraak zijn ontwikkeld voor de beoordeling van het optreden van de Lid-Staat: controlenormen^(*), bewijslas^(*) en technische details van de controle op onregelmatigheden.^(*)

De voorgaande overwegingen zijn, zoals ik hieronder zal aantonen, relevant voor het onderzoek van de afzonderlijke middelen waarop verzoekster haar vordering tot nietigverklaring baseert.

Te kort schietende administratieve controle en de selectiecriteria voor de controles ter plaatse

Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 714/89 luidt als volgt:

„De door iedere Lid-Staat aangewezen bevoegde instanties gaan door administratieve controles en controles ter plaatse na of de voorschriften van de speciale premieregeling worden nagekomen. Deze controles moeten betrekking hebben op een (...) minimumaantal bedrijven. De controle heeft betrekking op:

1. het aantal mannelijke runderen, dat op het door de producent geëxploiteerde bedrijf wordt gehouden en waarvoor de premie wordt aangevraagd, of, bij toepassing van artikel 4 van verordening (EEG) nr. 468/87 op de naleving van het per kalenderjaar en per bedrijf vastgestelde maximumaantal van 90 dieren;

2. de juistheid van de voorgeschreven verklaringen en het nakomen van de verbintenissen door de producent;

3. het nakomen van de voorschriften inzake het in artikel 7 bedoelde aanbrengen van het herkenningsteken of merk.”

De kritiek in het syntheseverslag betreft rechtstreeks de administratieve controle. De Commissie is van oordeel, dat de door de bevoegde instanties van de deelstaten uitgeoefende controle niet in overeenstemming was met de communautaire voorschriften, omdat slechts werd gecontroleerd, of de aanvraagformulieren juist waren ingevuld en of er niet meer aanvragen waren ingediend dan in de verordening bepaald.

Ter weerlegging van die kritiek voert verzoekster aan, dat onder administratieve controle moet worden verstaan „een efficiënt onderzoek van de geloofwaardigheid van de aanvragen” — zoals die controle was voorzien en ook uitgeoefend — en niet de „definitieve” controle van de nakoming van de in het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden, die slechts door de controle ter plaatse kan plaatsvinden. De premieaanvragen zijn steeds (in Beieren elektronisch, in Baden-Württemberg handmatig) vergeleken met de gegevens van de aanvragen van voorgaande jaren; het personeel van de bevoegde landbouwdiensten, dat zeer deskundig is en goed op de hoogte van de plaatselijke omstandigheden en van de situatie in de bedrijven in hun gebied, staat borg voor een doeltreffende uitvoering van de voorziene controles. De doeltreffendheid van hun optreden was overigens bevestigd door de controles van de ambtenaren van het EOGFL, die heel weinig onregelmatigheden (minder dan 1 %) hadden opgeleverd. Dat de in de deelstaten voorziene controles qua omvang adequaat waren, blijkt, aldus verzoekster in repliek, uit een onderzoek van het Beierse Ministerie van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw van 12 september 1991 naar de maatregelen die waren getroffen om de geloofwaardigheid van de gegevens in de aanvragen na te gaan.

Naar de mening van de Commissie kan de administratieve controle, ofschoon iets anders dan de controle ter plaatse, niet worden beperkt tot een oppervlakkige regelmatigheidscontrole zoals in casu is uitgevoerd. Van de beweerde vergelijking van de resultaten is haars inziens geen bewijs geleverd. In ieder geval is het nut van een dergelijke vergelijking voor de controle van de geloofwaardigheid van de aanvragen relatief gering; het heeft alleen zin, wanneer de controles ter plaatse erbij worden betrokken. De pretense deskundigheid van de ambtenaren van de landbouwdiensten en hun bijzondere kennis van de te verifiëren gevallen zijn in het geheel niet bewezen: alleen al gezien de verhouding tussen het aantal aanvragen en het aantal ambtenaren dat deze hebben geverifieerd, kan er geen sprake van een grondige controle zijn geweest. Ten slotte is het geringe aantal, bij de inspecties ter plaatse geconstateerde onregelmatigheden, niet het gevolg van de doeltreffendheid van het controlesysteem, zoals verzoekster aanvoert, doch veeleer van het te kort schieten ervan, en in het bijzonder van de door de Commissie in het identificatiestclsel van de dieren vastgestelde lacunes. In dupliek betoogt de Commissie, dat het gestelde met betrekking tot de enquête van het Beierse ministerie door het Hof als te laat moet worden gepasseerd, zowel volgens de toepasselijke gemeenschapsbepalingen^(*) als volgens artikel 42, leden 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

Voor de beantwoording van deze vraag komt het mijns inziens aan op de definitie van het begrip administratieve controle in de zin van de verordening, Verzoekster en verweerster verdedigen in deze tegengestelde standpunten, zoals wij hebben gezien. Persoonlijk neig ik naar de opvatting van verweerster. Het Hof heeft de wezenlijke functie van de aan de Lid-Statcn toevertrouwde controleactiviteiten reeds gedefinieerd: de controle van de nationale overheid dient zodanig te zijn, dat „kan worden verzekerd dat de materiele en formele voorwaarden voor toekenning van de (...) premies naar behoren worden nageleefd” (cursivering van mij).^(*)

Zowel de administratieve controle als de controle ter plaatse zijn onderzocks- en waarnemingsinstrumentcn ter bereiking van het in de rechtspraak gedefinieerde doel. Die twee instrumenten hebben hetzelfde functionele doel en moeten daarom in overeenstemming met de beginselen van de communautaire voorschriften en de vereisten waaraan deze beogen te voldoen, worden opgezet en gehanteerd. In het Duitse stelsel is de administratieve controle beperkt tot het formele onderzoek van de simpele geloofwaardigheid van de premicaanvragen. De verordening echter kent aan deze controle een veel grotere omvang en gewicht toe. Zij ziet deze als instrument — parallel aan de controle ter plaatse maar zeker niet minder doelmatig — ter realisering van de aangegeven doelstellingen. De controle moet immers, op welke wijze zij ook wordt uitgevoerd, geschikt zijn om de nakoming van de voorschriften voor de prcmieverlening te waarborgen. Dit houdt in, dat de controle alleen dan aan deze functie beantwoordt, wanneer zij voor de gehele procedure voor de prcmieverlening en met het oog op de bijzondere voorschriften over het aantal en de identificatie van de runderen, de juistheid van de gegevens der aanvragers en de vraag of deze hun aangegane verbintenissen hebben vervuld, is opgezet en wordt uitgevoerd. Anders gezegd, de van de Lid-Staat verlangde controle — en niet slechts de administratieve controle, doch ook de controle ter plaatse — moet, wil zij in de zin van het gemeenschapsrecht deugdelijk zijn, volledig zijn en de ruimte die voor de uitoefening ervan is voorzien, naar behoren benutten. Anderzijds volgen, zoals ik al heb gezegd, de controlemaatstaven uit de beginselen van de regeling: samenwerking tussen Commissie en Lid-Staten, goed bestuur en rechtszekerheid. Op welke wijze deze beginselen in het concrete geval de aard van de controle en de details van haar uitvoering bepalen, is een kwestie van interpretatie.

Zoals ik al heb aangegeven, berust de beperking van de controle tot de geloofwaardigheid van de premieaanvraag op een te enge opvatting van het begrip administratieve controle, die, zoals uit de al genoemde redenen blijkt, niet overeenkomt met het in de verordening gehanteerde begrip. Verzoekster voert voor haar tegenovergestelde opvatting verdere argumenten aan. Sommige daarvan hebben bovendien betrekking op aspecten — zoals bij voorbeeld de deskundigheid van de ambtenaren van de Duitse overheid — die het Hof naar mijn mening nauwelijks kan beoordelen. Voor een beoordeling van de door de bevoegde instantie ontwikkelde activiteit volstaat het de aandacht te concentreren op de grief ten aanzien van de maatstaven voor de selectie van te controleren bedrijven. Immers, al bij onderzoek van dit aspect kan op het controlebegrip waarop het Duitse stelsel is gebaseerd, worden teruggekomen en kan worden bezien — en daarop komt het in casu aan —, of de waarnemingsinstrumenten in de praktijk beantwoorden aan het daaraan in de verordening gestelde doel.

Deze tweede grief heeft betrekking op de vraag, of het in het Duitse stelsel gekozen criterium voor de selectie van bedrijven die aan een steekproefsgewijze controle ter plaatse worden onderworpen, bevredigend is. De Commissie acht deze maatstaf ongeschikt om de door de verordening vereiste controle te waarborgen, omdat hij niet op zakelijke gronden berust.

Daartegen heeft verzoekster zich in haar conclusies en ter terechtzitting beroepen op de fundamentele doelmatigheid van het verkozen systeem. Geen enkele premieontvanger is er zeker van dat hij niet aan een mogelijke inspectie wordt onderworpen, terwijl alle bedrijven er rekening mee moeten houden dat hen dergelijke controles meerdere jaren na elkaar te wachten kunnen staan. De steekproefcontrole gaat gepaard met op grond van objectieve analyses gebaseerde gerichte acties en de Duitse autoriteiten zijn zich volledig bewust van de noodzaak van nauwkeurige controles. Verzoekster beroept zich in dit verband op de brieven van de bevoegde autoriteiten van de twee Länder, waarin werd gewezen op de noodzaak van frequentere controle ter plaatse indien in de loop van het jaar een toename van de onregelmatigheden werd geconstateerd. Overigens viel de keuze van de wijze van controleren binnen de grenzen van de bij de omzetting van de communautaire voorschriften aan de Duitse organen toekomende beoordelingsvrijheid: de juiste uitoefening van deze beoordelingsvrijheid door verzoekster was door de Commissie zelf bij brief van 9 augustus 1991 erkend. In het verzoekschrift worden nog twee andere argumenten aangevoerd: aan het Duitse stelsel komen de „positieve neveneffecten” van de door dezelfde administratieve instanties in het kader van de nationale voorschriften voor landbouwsubsidies^(*) uitgevoerde activiteiten ten goede en de regeringen van de deelstaten hebben de plaatselijke instanties uitdrukkelijk opdracht gegeven, meer bedrijven aan een inspectie ter plaatse te onderwerpen dan is voorgeschreven.^(*)

De Commissie meent, dat de selectie van de te controleren bedrijven te laten afhangen van het toeval niet beantwoordt aan objectieve criteria en in strijd is met het door de Gemeenschap ingestelde criterium van de fundamentele doeltreffendheid van de controlewerkzaamheden. De uitoefening van de aan de nationale instanties overgelaten beoordelingsvrijheid is daarom niet in overeenstemming met de doelstelling van de verordening. De Commissie voegt daaraan toe: de brieven van de autoriteiten waarop verzoekster zich beroept, zijn gedateerd op 13 augustus 1990 en hebben geen betrekking op de onderhavige periode; in ieder geval bleven zij zonder praktisch effect omdat in 1990, ondanks een in het voorgaande jaar geconstateerde stijging van het aantal afwijzende beslissingen, geen overeenkomstige uitbreiding van de controlewerkzaamheden had plaatsgehad; daarom kan de brief van de Commissie van 9 augustus geen excuus zijn voor een selectie op grond van alleen maar steekproeven. In ieder geval werd daarin de eis gesteld, de controles niet slechts op de Duitse maatstaven te baseren doch eveneens op objectieve en zakelijke maatstaven. Evenmin ter zake dienend is het beroep van verzoekster op de neveneffecten van de parallelle nationale subsidieregeling en de administratieve werkzaamheden in dat kader. Dat argument ziet voorbij aan het kernprobleem van de selectie van de ter plaatse te inspecteren veeteeltbedrijven.

Verzoeksters standpunt overtuigt mij niet. Het aangevoerde „waarschijnlijkheids-argument” moge een bepaalde logica (ik zou zeggen van wiskundige aard) hebben, toch overtuigt het niet omdat het moet worden beoordeeld in de context van de desbetreffende regeling en de complementariteit tussen de daarbij behorende controle-instrumenten. Wat betekent dan die complementariteit? Administratieve controles en controles ter plaatse zijn verschillende cognitieve instrumenten die nochtans, zoals ik al heb aangevoerd, een gemeenschappelijk functioneel doel dienen. Indien een van deze instrumenten wordt gebruikt, moet worden nagegaan hoc het in samenhang met het andere kan worden benut. Eerst dan is het complexe controlesysteem volledig en doelmatig. Dit schema, waarbij administratieve controles en controles ter plaatse elkaar aanvullen, werd in casu gekozen. Na deze inleidende opmerkingen zal ik thans nader op dit punt ingaan. Het uitvoeren van steekproeven is niet noodzakelijkerwijs een ondoelmatige of tegen het beginsel van goed bestuur ingaande controlemethode. Maar zij wordt het in casu, omdat zij wordt gebaseerd op een pure statistische veronderstelling. Uitgangspunt is, dat bij alle bedrijven die abstract gezien voor inspectie in aanmerking komen, dezelfde graad van waarschijnlijkheid van onregelmatig gedrag bestaat. Men had echter het percentage te inspecteren bedrijven niet van het toeval, maar van de resultaten van adequate administratieve controles kunnen laten afhangen: met een eerste schifting van die gevallen waarin onregelmatig gedrag waarschijnlijker was, uiteraard steeds met het oog op een juiste premieverlening.^(*) Dit was, zoals de deskundige van de Commissie aanvoert, een minder willekeurige en doelmatigere vorm van controle geweest, en in overeenstemming met de bepalingen van de verordening. Het Duitse systeem bevat noch in de wettelijke bepalingen noch in de praktijk ook maar een spoor van een dergelijk gebruik van de twee waarnemingsinstrumenten.^(*) Het criterium van de controle volgens het toeval kreeg boven alle andere criteria de voorkeur. Over het hoofd werd gezien, dat deze controle moest worden gebruikt in combinatie met enige vorm van administratieve controle, waardoor de op bloot toeval berustende inspectie een objectieve basis had gekregen.

Aan het voorgaande zou ik een eenvoudige opmerking over de uitvoering van administratieve controles willen toevoegen. Het criterium voor de keuze van de te inspecteren bedrijven berust in het Duitse stelsel uitsluitend op de gelijke kans van onregelmatig gedrag van alle potentiële premieontvangers — ik herhaal, zonder enig onderscheid. Dit bevestigt naar mijn mening indirect, maar duidelijk, de gebreken van de in de deelstaten voorgeschreven en uitgevoerde administratieve controle: de controle vindt slechts plaats op grond van het dossier — zoals overigens in het syntheseverslag bevestigd — en dient niet ter selectie van de te inspecteren bedrijven op grond van een voorafgaande beoordeling van risicofactoren. Aan de controle ter plaatse gaat immers slechts de puur formele geloofwaardigheidscontrole van de premieaanvraag vooraf, waarbij het niet tot een zakelijke beoordeling van de bedrijfsvoering van de premieaanvrager komt.

De in het Duitse systeem gemaakte keuze stemt dus niet overeen met de communautaire voorschriften en met het beginsel van goed bestuur.

Ik kom nu bij de andere argumenten van verzoekster. In de eerste plaats dient het argument te worden onderzocht, dat de Commissie het verkozen selectiecriterium uitdrukkelijk als in overeenstemming met de verordening heeft beoordeeld. Ook in dit opzicht kan het standpunt van verzoekster niet worden onderschreven. De tekst van de brief van de Commissie waarop verzoekster zich beroept, is namelijk niet mis te verstaan: gezien het bij de inspecties van de diensten te Erding en Leonbcrg aan het licht gekomen „volledig ontbreken van selectiecriteria” achtte de Commissie „het inspectiepercentage uitgesproken willekeurig en de selectie weinig representatief, weinig efficiënt en daarom ook weinig doeltreffend”. Ook de onbestreden bevestiging van de expert van de Commissie, dat de locale instanties tijdens de inspectie juist op dit punt ondervraagd waren, toont aan dat de Duitse autoriteiten zich bewust zijn geweest van de ontoereikendheid van deze selectiemethode.

De argumenten van verzoekster in verband met de neveneffecten van de controle op de uitvoering van de nationale subsidieregeling evenals de verdere stellingen met betrekking tot de circulaire van de autoriteiten aan de plaatselijke instanties betreffende de inspecties ter plaatse, zijn evenmin steekhoudend. In beide gevallen gaat verzoekster niet in op het ontbreken van objectieve richtlijnen voor de uitvoering van controles door het bestuur. Over de verenigbaarheid van het in de nationale wettelijke bepalingen voorziene systeem met de gemeenschapsbepalingen uit zij zich niet. De aangehaalde brieven gaan uitsluitend over het aantal te inspecteren bedrijven, waarover echter geen geschil bestaat. Met de in de repliek vermelde onderzoeksresultaten kan het Hof naar mijn mening geen rekening houden. De Commissie heeft in de loop van de procedure tijdig de punten aangegeven waarop de gemeenschapsbepalingen waren geschonden. Verzoekster had op grond daarvan deze documenten vóór 15 december 1992 moeten produceren, derhalve binnen de termijn die de Commissie bij haar besluit van 6 november 1992, gegeven krachtens artikel 1, lid 3, van verordening (EEG) nr. 1723/72 van de Commissie van 26 juli 1972 voor de erkenning van uitgaven door het Europese Interventiefonds heeft vastgesteld.^(*) Dit te late bewijsaanbod stuit ook af op artikel 42, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Verzoekster heeft namelijk niets gesteld ter motivering van de termijnoverschrijding, zoals deze bepaling nochtans uitdrukkelijk voorschrijft.

Gegevens betreffende de leeftijd van de dieren

Artikel 2 van verordening nr. 714/89 bepaalt dat:

„De premieaanvragen (...) omvatten (...):

• gegevens betreffende de leeftijd van de dieren.”

In zoverre wordt in de bestreden beschikking gesteld, dat de Duitse autoriteiten onvoldoende nauwkeurige gegevens over de leeftijd van de runderen verlangden, doch genoegen namen met een verklaring van de veehouders, dat de dieren minstens zes maanden oud waren. De controle door de functionarissen van het EOGFL toonde concreet de ontoereikendheid van deze identificatiemethode aan, aangezien voor een zeer groot aantal runderen de documenten geen enkele leeftijdsopgave bevatten. Dit feit leverde, te zamen met de eigenaardigheden van het stelsel (inzonderheid, zoals bij de mondelinge behandeling benadrukt, het feit dat het door de betrokkenen zelf werd beheerd) grote moeilijkheden op bij de controle van de leeftijd van de dieren, zowel bij de administratieve controle als bij de controle ter plaatse.

Verzoekster betwist de constateringen van de Commissie. Zij stelt, dat er betreffende de leeftijd van de dieren geen speciale communautaire voorschriften waren. De bestaande praktijk van de simpele bevestiging van de minimumleeftijd door de veehouders werd mede gerechtvaardigd door de moeilijkheid, de leeftijd van de runderen nauwkeurig te bepalen. Het verzoekschrift bevat ook een zakelijk argument. Het in de deelstaten toegepaste stelsel voorziet in herkenningstekens die al naar gelang van de aanvraagperiode verschillen. Een dergelijke rotatie, waardoor de subsidiabele dieren naar gelang van het tijdsbestek worden onderscheiden, verhindert een dubbele premieverlening en waarborgt de juiste werking van het gehele subsidiesysteem. Het ware voor de veehouder economisch gezien niet lonend, de dieren op de boerderij te houden tot een nieuwe periode met hetzelfde herkenningsteken zou zijn aangebroken.^(*)

Verweerster meent dat de „gegevens betreffende de leeftijd” volgens de communautaire wettelijke voorschriften en het daarmee beoogde doel zo geformuleerd moeten zijn, dat zij gedurende de gehele controleprocedure kunnen worden gebruikt. In andere rechtsstelsels is een echt geïndividualiseerd document voorgeschreven, waardoor de leeftijd van ieder gesubsidieerd dier met een redelijke mate van zekerheid wordt gedocumenteerd. Het Duitse stelsel van de roterende herkenningstekens is slechts een „garantie” voor de correcte wijze van premieverlening voor zover het daaraan ten grondslag liggende identificatiesysteem van de dieren en van hun leeftijd doeltreffend is, hetgeen echter door verweerster in haar beschikking wordt betwist.

Het probleem is derhalve, hoe de leeftijd van de runderen in de zin van de communautaire regeling moet worden opgegeven. De door de nationale autoriteiten gevorderde gegevens moeten in ieder geval adequate controles mogelijk maken. In de rechtsstelsels van andere Lid-Staten is, zoals al opgemerkt, voor ieder gesubsidieerd dier een document voorgeschreven waardoor de leeftijd met voldoende zekerheid wordt gedocumenteerd. Dit is niet de enig mogelijke oplossing. Van belang is echter, dat de door de verordening voorgeschreven „gegevens” op nationaal vlak zo zeker zijn als door de doelstelling van de verordening geboden. Dit is in casu niet het geval. Het Duitse systeem van opsplitsing in perioden bewijst op zichzelf niets voor de hier van belang zijnde doeleinden en kan de bij de Commissie levende twijfel aan de doeltreffendheid van de in de twee deelstaten bestaande praktijk ter bepaling van de leeftijd van de runderen, niet wegnemen.

De controles ter plaatse: de identificatie van de dieren

Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 714/89 luidt:

„Dieren waarvoor de (...) premicaanvraag is ingediend moeten (...) worden voorzien van een goed zichtbaar en blijvend herkenningsteken. Als herkenningsteken wordt in het oor van het dier een onuitwisbaar merk aangebracht door het oor te perforeren, door op het oor cen merk te bevestigen of door het oor te kerven.”

Zijn de in de deelstaten toegepaste identificatietekens „goed zichtbaar en blijvend” en daardoor geschikt om een dubbele premievcrlcning te voorkomen? De Commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. De merking wordt door de aanvragers zelf zonder officiële controle uitgevoerd en biedt onvoldoende garanties. Uit de door de functionarissen van het EOGFL uitgevoerde controles is namelijk gebleken, dat de oorperforaties gemakkelijk dichtgroeiden en dat de merken eenvoudig konden worden verwijderd. Overigens berustte het hoge percentage aanvraagafwijzingen door de Duitse autoriteiten juist op het feit, dat het herkenningsteken van de dieren ondeugdelijk was.

Verzoekster betoogt daarentegen, dat het toegepaste systeem „technisch” voldoet. De door de Commissie bekritiseerde verwijdering van het herkenningsteken en het dichtgroeien van de oorperforaties liggen niet voor de hand en komen zelden voor.^(*) Ten bewijze van deze stelling produceert verzoekster een dcskundigcnbcricht over de kwaliteit van de merking. Dat een adequate controle plaatsvindt, wordt overigens juist bevestigd, en niet ontkracht, door de bij de Duitse administratieve rechter ingestelde procedures, die juist op de weigering van premievcrlcning wegens gebrekkige merking van de dieren waren gebaseerd. De Commissie heeft het in de deelstaten opgezette organisatiesysteem stilzwijgend goedgekeurd: in andere gevallen (met name in richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren^(*)) heeft de Gemeenschap immers vergelijkbare identificatiesystemen voorgeschreven en voorts heeft de Commissie het in de Bondsrepubliek op grond van de verordening aangenomen systeem, na ontvangst van de desbetreffende mededeling, positief beoordeeld.^(*)

De Commissie voert verschillende argumenten aan. Zowel de controle ter plaatse alsook de verklaringen van Duitse veehouders tegenover de functionarissen van de Gemeenschap toonden de gebrekkigheid van het toegepaste identificatiesysteem aan: volgens de verklaringen van de deskundige van de Commissie ter terechtzitting zijn bij de dieren „een groot aantal” perforaties geconstateerd, die de correcte identificatie bezwaarlijk of zelfs onmogelijk maakten.

In de tweede plaats is het beroep dat verzoekster doet op de brief en op de aangehaalde bepalingen in dit kader niet relevant. De regeling waarop een beroep wordt gedaan, heeft betrekking op een andere situatie en is in ieder geval van latere datum; de brief van 23 november beperkt zich tot een abstracte beoordeling van het vastgestelde identificatiesysteem, zonder zich uit te laten over de verenigbaarheid van dit systeem in zijn geheel, zoals het vastgesteld en uitgevoerd werd, met de vereisten van de communautaire regeling.

Tot zover de stellingen van partijen. Naar mijn mening komt aan het feit — dat bij de controle door de functionarissen van het EOGFL is gebleken en tijdens de mondelinge behandeling door de deskundige van de Commissie werd bevestigd — dat de dieren inderdaad moeilijk identificeerbaar waren omdat zij verschillende herkenningstekens, perforaties en scheuren aan de oren vertoonden, doorslaggevende betekenis toe. In de eerste plaats moge ik erop wijzen, dat het aanbrengen van de herkenningstekens in de deelstaten door de veehouders zelf gebeurt. De overheid controleert deze niet rechtstreeks. De identificatie van de dieren is nu echter het kardinale punt voor de correcte uitvoering van de premieverlening en voor de corresponderende controle.^(*) Dit volgt uit het systeem en de tekst van de verordening.^(*) Een activiteit met zulke belangrijke consequenties aan de veehouders overlaten, derhalve aan hen die de premie moeten ontvangen, is in strijd met de vereisten van een uitputtende en zorgvuldige controle, die de Lid-Staten dwingend in acht moeten nemen, willen ze aan het beginsel van goed bestuur voldoen. Het aanbrengen van de herkenningstekens had, indien men dit beslist aan de veehouders wilde overlaten, onder directe overheidscontrole kunnen en moeten plaatsvinden.

Aan deze algemene beoordeling wil ik een tweede argument toevoegen. Verzoekster probeert haar stelling te onderbouwen met de opmerking, dat een eindcontrole van de premieverlening plaatsvindt: indien het herkenningsteken niet in orde is, wordt de premie niet uitbetaald, zoals blijkt uit de talrijke administratiefrechtelijke procedures die in verband daarmede zijn gevoerd. Deze redenering ziet echter eraan voorbij, dat het Hof hier nu juist en uitsluitend de technische geschiktheid van het identificatiesysteem dient te beoordelen, derhalve de verenigbaarheid met de vereisten van duurzaamheid en goede zichtbaarheid van het herkenningsteken. Wanneer een stelsel wordt ingevoerd dat deze karakteristieken niet bezit, zijn de communautaire voorschriften niet in acht genomen. Alleen dit staat in de onderhavige procedure ter beoordeling. Het is niet relevant, op welke wijze het nationale recht op eventuele onregelmatigheden in het functioneren van het systeem heeft gereageerd. De afwijzingen van premieaanvragen en de daaruit geresulteerde procedures bij de administratieve rechter veranderen niets aan het feit, dat het identificatiesysteem niet zo is opgezet als dit volgens de communautaire voorschriften had moeten gebeuren. Hoogstens bevestigen deze procedures — die juist zijn ontstaan omdat, anders dan de verordening voorschrijft, geen adequate herkenningstekens en middelen ter identificatie van de runderen waren voorgeschreven— indirect, zoals de Commissie aanvoert, de twijfel die door de objectieve waarnemingen van de functionarissen van het EOGFL is gewekt.

Hierbij komt nog het volgende. Slechts een gering percentage bedrijven kwam in aanmerking voor controle ter plaatse. Nochtans was het aantal daarbij geconstateerde onregelmatigheden hoog. Dit leidt tot het vermoeden, dat de merking in de niet geïnspecteerde gevallen —90 % van alle bedrijven — in gelijke mate gebrekkig kan zijn geweest. Ook deze, voor de hand liggende, omstandigheid moet in samenhang met de vastgestelde ondoeltreffendheid dan wel ontoereikendheid van het identificatiesysteem van de runderen worden gezien.

Ik behandel nu de pretense kennis en impliciete goedkeuring van het Duitse systeem door de Commissie. Deze laatste geeft toe, dat zij zich indertijd heeft uitgelaten over de abstracte verenigbaarheid van het Duitse systeem met het gemeenschapsrecht. Daarmee heeft zij echter geenszins willen uitsluiten, dat de praktische uitvoering van het systeem tot een tegengesteld resultaat zou kunnen leiden. In ieder geval dient het Hof zowel de bepalingen van het gewraakte systeem van de identificatie van de runderen alsook de concrete uitvoering daarvan te beoordelen, aldus de Commissie. Ik heb al te kennen gegeven, hoe mijns inziens dient te worden beslist. Ik moge daaraan nog toevoegen, dat het beroep van verzoekster op richtlijn 92/102 in casu niet relevant is. Die richtlijn is posterieur aan de litigieuze feiten, heeft daarmede niets van doen en bevat niets wat de centrale vraag van de praktische uitvoering van het herkenningsteken zou kunnen ophelderen. Het bij repliek overgelegde dcskundigcnbcricht kan het Hof niet in zijn beschouwingen betrekken. In dit opzicht moge ik verwijzen naar mijn uiteenzetting in punt 22.

Controles ter plaatse: ontbrekende documentatie en ontbrekende registers

In de litigieuze beschikking wordt aangevoerd, dat de Duitse inspecteurs zich na het onderzoek van de correcte uitvoering van de identificatie-instrumenten hadden beperkt tot de controle, of het aantal op het bedrijf aanwezige dieren overeenkwam met het aantal dieren genoemd in de premieaanvragen. De Duitse overheid had geen enkele maatregel getroffen om te verifiëren, of aan het vereiste inzake het permanente verblijf op het bedrijf en aan het leeftijdsvereiste van de dieren was voldaan.

Verzoekster voert hiertegen feitelijke en juridische argumenten aan: de deskundigheid van haar ambtenaren stond in voor de doeltreffendheid van de controles; volgens de tekst van de controleformulieren moesten de inspecteurs uitdrukkelijk vaststellen, of het dier gedurende de vereiste minimumduur op het bedrijf was gehouden. Het juridische argument houdt in, dat de gemeenschapsregeling geen bepalingen bevatte die verzoekster verplichtten een additionele documentatie bij te houden. Dit vereiste geldt krachtens artikel 7, lid 1, tweede alinea, alleen voor die Lid-Staten die herkenningstekens gebruiken „buiten het specifieke kader van de speciale premie”.

De Commissie betoogt, dat haar kritiek niet het ontbreken van additionele documentatie, maar eenvoudigweg de objectieve ontoereikendheid van de controles op nationaal vlak betreft. De functionarissen van het EOGFL ontdekten, dat de inspecteurs van de bevoegde instanties zich hadden beperkt tot verificatie van het aantal op de bedrijven aanwezige dieren, zonder aan de veehouders de vragen te stellen die in het formulier waren voorgeschreven en zonder serieus na te gaan, of aan de vereisten van de verordening was voldaan.

De controles ter plaatse zijn naar mijn oordeel het beste en doeltreffendste instrument voor de verificatie van de correcte uitvoering van de premieregeling. De controle ter plaatse moet daarom grondig zijn, zoals haar karakteristieke functie verlangt. Alleen dan is het gerechtvaardigd, dat zij in het onderhavige organisatieschema wordt beperkt tot een zeker percentage van de premieontvangende bedrijven. Indien een dergelijke controle voor alle bedrijven voorgeschreven ware, zou zij onrendabel zijn en de efficiënte verhandeling van de produkten belemmeren en daarmede ten slotte ook het functioneren van de markt zelf nadelig beïnvloeden. Zo gezien, heeft de controle tot doel met de grootst mogelijke zekerheid de inachtneming van de objectieve en subjectieve voorwaarden voor premieverlening te verifiëren. De administratieve controle is, zoals gezegd, niet een uitsluitend formele controle. Nagegaan moet worden, of de genoemde vereisten daadwerkelijk en volledig zijn vervuld. Het is dan ook te begrijpen, dat de controle aan strenge eisen moet voldoen, die nog strenger worden -wanneer het bijzondere middel van de controle ter plaatse wordt toegepast. Wij hebben gezien, dat de Lid-Staten verplicht zijn de van hen gevorderde controles te organiseren naar het beginsel van goed bestuur. Ik wijs er nogmaals op, dat hetgeen bereikt dient te worden de zekerheid of minstens het gerechtvaardigd vertrouwen is, dat alle voor de prcmieverlening vastgestelde voorschriften in acht zijn genomen. Tegenover de twijfel die is gewekt door de objectieve resultaten van de EOGFL-inspectie, volstaat niet dat verzoekster aanvoert, dat haar controle met de nodige stiptheid werd uitgevoerd.

Uit de bespreking van de verschillende grieven waarop de vordering is gebaseerd, is gebleken dat de controles in de twee deelstaten in hun geheel gezien als ontoereikend moeten worden beschouwd. In de eerste plaats hebben de objectieve resultaten van de inspecties aangetoond, dat de gegevens over de leeftijd van de runderen ontbreken, dat de toegepaste herkenningstekens onvoldoende zijn en dat de controles ter plaatse oppervlakkig zijn. In de tweede plaats is verzoeksters interpretatie van de voorschriften van de verordening zowel wat betreft het begrip administratieve controle zelf als ten aanzien van de voorschriften betreffende de identificatie van de dieren in strijd met de beginselen die uit de verordening kunnen worden afgeleid. Deze omstandigheden, te zamen met de geconstateerde aanknopingspunten voor de ondoelmatigheid van het systeem, zoals het zeer grote aantal administratieve procedures wegens onregelmatigheden in de identificaticfasc, bieden steun aan de „serieuze en gerechtvaardigde” twijfel die de Commissie met betrekking tot de correcte uitvoering tot uitdrukking heeft gebracht. De Bondsrepubliek heeft naar mijn mening deze twijfel niet kunnen weerleggen. Ik meen derhalve, dat de maatregelen die de Commissie op grond van omstreden punten van kritiek heeft genomen, niet als onwettig kunnen worden beschouwd.